Sprawa T‑48/23
Eugen Tomac
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Postanowienie Sądu (czwarta izba) z dnia 26 października 2023 r.
Skarga o stwierdzenie nieważności – Prawo instytucjonalne – Pełne stosowanie przepisów dorobku Schengen w Rumunii – Brak aktu zaskarżalnego – Nieosiągnięcie wymaganej jednomyślności – Częściowa oczywista niedopuszczalność – Wniosek o wyznaczenie terminu umożliwiającego ponowne wniesienie skargi – Oczywisty częściowy brak właściwości
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Głosowanie skutkujące nieprzyjęciem przez Radę projektu decyzji, która wymaga jednomyślności członków reprezentujących rządy państw członkowskich – Wyłączenie – Oczywista niedopuszczalność
(art. 263 TFUE)
(zob. pkt 25–36, 38)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin – Bezwzględna przesłanka procesowa – Wniosek o wyznaczenie terminu umożliwiającego ponowne wniesienie skargi – Oczywisty brak właściwości
(art. 263 akapit szósty TFUE)
(zob. pkt 40)
Streszczenie
Dorobek Schengen(1) jest zbiorem przepisów prawnych mających na celu stopniowe znoszenie kontroli na wspólnych granicach państw członkowskich strefy Schengen.
Co się tyczy Rumunii, art. 4 ust. 1 i 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii Europejskiej(2) przewiduje zasadniczo, że przepisy dorobku Schengen oraz akty na nim oparte lub w inny sposób z nim związane, wymienione w załączniku II, są wiążące i mają zastosowanie w Bułgarii i Rumunii od dnia przystąpienia. W art. 4 ust. 2 doprecyzowano, że przepisy oraz akty, które nie zostały wymienione w ustępie 1, będąc wiążącymi, stosowane są w Bułgarii i Rumunii wyłącznie na mocy decyzji Rady Unii Europejskiej podjętej w tym celu po sprawdzeniu, iż w tym państwie zostały spełnione niezbędne warunki dla stosowania tego dorobku. Rada podejmuje decyzję, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, stanowiąc na zasadzie jednomyślności swych członków reprezentujących rządy państw członkowskich, w stosunku do których przepisy dorobku Schengen zostały już wprowadzone w życie oraz przedstawiciela rządu państwa członkowskiego, w stosunku do którego te przepisy mają zostać wprowadzone w życie.
W następstwie przystąpienia do Unii w dniu 1 stycznia 2007 r. Rumunia podjęła w latach 2009–2011 szereg kroków w ramach procedur oceny Schengen w celu spełnienia kryteriów wymaganych do pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen.
W konkluzjach z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie zakończenia procesu oceny stopnia przygotowania Rumunii do wdrożenia wszystkich przepisów dorobku Schengen grupa robocza Rady do spraw Schengen (ocena Schengen) odnotowała zakończenie procedur oceny Schengen dotyczących Rumunii. Stwierdziwszy, że warunki we wszystkich obszarach dorobku Schengen zostały w Rumunii spełnione, grupa ta sformułowała wniosek, że Rada może podjąć decyzję, o której mowa w art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii.
Następnie Komisja Europejska potwierdziła, że Rumunia spełniła warunki niezbędne do uznania przepisów dorobku Schengen za mające zastosowanie w tym państwie, i wezwała Radę do podjęcia niezbędnych kroków w tym celu. W dniu 21 października 2022 r. w sprawozdaniu ekspertów sporządzonym z upoważnienia Komisji potwierdzono wnioski z procedur oceny zakończonych w 2011 r. W sprawozdaniu tym stwierdzono również, że Rumunia wdrożyła dorobek prawny i jego narzędzia, a nawet wzmocniła jego stosowanie we wszystkich obszarach. Komisja ponownie wezwała Radę do umożliwienia Rumunii przystąpienia do strefy Schengen.
W dniu 29 listopada 2022 r., na podstawie art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii, prezydencja Rady opracowała projekt decyzji Rady nr 15218/22 w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Rumunii. W dniu 8 grudnia 2022 r. podczas posiedzenia Rady w składzie ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (WSiSW), wobec braku jednomyślności przedstawicieli rządów państw członkowskich w odniesieniu do projektu nr 15218/22, projekt ten nie został przyjęty.
W dniu 15 grudnia 2022 r. skarżący, który jest posłem do Parlamentu Europejskiego posiadającym obywatelstwo rumuńskie, zwrócił się do Sekretariatu Generalnego Rady o przekazanie mu wyników głosowania w sprawie pełnego stosowania dorobku Schengen w Rumunii oraz protokołu tego posiedzenia lub sprawozdania z niego. W dniu 16 grudnia 2022 r. Sekretariat Generalny Rady odpowiedział skarżącemu, że podczas tego posiedzenia projekt nr 15218/22 nie został w rzeczywistości przyjęty oraz że zgodnie z regulaminem wewnętrznym Rady, w zakresie, w jakim były to obrady dotyczące aktu o charakterze nieustawodawczym, które nie mają charakteru jawnego, wyniki głosowania nie zostały w żaden sposób upublicznione. Odnosi się to również do protokołu dotyczącego tej procedury.
W dniu 6 lutego 2023 r. skarżący wniósł do Sądu skargę mającą na celu w szczególności stwierdzenie nieważności „decyzji” Rady z dnia 8 grudnia 2022 r. o nieprzyjęciu projektu nr 15218/22 (sprawa T‑48/23).
W tym samym dniu skarżący przekazał ministrowi, będącemu członkiem składu Rady ds. WSiSW, wezwanie do działania skierowane do Rady na podstawie art. 265 akapit drugi TFUE w celu podjęcia decyzji o pełnym stosowaniu przepisów dorobku Schengen w Rumunii na podstawie art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii. W dniu 13 kwietnia 2023 r. dyrektor generalny Rady ds. polityki ogólnej i instytucjonalnej (GIP) odpowiedział skarżącemu, przypominając, że projekt nr 15218/22 nie uzyskał jednomyślnego poparcia przedstawicieli zainteresowanych państw członkowskich i że w związku z tym kontynuowane są negocjacje do czasu osiągnięcia jednomyślności wymaganej w akcie przystąpienia Rumunii do Unii.
Wobec powyższego skarżący wniósł do Sądu skargę na bezczynność, domagając się stwierdzenia, że Rada w sposób zawiniony nie podjęła wszelkich kroków w celu podjęcia decyzji o pełnym stosowaniu przepisów dorobku Schengen w Rumunii zgodnie z art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii (sprawa T‑244/23).
W drodze dwóch postanowień Sąd odrzucił pierwszą skargę w części jako oczywiście niedopuszczalną, a w części z powodu oczywistego braku właściwości (sprawa T‑48/23), natomiast drugą oddalił jako prawnie oczywiście bezzasadną (sprawa T‑244/23). Istotność tych dwóch spraw wynika z doniosłości przedmiotu sporu, który dotyczy przyjęcia przez Radę decyzji dotyczącej pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Rumunii. Ponadto te dwie sprawy dają Sądowi sposobność dokonania w sposób bezprecedensowy wykładni art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii w ramach skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność.
Ocena Sądu
Co się tyczy skargi o stwierdzenie nieważności (T‑48/23), Sąd rozważył, czy w niniejszym wypadku nieprzyjęcie przez Radę projektu nr 15218/22 stanowi akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE. W tym względzie, jeżeli chodzi o przyjęcie decyzji Rady w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Rumunii w rozumieniu art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii, Sąd wyjaśnił, że zakończenie procedur oceny Schengen jest tylko jednym z etapów procedury przewidzianej w tym artykule. Etapowi temu towarzyszą konsultacje z Parlamentem, a następnie przyjęcie decyzji Rady. Przede wszystkim z art. 4 ust. 2 akapit drugi protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii wynika, że taka decyzja Rady może zaistnieć i w rezultacie wywrzeć wiążące skutki prawne wobec skarżącego wyłącznie pod warunkiem, że zostanie przyjęta za jednomyślną zgodą członków Rady reprezentujących rządy państw członkowskich, w stosunku do których przepisy dorobku Schengen już zostały wprowadzone w życie, oraz przedstawiciela rządu Rumunii, w stosunku do której te przepisy mają zostać wprowadzone w życie.
Otóż w tym wypadku Sąd podkreślił, że podczas głosowania przez owych przedstawicieli w przedmiocie projektu nr 15218/22 wymagana jednomyślność nie została osiągnięta. Ponadto Sąd wskazał, że art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii nie określa terminu, po upływie którego decyzję Rady należy przyjąć lub uznać za przyjętą. W związku z tym zakończenie innych etapów przewidzianych we wspomnianym artykule lub jakiekolwiek inne zajęcie stanowiska przez instytucje Unii nie może wiązać tych przedstawicieli ani zakładać, że zajęli oni stanowisko, przed formalnym przyjęciem takiej decyzji na zasadach przypomnianych powyżej. Co więcej, głosowanie nad projektem nr 15218/22 nie wiąże się z podważeniem zakończenia wcześniejszych etapów i ponownym rozpoczęciem przewidzianej procedury w całości.
Wobec braku wymaganej jednomyślności Sąd stwierdził, że nie została podjęta żadna decyzja Rady w rozumieniu art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii oraz że głosowanie skutkujące nieprzyjęciem projektu nr 15218/22 nie jest samo w sobie równoznaczne z odmową podjęcia przez Radę takiej decyzji w przyszłości. A zatem owego nieprzyjęcia projektu nr 15218/22 nie można uznać za źródło aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 263 TFUE(3). Taki wniosek nie jest sprzeczny z prawem do skutecznego środka prawnego przewidzianym w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, którego celem nie jest zmiana systemu kontroli sądowej ustanowionego w traktatach, w szczególności zasad dopuszczalności skarg wnoszonych bezpośrednio do sądu Unii.
W konsekwencji Sąd odrzucił skargę jako oczywiście niedopuszczalną w zakresie, w jakim ma ona na celu stwierdzenie nieważności nieprzyjęcia projektu nr 15218/22 podczas głosowania w Radzie.
Co się tyczy skargi na bezczynność (T‑244/23), Sąd przypomniał na wstępie orzecznictwo, zgodnie z którym skarga na bezczynność jest uzależniona od istnienia ciążącego na danej instytucji obowiązku działania, w tym znaczeniu, iż zarzucany tej instytucji brak działania jest sprzeczny z traktatem, oraz że osoba fizyczna lub prawna może wnieść sprawę do sądu Unii na podstawie art. 265 akapit trzeci TFUE wyłącznie w celu stwierdzenia, że jedna z instytucji, jeden z organów lub jedna z jednostek organizacyjnych Unii zaniechały, z naruszeniem traktatu, wydania aktu, innego niż zalecenie lub opinia, który mógłby być potencjalnie skierowany do tej osoby lub który mogłaby zaskarżyć w drodze skargi o stwierdzenie nieważności.
W związku z tym Sąd podjął się sprawdzenia, czy w niniejszej sprawie w chwili skierowania do Rady wezwania do działania na instytucji tej spoczywał obowiązek działania w sposób żądany przez skarżącego. W tym względzie Sąd stwierdził, że art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii nie określa terminu, po upływie którego decyzję Rady należy na podstawie tego artykułu przyjąć lub uznać za przyjętą. Ponadto ze względu na to, że wspomniany artykuł wymaga jednomyślności przedstawicieli rządów zainteresowanych państw członkowskich, nie są oni zobowiązani do przyjęcia decyzji w każdych okolicznościach, lecz, przeciwnie, dysponują oni uprawnieniami dyskrecjonalnymi, które wykluczają prawo jednostek do wymagania od nich oraz od Rady, by w chwili obrad nad projektem decyzji zajęli oni określone stanowisko. W tych okolicznościach, w odpowiedzi na wystosowany przez skarżącego wniosek o podjęcie działań, Rada nie mogła zgodnie z prawem pominąć braku jednomyślności przedstawicieli zainteresowanych państw członkowskich podczas głosowania nad projektem nr 15218/22, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia wymogów ustanowionych w art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii.
W konsekwencji w chwili skierowania przez skarżącego do Rady wezwania do działania żaden obowiązek przyjęcia decyzji na podstawie art. 4 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii nie spoczywał na Radzie, która – przeciwnie – jest zobowiązana działać z poszanowaniem wymogu jednomyślności wyraźnie przewidzianego w tym artykule i która w związku z tym w niniejszym przypadku nie zaniechała działania w sposób niezgodny z prawem w rozumieniu art. 265 TFUE.
W rezultacie Sąd oddalił skargę jako prawnie oczywiście bezzasadną w zakresie, w jakim ma ona na celu stwierdzenie bezczynności Rady w świetle jej zobowiązań wynikających z art. 4 ust. 2 protokołu do aktu przystąpienia Rumunii do Unii.