Vec T‑48/23
Eugen Tomac
proti
Rade Európskej únie
Uznesenie Všeobecného súdu (štvrtá komora) z 26. októbra 2023
„Žaloba o neplatnosť – Inštitucionálne právo – Úplné uplatňovanie ustanovení schengenského acquis v Rumunsku – Neexistencia napadnuteľného aktu – Nedosiahnutie potrebnej jednomyseľnosti – Čiastočná zjavná neprípustnosť – Žiadosť o stanovenie lehoty, v ktorej bude možné pokračovať v konaní o žalobe – Čiastočný zjavný nedostatok právomoci“
1. Žaloba o neplatnosť – Akty, ktoré možno napadnúť žalobou – Pojem – Akty so záväznými právnymi účinkami – Hlasovanie vedúce k neprijatiu návrhu rozhodnutia, ktoré si vyžaduje jednomyseľnosť členov zastupujúcich vlády členských štátov, Radou – Vylúčenie – Zjavná neprípustnosť
(Článok 263 ZFEÚ)
(pozri body 25 – 36, 38)
2. Žaloba o neplatnosť – Lehoty – Kogentný charakter – Žiadosť o stanovenie lehoty, v ktorej bude možné pokračovať v konaní o žalobe – Zjavný nedostatok právomoci
(Článok 263 šiesty odsek ZFEÚ)
(pozri bod 40)
Zhrnutie
Schengenské acquis(1) je súborom právnych predpisov, ktorého cieľom je postupné zrušenie kontrol na spoločných hraniciach v rámci členských štátov schengenského priestoru.
Pokiaľ ide o Rumunsko, článok 4 ods. 1 a 2 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Európskej únii(2) v podstate stanovuje, že ustanovenia Schengenského acquis a na ňom založené alebo inak s ním súvisiace akty, ktoré sú uvedené v prílohe II, sú odo dňa pristúpenia pre Bulharskú republiku a Rumunsko záväzné a v týchto štátoch uplatniteľné. V odseku 2 sa uvádza, že tie ustanovenia a akty neuvedené v odseku 1, ktoré sú síce záväzné, sa budú uplatňovať v Bulharskej republike a Rumunsku iba na základe rozhodnutia Rady Európskej únie prijatého na tento účel po overení, že nevyhnutné podmienky na uplatňovanie celého príslušného acquis boli v dotknutom štáte splnené. Rada po porade s Európskym parlamentom prijme rozhodnutie jednomyseľne svojimi členmi, ktorí zastupujú vlády členských štátov, v ktorých sú už ustanovenia schengenského acquis účinné, a zástupcom vlády členského štátu, v ktorom majú tieto ustanovenia nadobudnúť účinnosť.
Rumunsko po pristúpení k Únii 1. januára 2007 uskutočnilo v rokoch 2009 až 2011 sériu krokov v rámci postupov schengenského hodnotenia s cieľom splniť kritériá požadované na úplné uplatňovanie ustanovení schengenského acquis.
Vo svojich záveroch z 9. júna 2011 o ukončení procesu hodnotenia pripravenosti Rumunska na vykonávanie všetkých ustanovení schengenského acquis pracovná skupina Rady pre schengenské záležitosti (Skupina pre hodnotenie) vzala na vedomie ukončenie postupov schengenského hodnotenia týkajúcich sa Rumunska. Konštatovala, že podmienky vo všetkých oblastiach schengenského acquis boli v Rumunsku splnené, a dospela k záveru, že Rada môže prijať rozhodnutie uvedené v článku 4 ods. 2 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii.
Európska komisia následne potvrdila, že Rumunsko spĺňa potrebné podmienky na uznanie ustanovení schengenského acquis za uplatniteľné v tomto štáte, a vyzvala Radu, aby na tento účel prijala potrebné opatrenia. Správa expertov z 21. októbra 2022 vypracovaná pod dohľadom Komisie potvrdila závery postupov hodnotenia ukončených v roku 2011. V správe bolo takisto uvedené, že Rumunsko implementovalo acquis a jeho nástroje, a dokonca posilnilo jeho presadzovanie vo všetkých oblastiach. Komisia zopakovala svoju výzvu Rade, aby schválila pristúpenie Rumunska k schengenskému priestoru.
Predsedníctvo Rady 29. novembra 2022 na základe článku 4 ods. 2 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii vypracovalo návrh rozhodnutia Rady č. 15218/22 o úplnom uplatňovaní ustanovení schengenského acquis v Rumunsku. Dňa 8. decembra 2022 počas zasadnutia skupiny Rady pre spravodlivosť a vnútorné veci (SVV) zástupcovia vlád členských štátov nedosiahli jednomyseľnosť v otázke návrhu č. 15218/22, a tak tento návrh nebol prijatý.
Dňa 15. decembra 2022 žalobca, europoslanec, ktorý je rumunským štátnym príslušníkom, požiadal Generálny sekretariát Rady o poskytnutie výsledkov hlasovania o úplnom uplatňovaní schengenského acquis v Rumunsku, ako aj zápisnice z tohto zasadnutia alebo správy z tohto zasadnutia. Dňa 16. decembra 2022 Generálny sekretariát Rady žalobcovi odpovedal, že počas tohto zasadnutia skutočne nebol návrh č. 15218/22 prijatý a v súlade s Rokovacím poriadkom Rady sa výsledky hlasovania nezverejňujú vzhľadom na to, že išlo o rokovania o nelegislatívnom akte, ktorý nie je prístupný verejnosti. To sa vzťahuje aj na zápisnicu z tohto postupu.
Dňa 6. februára 2023 podal žalobca na Všeobecný súd žalobu, ktorou sa domáhal najmä zrušenia „rozhodnutia“ Rady z 8. decembra 2022 spočívajúceho v neprijatí návrhu č. 15218/22 (vec T‑48/23).
V ten istý deň žalobca predložil ministrovi, členovi skupiny Rady pre SVV, výzvu konať adresovanú Rade, ktorou žiadal, aby v súlade s článkom 265 druhého odseku ZFEÚ rozhodla o úplnom uplatňovaní ustanovení schengenského acquis v Rumunsku v zmysle článku 4 ods. 2 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii. Generálny riaditeľ Rady pre všeobecnú a inštitucionálnu politiku (GIP) 13. apríla 2023 odpovedal žalobcovi, pričom uviedol, že návrh č. 15218/22 nezískal jednomyseľnú podporu zástupcov dotknutých členských štátov a že rokovania budú pokračovať až do dosiahnutia jednomyseľnosti požadovanej Protokolom k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii.
Žalobca následne podal na Všeobecný súd žalobu na nečinnosť, ktorou sa domáhal určenia, že Rada neoprávnene neuskutočnila kroky smerujúce k prijatiu rozhodnutia o úplnom uplatňovaní ustanovení schengenského acquis v Rumunsku na základe článku 4 ods. 2 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii (vec T‑244/23).
Všeobecný súd dvoma uzneseniami zamietol prvú žalobu sčasti ako zjavne neprípustnú a sčasti z dôvodu zjavného nedostatku právomoci (vec T‑48/23) a druhú žalobu ako zjavne bez právneho základu (vec T‑244/23). Význam týchto dvoch prejednávaných vecí spočíva v dôležitosti predmetu sporu, ktorý sa týka prijatia rozhodnutia Rady o úplnom uplatňovaní ustanovení schengenského acquis v Rumunsku. Tieto dve veci navyše umožňujú Všeobecnému súdu podať výklad článku 4 ods. 2 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii bezprecedentným spôsobom, a to v rámci žaloby o neplatnosť a žaloby na nečinnosť.
Posúdenie Všeobecným súdom
Pokiaľ ide o žalobu o neplatnosť (T‑48/23), Všeobecný súd skúmal, či v prejednávanej veci neprijatie návrhu č. 15218/22 Radou predstavuje napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ. V tejto súvislosti, pokiaľ ide o prijatie rozhodnutia Rady o úplnom uplatňovaní ustanovení schengenského acquis v Rumunsku v zmysle článku 4 ods. 2 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii, Všeobecný súd uviedol, že ukončenie postupov schengenského hodnotenia je len jednou z fáz postupu stanoveného v tomto článku. Súčasťou tejto fázy je porada s Parlamentom, po ktorej nasleduje prijatie rozhodnutia Rady. Z článku 4 ods. 2 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii predovšetkým vyplýva, že takéto rozhodnutie Rady môže byť prijaté, a teda vyvolávať záväzné právne účinky vo vzťahu k žalobcovi len vtedy, ak je prijaté jednomyseľne členmi Rady zastupujúcich vlády členských štátov, vo vzťahu ku ktorým už nadobudli ustanovenia schengenského acquis účinnosť, a zástupcom vlády Rumunska, vo vzťahu ku ktorej majú tieto ustanovenia nadobudnúť účinnosť.
V prejednávanej veci však Všeobecný súd zdôraznil, že pri hlasovaní týchto zástupcov o návrhu č. 15218/22 nebola dosiahnutá požadovaná jednomyseľnosť. Okrem toho konštatoval, že článok 4 ods. 2 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii nestanovuje žiadnu lehotu, po ktorej uplynutí by sa rozhodnutie Rady muselo prijať alebo by sa považovalo za prijaté. Skončenie ďalších fáz stanovených v uvedenom článku alebo akékoľvek stanovisko prijaté inštitúciou Únie tak nemôže uvedených zástupcov zaväzovať alebo predpokladať, že prijali stanovisko pred formálnym prijatím takéhoto rozhodnutia za podmienok pripomenutých vyššie. Z hlasovania o návrhu č. 15218/22 pritom nevyplýva zrušenie ukončenia predchádzajúcich fáz a opätovné začatie celého stanoveného postupu.
Všeobecný súd vzhľadom na neexistenciu požadovanej jednomyseľnosti konštatoval, že rozhodnutie Rady v zmysle článku 4 ods. 2 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii nebolo prijaté a že hlasovanie, ktoré viedlo k neprijatiu návrhu č. 15218/22, samo osebe neznamená odmietnutie Rady prijať takéto rozhodnutie neskôr. Neprijatie návrhu č. 15218/22 teda nemožno považovať za napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ.(3) Takýto záver nie je v rozpore s právom na účinný prostriedok nápravy ustanoveným v článku 47 Charty základných práv Európskej únie, ktorého cieľom nie je zmena systému súdneho preskúmania upraveného v Zmluvách, a najmä pravidiel o prípustnosti žaloby podanej priamo na súd Únie.
V dôsledku toho Všeobecný súd zamietol žalobu ako zjavne neprípustnú v rozsahu, v akom smeruje k zrušeniu neprijatia návrhu č. 15218/22 Radou.
Pokiaľ ide o žalobu na nečinnosť (T‑244/23), Všeobecný súd na úvod pripomenul judikatúru, podľa ktorej je žaloba na nečinnosť podmienená existenciou povinnosti dotknutej inštitúcie konať takým spôsobom, aby údajná nečinnosť bola v rozpore so Zmluvou, a fyzická alebo právnická osoba sa môže obrátiť na súd Únie na základe článku 265 tretieho odseku ZFEÚ len s cieľom určiť, že niektorá z inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie v rozpore so Zmluvou neprijala iný akt než odporúčanie alebo stanovisko, ktoré by jej bolo potenciálne určené alebo ktoré by mohla napadnúť žalobou o neplatnosť.
Všeobecný súd sa preto snažil zistiť, či v prejednávanej veci bola Rada v čase, kedy jej bola adresovaná výzva konať, povinná konať spôsobom, ktorý požadoval žalobca. V tejto súvislosti Všeobecný súd konštatoval, že článok 4 ods. 2 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii nestanovuje žiadnu lehotu, po ktorej uplynutí by sa rozhodnutie Rady podľa tohto článku muselo prijať alebo by sa považovalo za prijaté. Okrem toho, keďže tento článok vyžaduje dosiahnutie jednomyseľnosti zástupcov vlád dotknutých členských štátov, títo nie sú za každých okolností povinní prijať rozhodnutie, a naopak majú diskrečnú právomoc vylučujúcu právo jednotlivcov požadovať od nich, a teda od Rady, aby v čase rozhodovania o návrhu rozhodnutia zaujali konkrétne stanovisko. Za týchto okolností Rada nemohla v reakcii na výzvu žalobcu konať oprávnene nezohľadniť neexistenciu jednomyseľnosti zástupcov dotknutých členských štátov počas hlasovania o návrhu č. 15218/22, pretože inak by porušila podmienky stanovené v článku 4 ods. 2 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii.
V dôsledku toho v čase výzvy konať, ktorú žalobca adresoval Rade, nemala Rada povinnosť prijať rozhodnutie podľa článku 4 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii, bola naopak povinná konať v súlade s požiadavkou jednomyseľnosti výslovne stanovenou v tomto článku, a teda Rada sa v prejednávanej veci nezdržala protiprávne rozhodnutia v zmysle článku 265 ZFEÚ.
Všeobecný súd preto zamietol žalobu ako zjavne bez právneho základu v rozsahu, v akom smeruje ku konštatovaniu nečinnosti Rady vzhľadom na jej povinnosti vyplývajúce z článku 4 ods. 2 Protokolu k Aktu o pristúpení Rumunska k Únii.