Zadeva T‑48/23
Eugen Tomac
proti
Svetu Evropske unije
Sklep Splošnega sodišča (četrti senat) z dne 26. oktobra 2023
„Ničnostna tožba – Institucionalno pravo – Uporaba vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji – Neobstoj izpodbojnega akta – Nedoseženo zahtevano soglasje – Delna očitna nedopustnost – Predlog za odobritev roka, ki lahko omogoči nadaljevanje postopka s tožbo – Delna očitna nepristojnost“
1. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Glasovanje, ki je privedlo do tega, da Svet ni sprejel osnutka sklepa, ki zahteva soglasje članov, ki predstavljajo vlade držav članic – Izključitev – Očitna nedopustnost
(člen 263 PDEU)
(Glej točke od 25 do 36 in 38.)
2. Ničnostna tožba – Roki – Narava javnega reda – Predlog za odobritev roka, ki lahko omogoči nadaljevanje postopka s tožbo – Očitna nepristojnost
(člen 263, šesti odstavek, PDEU)
(Glej točko 40.)
Povzetek
Schengenski pravni red(1) je pravni red, katerega namen je postopna odprava kontrol na skupnih mejah držav članic schengenskega območja.
V zvezi z Romunijo člen 4(1) in (2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Evropski uniji(2) v bistvu določa, da so določbe schengenskega pravnega reda in akti, ki temeljijo na njem oziroma so z njim kako drugače povezani, navedeni v Prilogi II, za Bolgarijo in Romunijo zavezujoči in se v njiju uporabljajo z dnem pristopa. Odstavek 2 natančneje določa, da so določbe in akti, ki jih prvi odstavek ne vsebuje, za Bolgarijo in Romunijo zavezujoči, vendar se v vsaki od njiju uporabljajo šele na podlagi sklepa Sveta Evropske unije, sprejetega v ta namen po preveritvi, da so v tej državi izpolnjeni potrebni pogoji za uporabo vseh delov zadevnega pravnega reda. Svet nato odloča po posvetovanju z Evropskim parlamentom s soglasjem svojih članov, ki predstavljajo vlade držav članic, za katere določbe schengenskega pravnega reda že veljajo, in predstavnika vlade države članice, za katero se morajo te določbe še uveljaviti.
Romunija je po pristopu k Uniji 1. januarja 2007 med letoma 2009 in 2011 začela izvajati vrsto ukrepov na podlagi schengenskih postopkov ocenjevanja, da bi izpolnila merila, zahtevana za uporabo vseh določb schengenskega pravnega reda.
V Sklepih z dne 9. junija 2011 o zaključku postopka ocenjevanja pripravljenosti Romunije na izvajanje vseh določb schengenskega pravnega reda se je delovna skupina za schengenske zadeve (schengensko ocenjevanje) pri Svetu seznanila z zaključkom schengenskih postopkov ocenjevanja v zvezi z Romunijo. Ker je ugotovila, da so pogoji na vseh področjih schengenskega pravnega reda v Romuniji izpolnjeni, je sklenila, da Svet lahko sprejme sklep iz člena 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji.
Evropska komisija je nato potrdila, da Romunija izpolnjuje potrebne pogoje za priznanje, da se določbe schengenskega pravnega reda uporabljajo v tej državi, in Svet pozvala, naj v ta namen sprejme potrebne ukrepe. Dne 21. oktobra 2022 so bile v izvedenskem poročilu, pripravljenem pod nadzorom Komisije, potrjene ugotovitve zaključenih postopkov ocenjevanja iz leta 2011. V tem poročilu je bilo navedeno tudi, da je Romunija izvajala pravni red in njegova orodja ter da je celo okrepila njegovo uporabo na vseh področjih. Komisija je znova pozvala Svet, naj dovoli pridružitev Romunije schengenskemu območju.
Predsedstvo Sveta je 29. novembra 2022 na podlagi člena 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji pripravilo osnutek št. 15218/22 sklepa Sveta o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji. Na zasedanju enote za pravosodje in notranje zadeve (PNZ) pri Svetu, ki je bilo 8. decembra 2022, zaradi nesoglasja predstavnikov vlad držav članic v zvezi z osnutkom št. 15218/22 ta ni bil sprejet.
Tožeča stranka, ki je evropski poslanec z romunskim državljanstvom, je 15. decembra 2022 generalni sekretariat Sveta zaprosila, naj ji pošlje rezultate glasovanja o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji in zapisnik tega zasedanja ali poročilo o njem. Generalni sekretariat Sveta je 16. decembra 2022 tožeči stranki odgovoril, da na tem zasedanju osnutek št. 15218/22 dejansko ni bil sprejet in da v skladu s Poslovnikom Sveta rezultati glasovanja niso objavljeni, ker je šlo za posvetovanje o nezakonodajnem aktu, ki ni odprto za javnost. Enako je veljalo za zapisnik v zvezi s tem postopkom.
Tožeča stranka je 6. februarja 2023 pri Splošnem sodišču vložila tožbo, s katero je predlagala med drugim razglasitev ničnosti „sklepa“ Sveta z dne 8. decembra 2022 o nesprejetju osnutka št. 15218/22 (zadeva T‑48/23).
Tožeča stranka je istega dne na podlagi člena 265, drugi odstavek, PDEU ministru, ki je bil član enote PNZ pri Svetu, poslala poziv k ukrepanju, naslovljen na Svet, da bi se odločilo o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji z vidika člena 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji. Generalni direktor, pristojen za splošno in institucionalno politiko (SIP) pri Svetu, je 13. aprila 2023 odgovoril tožeči stranki in jo pri tem opozoril, da osnutek št. 15218/22 ni dobil soglasne podpore predstavnikov zadevnih držav članic in da se pogajanja nadaljujejo, dokler ne bo doseženo soglasje, zahtevano v Protokolu k Aktu o pristopu Romunije k Uniji.
Tožeča stranka je nato pri Splošnem sodišču vložila tožbo zaradi nedelovanja, s katero je med drugim predlagala, naj se ugotovi nezakonita opustitev Sveta, da stori vse potrebno, da bi odločil o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji na podlagi člena 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji (T‑244/23).
Splošno sodišče je s sklepoma prvo tožbo zavrglo delno kot očitno nedopustno in delno zaradi očitne nepristojnosti (zadeva T‑48/23) ter drugo tožbo zavrnilo kot očitno brez pravne podlage (zadeva T‑244/23). Bistvo obeh zadev je povezano s pomenom predmeta spora, ki se nanaša na sprejetje sklepa o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji s strani Sveta. Poleg tega obe zadevi Splošnemu sodišču dajeta priložnost, da prvič v okviru ničnostne tožbe in tožbe zaradi nedelovanja poda razlago člena 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je v zvezi z ničnostno tožbo (T‑48/23) preverilo, ali v obravnavanem primeru dejstvo, da Svet ni sprejel osnutka št. 15218/22, pomeni izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU. V zvezi s tem je Splošno sodišče, kar zadeva sprejetje sklepa Sveta o uporabi vseh določb schengenskega pravnega reda v Romuniji v smislu člena 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji, pojasnilo, da je dokončanje schengenskih postopkov ocenjevanja le ena faza postopka iz tega člena. V tej fazi je potrebno še posvetovanje s Parlamentom, ki mu sledi sprejetje sklepa Sveta. Iz člena 4(2), drugi pododstavek, Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji predvsem izhaja, da lahko tak sklep Sveta obstaja in posledično ustvarja zavezujoče pravne učinke za tožečo stranko le, če se sprejme s soglasjem članov Sveta, ki predstavljajo vlade držav članic, za katere določbe schengenskega pravnega reda že veljajo, in predstavnika vlade Romunije, za katero se morajo te določbe še uveljaviti.
V obravnavani zadevi pa je Splošno sodišče poudarilo, da pri glasovanju teh predstavnikov o osnutku št. 15218/22 zahtevano soglasje ni bilo doseženo. Poleg tega je poudarilo, da člen 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji ne določa nobenega roka, ob izteku katerega mora biti sklep Sveta sprejet ali se šteje za sprejetega. Dokončanje drugih faz iz navedenega člena ali vsako drugo sprejetje stališča institucij Unije tako ne more biti zavezujoče za navedene predstavnike ali pomeniti domnevo, da so sprejeli svoje stališče, pred formalnim sprejetjem takega sklepa pod pogoji, na katere je bilo opozorjeno zgoraj. Poleg tega glasovanje o osnutku št. 15218/22 ne pomeni, da se razveljavi dokončanje predhodnih faz in se v celoti znova začne predvideni postopek.
Zaradi neobstoja zahtevanega soglasja je Splošno sodišče ugotovilo, da ni bil sprejet noben sklep Sveta v smislu člena 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji in da glasovanje, ki je privedlo do nesprejetja osnutka št. 15218/22, ni enako zavrnitvi Sveta, da pozneje sprejme tak sklep. Tega nesprejetja osnutka št. 15218/22 tako ni mogoče šteti za izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU.(3) Tak preudarek ni v nasprotju s pravico do učinkovitega pravnega sredstva, določeno v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, katerega predmet ni sprememba sistema sodnega nadzora, določenega v Pogodbah, predvsem pravil v zvezi z dopustnostjo tožb, vloženih neposredno pri sodišču Unije.
Zato je Splošno sodišče tožbo v delu, v katerem se predlaga razglasitev ničnosti nesprejetja osnutka št. 15218/22 na glasovanju v Svetu, zavrglo kot očitno nedopustno.
Splošno sodišče je v zvezi s tožbo zaradi nedelovanja (T‑244/23) najprej opozorilo, da je v skladu s sodno prakso tožba zaradi nedelovanja odvisna od obstoja obveznosti ukrepanja, ki jo ima zadevna institucija, tako da je zatrjevana opustitev v nasprotju s Pogodbo, in da lahko fizična ali pravna oseba pri sodišču Unije vloži tožbo na podlagi člena 265, tretji odstavek, PDEU le za ugotovitev, da je ena od institucij, organov, uradov ali agencij Unije v nasprotju s Pogodbo opustila sprejetje akta – ki ni priporočilo ali mnenje – katerega potencialna naslovnica je ali ki bi ga lahko izpodbijala z ničnostno tožbo.
Splošno sodišče je torej poskušalo preveriti, ali je v obravnavanem primeru Svet, ko je bil nanj naslovljen poziv k ukrepanju, imel obveznost ukrepanja v smeri, ki jo je priporočila tožeča stranka. V zvezi s tem je Splošno sodišče ugotovilo, da člen 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji ne določa nobenega roka, ob izteku katerega mora biti sklep Sveta na podlagi tega člena sprejet ali se šteje za sprejetega. Ker poleg tega navedeni člen zahteva soglasje predstavnikov vlad zadevnih držav članic, ti niso zavezani, da v vseh okoliščinah sprejmejo sklep, in imajo, nasprotno, diskrecijsko pravico, ki izključuje pravico posameznikov, da od njih in od Sveta zahtevajo, da med razpravo o osnutku sklepa sprejmejo stališče v določeni smeri. V teh okoliščinah Svet v odgovor na poziv tožeče stranke k ukrepanju ni mogel zakonito prezreti neobstoja soglasja predstavnikov zadevnih držav članic pri glasovanju o osnutku št. 15218/22, ker v nasprotnem primeru ne bi bili upoštevani pogoji, določeni v členu 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji.
Zato Svet, ko je tožeča stranka nanj naslovila poziv k ukrepanju, ni imel nobene obveznosti, da sprejme sklep na podlagi člena 4 Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji, ampak je moral, nasprotno, ravnati v skladu s pogojem soglasja, izrecno določenim v tem členu, in torej v obravnavanem primeru ni nezakonito opustil odločanja v smislu člena 265 PDEU.
Zato je Splošno sodišče tožbo v delu, v katerem je bilo predlagano, naj se ugotovi nedelovanje Sveta z vidika njegovih obveznosti, ki izhajajo iz člena 4(2) Protokola k Aktu o pristopu Romunije k Uniji, zavrnilo kot očitno brez pravne podlage.