WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 14 października 2021 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Swoboda świadczenia usług – Artykuł 56 TFUE – Gry losowe – Udostępnianie zakazanych loterii – Sankcje – Proporcjonalność – Minimalne grzywny – Kumulacja – Brak górnej granicy – Zastępcza kara pozbawienia wolności – Proporcjonalny udział w kosztach postępowania – Artykuł 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
W sprawie C‑231/20
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria) postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2020 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 3 czerwca 2020 r., w postępowaniu:
MT
przeciwko
Landespolizeidirektion Steiermark,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: A. Arabadjiev, prezes pierwszej izby, pełniący obowiązki prezesa drugiej izby, I. Ziemele (sprawozdawczyni), T. von Danwitz, P.G. Xuereb i A. Kumin, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu MT – P. Ruth i D. Pinzger, Rechtsanwälte,
– w imieniu rządu austriackiego – A. Posch i J. Schmoll, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu belgijskiego – L. Van den Broeck i M. Jacobs, w charakterze pełnomocników, które wspierali P. Vlaemminck, advocaat, oraz M. Thibault, avocate,
– w imieniu rządu węgierskiego – B.R. Kissné, M.Z. Fehér i G. Koós, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu portugalskiego – P. Barros da Costa, A. Silva Coelho i L. Inez Fernandes, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – G. Braun, L. Malferrari i L. Armati, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 56 TFUE oraz art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy MT a Landespolizeidirektion Steiermark (regionalną dyrekcją policji Styrii, Austria) w przedmiocie nałożenia na niego kar za wykroczenia polegające na udostępnianiu zakazanych loterii do celów komercyjnych.
Ramy prawne
GSpG
3 Glücksspielgesetz (federalna ustawa o grach losowych) z dnia 28 listopada 1989 r. (BGBl. 620/1989), w brzmieniu znajdującym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwana dalej „GSpG”), stanowi w § 2, zatytułowanym „Loterie”:
„1) Loterie oznaczają gry losowe
1. urządzane, organizowane, oferowane lub udostępniane przez przedsiębiorcę,
2. w których gracze lub inne osoby wpłacają świadczenie pieniężne (stawkę) w związku z udziałem w grze i
3. w których przedsiębiorcy, gracze lub inne osoby obiecują świadczenie pieniężne (wygraną).
[…]
4) Zakazane loterie stanowią loterie, na które nie udzielono koncesji lub zezwolenia na podstawie niniejszej ustawy federalnej i które nie są wyłączone z federalnego monopolu na gry losowe przewidzianego w § 4.
[…]”.
4 Paragraf 52 GSpG, zatytułowany „Przepisy w przedmiocie sankcji administracyjnych”, stanowi:
„1) Wykroczenie administracyjne zagrożone grzywną nakładaną przez organ administracyjny w wysokości, w przypadkach określonych w pkt 1, do 60 000 EUR, a w przypadkach określonych w pkt 2–11, do 22 000 EUR popełnia:
1. każdy, kto w celu umożliwienia udziału z terytorium kraju urządza, organizuje lub udostępnia jako przedsiębiorca zakazane loterie w rozumieniu § 2 ust. 4 lub uczestniczy w nich jako przedsiębiorca w rozumieniu § 2 ust. 2;
[…]
2) W przypadku naruszenia ust. 1 pkt 1 z użyciem najwyżej trzech automatów do gier lub innych niezgodnych z przepisami przedmiotów przy pierwszym naruszeniu nakłada się grzywnę w wysokości od 1000 do 10 000 EUR za każdy automat do gier lub inny niezgodny z przepisami przedmiot, zaś przy powtórnych naruszeniach – od 3000 do 30 000 EUR. W przypadku naruszenia z użyciem więcej niż trzech automatów do gier lub innych niezgodnych z przepisami przedmiotów przy pierwszym naruszeniu nakłada się grzywnę w wysokości od 3000 do 30 000 EUR za każdy automat do gier lub inny niezgodny z przepisami przedmiot, zaś przy powtórnych naruszeniach – od 6000 do 60 000 EUR”.
VStG
5 Paragraf 9 Verwaltungsstrafgesetz (ustawy o karach administracyjnych, BGBl. 52/1991), w brzmieniu znajdującym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „VStG”), zatytułowany „Szczególne przypadki odpowiedzialności”, stanowi:
„1) Za przestrzeganie przepisów administracyjnych przez osoby prawne […] odpowiedzialność ponosi ten, kto został wyznaczony do reprezentowania ich wobec osób trzecich, chyba że przepisy administracyjne stanowią inaczej oraz o ile nie wyznaczono odpowiedzialnych przedstawicieli (ust. 2).
[…]
7) Osoby prawne […] oraz osoby fizyczne, o których mowa w ust. 3, ponoszą solidarną odpowiedzialność za grzywny nałożone na osoby wyznaczone do reprezentowania spółki wobec osób trzecich lub na odpowiedzialnego przedstawiciela za inne szkody wyrażone w pieniądzu oraz za koszty postępowania”.
6 Paragraf 16 VStG, zatytułowany „Zastępcza kara pozbawienia wolności”, stanowi:
„1) W przypadku nałożenia grzywny, na wypadek niemożności jej ściągnięcia, wyznacza się jednocześnie zastępczą karę pozbawienia wolności.(2) Zastępcza kara pozbawienia wolności nie może przekraczać maksymalnej kary pozbawienia wolności orzeczonej za wykroczenie administracyjne, a jeżeli nie orzeczono kary pozbawienia wolności i nie przewidziano inaczej – dwóch tygodni. Zastępcza kara pozbawienia wolności przekraczająca sześć tygodni jest bezprawna. Zastępczą karę pozbawienia wolności ustala się zgodnie z zasadami wymiaru kary, przy czym nie uwzględnia się § 12.
[…]”.
7 Paragraf 19 VStG, zatytułowany „Wymiar kary”, stanowi:
„1) Podstawę wymiaru kary stanowi waga chronionego prawem karnym dobra prawnego i waga naruszenia tego dobra spowodowanego wykroczeniem.
[…]”.
8 Paragraf 20 VStG, zatytułowany „Nadzwyczajne złagodzenie kary”, stanowi:
„Jeżeli okoliczności łagodzące znacznie przeważają nad okolicznościami obciążającymi lub jeżeli domniemany sprawca wykroczenia jest młodociany, minimalna kara może zostać zmniejszona do połowy”.
9 Paragraf 64 VStG, zatytułowany „Koszty postępowania w sprawie kary”, stanowi:
„1) Przy każdym orzeczeniu kary osobę poddaną karze obciąża się udziałem w kosztach postępowania.
2) Udział ten określa się dla postępowania [administracyjnego] w wymiarze 10% nałożonej kary, jednak nie mniej niż 10 EUR; gdy wymierzona kara jest karą pozbawienia wolności, jeden dzień pozbawienia wolności dla celów obliczenia kosztów postępowania odpowiada kwocie 100 EUR. […]
[…]”.
Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
10 Paragraf 38 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, BGBl. I, 33/2013), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, przewiduje, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastosowanie ma w szczególności VStG.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
11 W okresie od dnia 30 kwietnia do dnia 3 maja 2016 r. spółka reprezentowana przez MT udostępniała w celach komercyjnych, w określonym lokalu, dziesięć automatów do gier. Organizatorem rozpatrywanych gier losowych jest spółka mająca siedzibę na Słowacji.
12 W drodze decyzji administracyjnej skarżący w postępowaniu głównym został na podstawie § 9 VStG uznany za winnego wykroczeń z § 52 ust. 1 pkt 1 przypadek trzeci GSpG, popełnionych przez tę spółkę. Na podstawie § 52 ust. 2 tej ustawy administracyjny organ do spraw sankcji nałożył karę administracyjną w wysokości 10 000 EUR za każde wykroczenie oraz, zgodnie z § 16 VStG, mającym zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie § 38 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, zastępczą karę pozbawienia wolności w wymiarze trzech dni, czyli łącznie, w odniesieniu do dziesięciu automatów do gier, grzywnę w wysokości 100 000 EUR i zastępczą karę pozbawienia wolności w wymiarze 30 dni. Obciążył go również, na podstawie § 64 ust. 2 VStG, kwotą 10 000 EUR tytułem udziału w kosztach postępowania.
13 Decyzja ta została zaskarżona do Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalnego sądu administracyjnego w Styrii, Austria), który oddalił skargę.
14 Skarżący w postępowaniu głównym wniósł pierwszą skargę rewizyjną od wyroku tego sądu do Verwaltungsgerichtshof (trybunału administracyjnego, Austria). Sąd ten utrzymał wspomniany wyrok w mocy w odniesieniu do orzeczenia o winie, ale uchylił go w odniesieniu do orzeczenia kary.
15 Po przekazaniu sprawy do Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalnego sądu administracyjnego w Styrii), sąd ten obniżył w odniesieniu do każdego wykroczenia kwotę grzywny do 4000 EUR oraz ustalił zastępczą karę pozbawienia wolności na jeden dzień, czyli łącznie, w odniesieniu do dziesięciu automatów do gier – grzywnę w wysokości 40 000 EUR i zastępczą karę dziesięciu dni pozbawienia wolności. Ustalił również na 4000 EUR udział w kosztach postępowania.
16 Skarżący w postępowaniu głównym wniósł kolejną skargę rewizyjną od wyroku tego sądu do sądu odsyłającego.
17 Sąd odsyłający zauważa, że w ramach toczącego się przed nim postępowania rewizyjnego Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalny sąd administracyjny w Styrii) przeprowadził w pierwszej instancji badanie naruszenia swobody świadczenia usług przez rozpatrywany system monopolu, dokonując całościowej oceny w świetle kryteriów ustalonych przez Trybunał, i doszedł do wniosku, że przepisy GSpG, które penalizują organizowanie gier losowych na automatach bez koncesji, nie są sprzeczne z prawem Unii.
18 Sąd odsyłający wskazuje jednak, że jego ocena zgodności kary z prawem zależy od tego, czy przepisy GSpG w związku z przepisami VStG, które powinny być stosowane przez Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalny sąd administracyjny w Styrii) w celu ustalenia kary, są zgodne z art. 56 TFUE i ewentualnie z art. 49 ust. 3 karty praw podstawowych.
19 W związku z powyższym Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy sąd krajowy w ramach postępowania karnego, które jest prowadzane w celu ochrony uregulowania dotyczącego monopolu, powinien zbadać stosowaną przez siebie normę przewidującą sankcje karne w świetle swobody świadczenia usług, jeżeli już wcześniej zbadał uregulowanie dotyczące tego monopolu zgodnie ze wskazówkami Trybunału […], a badanie to wykazało, że owo uregulowanie jest uzasadnione?
2) W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej:
a) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie normie prawa krajowego, która za udostępnianie w ramach działalności gospodarczej zakazanych loterii w rozumieniu [GSpG] przewiduje obligatoryjnie nałożenie grzywny za każdy automat do gier bez określenia bezwzględnej górnej granicy łącznej sumy nałożonych grzywien?
b) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie normie prawa krajowego, która za udostępnianie w ramach działalności gospodarczej nielegalnych loterii w rozumieniu [GSpG] przewiduje obligatoryjnie nałożenie kary minimalnej w wysokości 3000 EUR za każdy automat do gier?
c) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie normie prawa krajowego, która za udostępnianie w ramach działalności gospodarczej zakazanych loterii w rozumieniu [GSpG] przewiduje obligatoryjnie nałożenie zastępczej kary pozbawienia wolności za każdy automat do gier bez określenia bezwzględnej górnej granicy łącznej sumy nałożonych zastępczych kar pozbawienia wolności?
d) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie normie prawa krajowego, która w przypadku kary za udostępnianie w ramach działalności gospodarczej zakazanych loterii w rozumieniu [GSpG] przewiduje udział w kosztach postępowania karnego w wysokości 10% nałożonych grzywien?
3) W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi przeczącej:
a) Czy art. 49 ust. 3 [karty] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie normie prawa krajowego, która za udostępnianie w ramach działalności gospodarczej nielegalnych loterii w rozumieniu [GSpG] przewiduje obligatoryjnie nałożenie grzywny za każdy automat do gier bez określenia bezwzględnej górnej granicy łącznej sumy nałożonych grzywien?
b) Czy art. 49 ust. 3 [karty] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie normie prawa krajowego, która za udostępnianie w ramach działalności gospodarczej nielegalnych loterii w rozumieniu [GSpG] przewiduje obligatoryjnie nałożenie kary minimalnej w wysokości 3000 EUR za każdy automat do gier?
c) Czy art. 49 ust. 3 [karty] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie normie prawa krajowego, która za udostępnianie w ramach działalności gospodarczej nielegalnych loterii w rozumieniu [GSpG] przewiduje nałożenie zastępczej kary pozbawienia wolności za każdy automat do gier bez określenia bezwzględnej górnej granicy łącznej sumy nałożonych zastępczych kar pozbawienia wolności?
d) Czy art. 49 ust. 3 [karty] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie normie prawa krajowego, która w przypadku kary za udostępnianie w ramach działalności gospodarczej nielegalnych loterii w rozumieniu [GSpG] przewiduje udział w kosztach postępowania karnego w wysokości 10% nałożonych grzywien?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
W przedmiocie dopuszczalności
20 Skarżący w postępowaniu głównym podnosi, że pytanie pierwsze jest hipotetyczne, ponieważ w ramach postępowania głównego i wbrew temu, co sugeruje brzmienie tego pytania, sąd odsyłający nie przeprowadził sam kontroli rozpatrywanego systemu monopolu zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez Trybunał.
21 W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia (wyroki: z dnia 13 listopada 2018 r., Čepelnik, C‑33/17, EU:C:2018:896, pkt 20; z dnia 2 kwietnia 2020 r., Coty Germany, C‑567/18, EU:C:2020:267, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
22 Oznacza to, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie przedłożonego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (wyroki: z dnia 13 listopada 2018 r., Čepelnik, C‑33/17, EU:C:2018:896, pkt 21; z dnia 2 kwietnia 2020 r., Coty Germany, C‑567/18, EU:C:2020:267, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
23 W niniejszej sprawie, jak wskazano w pkt 17 niniejszego wyroku, sąd odsyłający wskazuje, że Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalny sąd administracyjny w Styrii) w pierwszej instancji ocenił zgodność z prawem Unii przepisów GSpG, które penalizują organizowanie gier losowych na automatach bez wymaganej koncesji. W świetle tego stwierdzenia, którego Trybunał nie może podważać w ramach postępowania opartego na art. 267 TFUE, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy w ramach badania zgodności z prawem sankcji nałożonej na skarżącego w postępowaniu głównym na podstawie przepisów GSpG w związku z przepisami VStG powinien konkretnie dokonać oceny tej sankcji w świetle art. 56 TFUE. Nie można zatem kwestionować tego, że zgodność z prawem Unii orzeczenia, które ma zostać wydane przez sąd odsyłający, zależy od odpowiedzi na zadane pytanie, które nie ma zatem charakteru hipotetycznego.
24 Z powyższego wynika, że pytanie pierwsze jest dopuszczalne.
Co do istoty
25 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia sankcji za naruszenie monopolu w dziedzinie gier losowych sąd krajowy, do którego zwrócono się o ocenę zgodności z prawem sankcji nałożonej za takie naruszenie, powinien konkretnie ocenić zgodność sankcji przewidzianych w mających zastosowanie przepisach z art. 56 TFUE, jeżeli ustanowienie takiego systemu monopolu zostało już uznane za zgodne z tym postanowieniem.
26 Rządy austriacki i belgijski oraz zasadniczo rząd węgierski twierdzą, że nie ma potrzeby odrębnego badania, w świetle art. 56 TFUE, przepisów krajowych w dziedzinie sankcji mających na celu zagwarantowanie poszanowania monopolu, gdyż przepisy te co do zasady były już przedmiotem badania w ramach ogólnej oceny okoliczności przyjęcia i wdrożenia rozpatrywanych przepisów wprowadzających ograniczenia. Natomiast rząd portugalski, Komisja Europejska i zasadniczo MT podnoszą, że przepisy takie powinny być przedmiotem odrębnej analizy w świetle tego postanowienia, a w szczególności zasady proporcjonalności.
27 W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już w odniesieniu do przepisów państwa członkowskiego uzależniających wykonywanie w tym państwie działalności w sektorze gier losowych w szczególności od obowiązku posiadania koncesji i zezwolenia policji oraz przewidujących sankcje karne w przypadku nieprzestrzegania danych przepisów, że należy zbadać, dla każdego z ograniczeń nałożonych przez ustawodawstwo krajowe oddzielnie, w tym sankcji przewidzianych w tych przepisach, w szczególności to, czy jest ono właściwe dla zagwarantowania realizacji celu lub celów, na które powołuje się dane państwo członkowskie, oraz czy nie wykracza poza to, co niezbędne do ich osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 6 marca 2007 r., Placanica i in., C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04, EU:C:2007:133, pkt 40, 49). O wymogu tym wielokrotnie później przypominał Trybunał (wyroki: z dnia 8 września 2010 r., Stoß i in., C‑316/07, od C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07, EU:C:2010:504, pkt 93; z dnia 28 lutego 2018 r., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, pkt 22; a także postanowienie z dnia 18 maja 2021 r., Fluctus i in., C‑920/19, niepublikowane, EU:C:2021:395, pkt 29).
28 Wynika z tego, że sąd krajowy, do którego zwrócono się o ocenę zgodności z prawem sankcji nałożonej za naruszenie monopolu w dziedzinie gier losowych, powinien konkretnie ocenić zgodność tego ograniczenia z art. 56 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 12 września 2019 r., Maksimovic i in., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 i C‑148/18, EU:C:2019:723, pkt 33), nawet jeśli inne ograniczenia związane z ustanowieniem tego monopolu zostały już uznane za zgodne ze wspomnianym postanowieniem.
29 Prawdą jest, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż w ramach badania zgodności ograniczających przepisów z art. 56 TFUE sąd krajowy jest już zobowiązany do dokonania całościowej oceny okoliczności towarzyszących nie tylko przyjęciu tych przepisów, lecz również ich wdrożeniu (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 czerwca 2016 r., Admiral Casinos & Entertainment, C‑464/15, EU:C:2016:500, pkt 31; z dnia 14 czerwca 2017 r., Online Games i in., C‑685/15, EU:C:2017:452, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo), co obejmuje siłą rzeczy system sankcji przewidziany konkretnie przez te przepisy, na podstawie którego wydano decyzję o nałożeniu kary.
30 Sąd odsyłający wyjaśnił w tym względzie, że Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalny sąd administracyjny w Styrii) w ramach postępowania głównego uznał w świetle kryteriów ustalonych przez Trybunał, że przepisy GSpG, które penalizują organizowanie gier losowych na automatach bez wymaganej koncesji, nie są sprzeczne z prawem Unii.
31 Rząd austriacki podkreślił ze swej strony, że wniosek, do którego doszedł Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalny sąd administracyjny w Styrii), jest zgodny z utrwalonym orzecznictwem austriackich sądów najwyższych, które w ramach takiego badania automatycznie biorą pod uwagę przepisy dotyczące sankcji przewidzianych w § 52 GSpG, których celem jest skuteczne zwalczanie nielegalnych gier losowych.
32 Jednakże, po pierwsze, sąd odsyłający nie wskazał, czy ocena ta dotyczy konkretnie tego artykułu. Po drugie, w każdym razie z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że kary nałożone na skarżącego w postępowaniu głównym zostały określone nie tylko na podstawie § 52 GSpG, lecz również na podstawie §§ 16 i 64 VStG, mających zastosowanie w postępowaniach przed sądami administracyjnymi, które to przepisy przewidują nałożenie, wraz z każdą decyzją nakładającą karę, zastępczej kary pozbawienia wolności oraz obciążenie udziałem w kosztach postępowania w sprawie nałożenia sankcji administracyjnych.
33 Co się zaś tyczy okoliczności, że nie są one przewidziane w GSpG, lecz w przepisach ogólnych zawartych w VStG, należy przypomnieć, że sankcje takie powinny w każdym przypadku, w świetle konkretnych zasad ich ustalania, być zgodne z prawem Unii i zapewniać poszanowanie podstawowych swobód gwarantowanych przez to prawo [zob. podobnie wyroki: z dnia 6 marca 2007 r., Placanica i in., C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04, EU:C:2007:133, pkt 68; z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 61; z dnia 11 lutego 2021 r., K.M. (Sankcje nałożone na kapitana statku), C‑77/20, EU:C:2021:112, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo].
34 Należy zatem przeprowadzić szczególną analizę systemu sankcji rozpatrywanego w postępowaniu głównym w świetle art. 56 TFUE.
35 W świetle powyższego odpowiedź na pytanie pierwsze powinna brzmieć następująco: art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia sankcji za naruszenie monopolu w dziedzinie gier losowych sąd krajowy, do którego zwrócono się o ocenę zgodności z prawem sankcji nałożonej za takie naruszenie, powinien konkretnie ocenić zgodność z art. 56 TFUE sankcji przewidzianych w mających zastosowanie przepisach w świetle konkretnych zasad ich ustalania.
W przedmiocie pytania drugiego
36 Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym przewidującym bezwzględnie, w przypadku udostępnienia do celów komercyjnych zakazanych loterii:
– nałożenie minimalnej grzywny od każdego niedozwolonego automatu, bez górnego limitu łącznej kwoty nałożonych grzywien;
– wymierzenie zastępczej kary pozbawienia wolności od każdego niedozwolonego automatu, bez górnej granicy wymiaru orzeczonych zastępczych kar pozbawienia wolności, oraz
– obciążenie udziałem w kosztach postępowania wynoszącym 10% kwoty nałożonych grzywien.
37 Na wstępie należy przypomnieć, że o ile przepisy dotyczące sankcji w dziedzinie gier losowych należą do kompetencji państw członkowskich, o tyle z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż prawo Unii nakłada ograniczenia na tę kompetencję, albowiem ustawodawstwo takie nie może ograniczać podstawowych swobód zagwarantowanych przez to prawo (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 lipca 2010 r., Sjöberg i Gerdin, C‑447/08 i C‑448/08, EU:C:2010:415, pkt 49; z dnia 19 listopada 2020 r., ZW, C‑454/19, EU:C:2020:947, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
38 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału za ograniczenia swobodnego świadczenia usług uważa się wszelkie środki, które zabraniają, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym wykonywanie owej swobody (wyrok z dnia 12 września 2019 r., Maksimovic i in., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 i C‑148/18, EU:C:2019:723, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
39 W tym względzie uregulowanie krajowe przewidujące sankcje dla danego usługodawcy w przypadku nieprzestrzegania obowiązków, które to sankcje same w sobie stanowią ograniczenie swobody świadczenia usług, takie jak uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym, może czynić mniej atrakcyjnym wykonywanie takiej swobody, a tym samym stanowi ono ograniczenie swobody świadczenia usług (zob. podobnie wyrok z dnia 12 września 2019 r., Maksimovic i in., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 i C‑148/18, EU:C:2019:723, pkt 33, 34).
40 Natomiast z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika też, że środki krajowe mogące utrudniać korzystanie z podstawowych swobód ustanowionych w traktacie FUE lub czynić je mniej atrakcyjnym mogą zostać mimo to dopuszczone, o ile wynikają z nadrzędnych względów interesu ogólnego, są odpowiednie dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu oraz nie wykraczają poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia (wyrok z dnia 12 września 2019 r., Maksimovic i in., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 i C‑148/18, EU:C:2019:723, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
41 Trybunał wyjaśnił ponadto, że państwa członkowskie mają swobodę w ustalaniu celów swojej polityki w dziedzinie gier losowych, a w razie potrzeby – szczegółowego określenia poziomu ochrony, do którego dążą. Niemniej jednak nakładane przez nie ograniczenia muszą spełniać przesłanki wynikające z orzecznictwa Trybunału w zakresie proporcjonalności (zob. podobnie wyrok z dnia 8 lipca 2010 r., Sjöberg i Gerdin, C‑447/08 i C‑448/08, EU:C:2010:415, pkt 39).
42 W tym względzie Trybunał orzekł już, że jeżeli państwo członkowskie powołuje się na nadrzędne względy interesu ogólnego w celu uzasadnienia przepisów, które mogą ograniczać korzystanie ze swobody świadczenia usług, takie uzasadnienie, przewidziane w prawie Unii, należy interpretować w świetle ogólnych zasad prawa Unii, a w szczególności praw podstawowych, zagwarantowanych obecnie w karcie. Odnośne przepisy krajowe mogą zatem być objęte przewidzianymi wyjątkami, wyłącznie jeżeli są zgodne z prawami podstawowymi, nad których przestrzeganiem czuwa Trybunał (wyrok z dnia 30 kwietnia 2014 r., Pfleger i in., C‑390/12, EU:C:2014:281, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
43 W tym względzie należy stwierdzić, po pierwsze, że w zakresie, w jakim prawo Unii zezwala państwom członkowskim na odstępstwo od art. 56 TFUE i na wprowadzenie ograniczeń dotyczących świadczenia usług w zakresie gier losowych, i o ile ograniczenia te odpowiadają nadrzędnym względom interesu ogólnego, są właściwe do zagwarantowania osiągnięcia zamierzonego przez nie celu i nie wykraczają poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia, należy uznać, że nałożenie sankcji administracyjnych lub karnych w celu egzekwowania tych ograniczeń wynika z tych samych względów interesu ogólnego co one same.
44 Po drugie, należy stwierdzić, że co do zasady nałożenie sankcji administracyjnych lub karnych za naruszenie przepisów ograniczających świadczenie usług w zakresie gier losowych może zagwarantować przestrzeganie tych przepisów i w związku z tym jest właściwe dla zagwarantowania realizacji zamierzonego w tym względzie celu.
45 Po trzecie, konieczne jest oprócz tego, by surowość nałożonych sankcji była adekwatna do wagi naruszeń, za które one grożą, w szczególności poprzez zapewnienie rzeczywiście odstraszającego skutku, bez wykraczania przy tym poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu (zob. podobnie wyrok z dnia 5 marca 2020 r., OPR-Finance, C‑679/18, EU:C:2020:167, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo). Taki wymóg wynika w szczególności z zasady proporcjonalności kar ustanowionej w art. 49 ust. 3 karty (zob. podobnie wyrok z dnia 20 marca 2018 r., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, pkt 55).
46 Odnosząc się w pierwszej kolejności do nałożenia minimalnej grzywny od każdego niedozwolonego automatu do gier, sankcja taka nie wydaje się sama w sobie nieproporcjonalna w świetle wagi rozpatrywanych wykroczeń, ponieważ nielegalne oferowanie gier losowych na automatach, które z natury rzeczy nie podlega kontroli organów administracyjnych i w odniesieniu do którego nie można zweryfikować przestrzegania przewidzianych prawnie środków w celu ochrony graczy, może, jak podnosi rząd austriacki, wywoływać szczególnie szkodliwe skutki dla społeczeństwa, gdyż jak to już wskazał Trybunał, loterie stanowią nakłanianie do wydatków, co może mieć szkodliwe konsekwencje indywidualne i społeczne (wyrok z dnia 24 marca 1994 r., Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, pkt 60; zob. również podobnie wyroki: z dnia 6 marca 2007 r., Placanica i in., C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04, EU:C:2007:133, pkt 47; z dnia 3 czerwca 2010 r., Sporting Exchange, C‑203/08, EU:C:2010:307, pkt 27; z dnia 15 września 2011 r., Dickinger i Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, pkt 45).
47 Co się tyczy kwoty tej minimalnej grzywny, sąd krajowy powinien w celu dokonania oceny proporcjonalności uwzględnić stosunek między kwotą grzywny, jaka może zostać nałożona, a korzyścią gospodarczą wynikającą z popełnienia wykroczenia, tak by zniechęcić sprawców do popełniania takich wykroczeń [zob. podobnie wyrok z dnia 11 lutego 2021 r., K.M. (Sankcje nałożone na kapitana statku), C‑77/20, EU:C:2021:112, pkt 49]. Powinien on jednak upewnić się, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, że nałożona w ten sposób minimalna kwota nie jest niewspółmierna do tej korzyści.
48 W odniesieniu do okoliczności, że uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym nie przewiduje górnej granicy całkowitej kwoty nałożonych grzywien, należy zauważyć, że rzeczywiście połączenie minimalnej kwoty grzywny z kumulacją, bez górnego limitu kwoty grzywien, w przypadku gdy naruszenie dotyczy kilku niedozwolonych automatów do gier, może doprowadzić do nałożenia pokaźnych kar pieniężnych.
49 Jednakże, jak podniosły zarówno sąd odsyłający, który opiera się na uzasadnieniu przedstawionym w rządowym projekcie ustawy wprowadzającym kwoty spornych kar w § 52 ust. 2 GSpG, jak i rządy austriacki i belgijski oraz Komisja, środek taki pozwala w szczególności przeciwdziałać korzyści gospodarczej, jakiej mogłyby przysporzyć podlegające karze wykroczenia, i uczynić w ten sposób bezprawną ofertę mniej atrakcyjną, tak że sam w sobie nie narusza on zasady proporcjonalności. Sąd krajowy powinien jednak również się upewnić, że łączna kwota nałożonych grzywien nie jest nieproporcjonalna w stosunku do tej korzyści.
50 Odnosząc się w drugiej kolejności do wymierzenia zastępczej kary pozbawienia wolności, należy stwierdzić, że nałożenie takiej sankcji nie wydaje się również samo w sobie nieproporcjonalne w świetle charakteru i wagi rozpatrywanych wykroczeń, ponieważ sankcja ta ma na celu, jak podnosi rząd austriacki, zagwarantowanie, by wykroczenia te można było rzeczywiście ukarać w przypadku niemożności ściągnięcia grzywny.
51 Należy jednak zauważyć, że nałożenie takiej sankcji powinno w każdym przypadku być uzasadnione poważnymi względami interesu publicznego (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie Lacatus przeciwko Szwajcarii, CE:ECHR:2021:0119JUD001406515, § 110), gdyż ma ona szczególnie surowy charakter, jeśli chodzi o konsekwencje, jakie z tego wynikają dla zainteresowanej osoby (zob. podobnie wyrok z dnia 12 września 2019 r., Maksimovic i in., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 i C‑148/18, EU:C:2019:723, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
52 W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że w odniesieniu do wykroczeń takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym zastępcza kara pozbawienia wolności nie może przekraczać dwóch tygodni za wykroczenie.
53 W tym względzie należy stwierdzić, że skoro każdy automat do gier lub niezgodny z przepisami przedmiot może stanowić podstawę do nałożenia takiej kary pozbawienia wolności, a mające zastosowanie przepisy nie przewidują górnej granicy całkowitego wymiaru zastępczych kar pozbawienia wolności, które mogą zostać nałożone, to kumulacja takich sankcji może prowadzić do wymierzenia kary pozbawienia wolności o znacznej długości, która to kara może nie być adekwatna do wagi stwierdzonych wykroczeń, w odniesieniu do których mające zastosowanie przepisy przewidują jedynie grzywny. Sąd odsyłający powinien ustalić, czy ma to miejsce, w świetle faktycznie nałożonej zastępczej kary pozbawienia wolności.
54 W tym kontekście rząd austriacki podniósł, że nie istnieje ogólny minimalny próg dla zastępczych kar pozbawienia wolności, ponieważ kara taka powinna być dostosowana do nałożonej grzywny.
55 Jednakże taka okoliczność nie może być decydująca, ponieważ zastępcza kara pozbawienia wolności nie staje się zgodna z zasadą proporcjonalności z tego tylko powodu, że organy państwa członkowskiego mogą, według własnego uznania, zmniejszyć jej wymiar (zob. analogicznie wyrok z dnia 3 marca 2020 r., Google Ireland, C‑482/18, EU:C:2020:141, pkt 53).
56 W trzeciej kolejności, co się tyczy obciążenia udziałem w kosztach postępowania wynoszącym 10% nałożonych grzywien, należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału pobieranie opłat sądowych przyczynia się co do zasady do prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, ponieważ stanowi źródło finansowania działalności sądów państw członkowskich (wyrok z dnia 30 czerwca 2016 r., Toma i Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile, C‑205/15, EU:C:2016:499, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo). Nie można zatem uznać, że nałożenie takiej opłaty samo w sobie narusza zasadę proporcjonalności.
57 Sąd odsyłający powinien jednak upewnić się, żeby w zakresie, w jakim udział w tych kosztach ustala się na podstawie procentu kwoty nałożonej grzywny, przy konkretnym ustaleniu jego kwoty oraz zważywszy na brak górnej granicy tej grzywny, nie był nadmierny w stosunku do rzeczywistego kosztu takiego postępowania ani nie naruszał prawa dostępu do sądu ustanowionego w art. 47 karty (zob. podobnie wyrok z dnia 6 listopada 2012 r., Otis i in., C‑199/11, EU:C:2012:684, pkt 48).
58 W świetle powyższego odpowiedź na pytanie drugie powinna brzmieć następująco: art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym przewidującym bezwzględnie, w przypadku udostępnienia do celów komercyjnych zakazanych loterii:
– nałożenie minimalnej grzywny od każdego niedozwolonego automatu do gier, bez górnego limitu łącznej kwoty nałożonych grzywien, pod warunkiem że łączna kwota nałożonych grzywien nie będzie niewspółmierna do korzyści gospodarczej, jakiej mogłyby przysporzyć podlegające karze wykroczenia;
– wymierzenie zastępczej kary pozbawienia wolności od każdego niedozwolonego automatu do gier, bez górnej granicy wymiaru orzeczonych zastępczych kar pozbawienia wolności, pod warunkiem że wymiar faktycznie nałożonej zastępczej kary pozbawienia wolności nie jest nadmierny w stosunku do wagi stwierdzonych wykroczeń, oraz
– udział w kosztach postępowania wynoszący 10% nałożonych grzywien, pod warunkiem że udział ten nie jest nadmierny w stosunku do rzeczywistego kosztu takiego postępowania ani nie narusza prawa dostępu do sądu ustanowionego w art. 47 karty.
W przedmiocie pytania trzeciego
59 W świetle odpowiedzi udzielonej na pytanie pierwsze nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie trzecie.
W przedmiocie kosztów
60 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia sankcji za naruszenie monopolu w dziedzinie gier losowych sąd krajowy, do którego zwrócono się o ocenę zgodności z prawem sankcji nałożonej za takie naruszenie, powinien konkretnie ocenić zgodność z art. 56 TFUE sankcji przewidzianych w mających zastosowanie przepisach w świetle konkretnych zasad ich ustalania.
2) Artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym przewidującym bezwzględnie, w przypadku udostępnienia do celów komercyjnych zakazanych loterii:
– nałożenie minimalnej grzywny od każdego niedozwolonego automatu do gier, bez górnego limitu łącznej kwoty nałożonych grzywien, pod warunkiem że łączna kwota nałożonych grzywien nie będzie niewspółmierna do korzyści gospodarczej, jakiej mogłyby przysporzyć podlegające karze wykroczenia;
– wymierzenie zastępczej kary pozbawienia wolności od każdego niedozwolonego automatu do gier, bez górnej granicy wymiaru orzeczonych zastępczych kar pozbawienia wolności, pod warunkiem że wymiar faktycznie nałożonej zastępczej kary pozbawienia wolności nie jest nadmierny w stosunku do wagi stwierdzonych wykroczeń, oraz
– udział w kosztach postępowania wynoszący 10% nałożonych grzywien, pod warunkiem że udział ten nie jest nadmierny w stosunku do rzeczywistego kosztu takiego postępowania ani nie narusza prawa dostępu do sądu ustanowionego w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Podpisy