Language of document : ECLI:EU:C:2014:2073

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА N. WAHL — ДЕЛO C‑171/13


ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

N. WAHL

представено на 10 юли 2014 година(1)

Дело C‑171/13

Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)

срещу

M.S. Demirci

D. Cetin

A.I. Önder

R. Keskin

M. Tüle

A. Taskin

(Преюдициално запитване,
отправено от Centrale Raad van Beroep (Нидерландия)

„Асоцииране ЕИО—Турция — Решение № 3/80 на Съвета за асоцииране — Социална сигурност на работниците мигранти — Допълнително обезщетение, предоставено на основание на националното право — Критерий за пребиваване — Член 6, параграф 1 от Решение № 3/80 — Прехвърляне на обезщетения — Получатели, които имат множествено гражданство — Гражданство на държава — членка на Европейския съюз — Член 59 от Допълнителния протокол към Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция — Клауза за непреференциално третиране“





1.        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 6 от Решение № 3/80 на Съвета за асоцииране ЕИО—Турция (наричано по-нататък „Решение № 3/80“)(2). Тази разпоредба забранява въвеждането на клаузи за пребиваване относно изплащането на определени видове парични обезщетения на турски работници.

2.        Делото засяга по-специално прилагането на въпросната разпоредба за бивши турски работници, които впоследствие придобиват гражданството на приемащата държава членка, запазвайки същевременно турското си гражданство. Възникват следните въпроси: придобиването на гражданството на приемащата държава членка лишава ли тези работници от правата, които иначе биха имали по силата на член 6? Продължават ли тези работници да имат право на допълнително парично обезщетение, независещо от вноски (към обезщетение за инвалидност), отпуснато на основание националното право на приемащата държава членка(3), въпреки че са се завърнали в Турция и че посоченото национално законодателство налага критерий за пребиваване? Ако отговорът е отрицателен, в кой момент допълнителното обезщетение може да се прекрати?

I –  Правна уредба

 Асоциирането ЕИО—Турция

3.        На 12 септември 1963 г. е подписано споразумение за асоцииране между Европейската икономическа общност и Република Турция (наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране“)(4). В член 9 от това споразумение се установява обща забрана на всяка дискриминация, основана на гражданство, между страните по споразумението.

4.        На 23 ноември 1970 г. е подписан Допълнителен протокол към Споразумението за асоцииране (наричан по-нататък „Допълнителният протокол“)(5), като член 39, параграф 4 от него гарантира, че „пенсии за старост, обезщетения за смърт и пенсии за инвалидност“ [неофициален превод] могат да се прехвърлят в Турция. Съгласно член 39, параграф 5 тази разпоредба не следва да засяга взаимно договорени между Турция и държава членка по-благоприятни режими.

5.        Член 59 от Допълнителния протокол забранява преференциално третиране, като предвижда, че „[в] областите, които са включени в настоящия протокол, Турция не може да се възползва от по-благоприятен режим от този, който държавите членки са възприели помежду си […]“.

6.        На 19 септември 1980 г. Съветът за асоцииране приема Решение № 3/80. То има за цел да координира схемите за социална сигурност на държавите членки, за да имат турските работници, както и членовете на техните семейства и преживелите ги лица право на социалноосигурителни обезщетения.

7.        Съгласно член 2 от Решение № 3/80 разпоредбите на решението следва да се прилагат по-специално по отношение „на работниците, за които се прилага или се е прилагало правото на една [или] повече държави членки и които са граждани на Турция“ [неофициален превод].

8.        Член 3, параграф 1 от Решение № 3/80 гарантира еднакво третиране по отношение на „задълженията и обезщетенията съгласно законодателството на която и да е държава членка“ [неофициален превод].

9.        В член 4 от Решение № 3/80 се определя материалното му приложно поле. Съгласно член 4, параграф 1, буква б) решението се прилага за „обезщетения за инвалидност, включително обезщетенията за поддържане или подобряване на способността за придобиване на доходи“.

10.      Член 6, параграф 1 от Решение № 3/80 гласи:

„Ако в настоящото решение не е предвидено друго, придобитите съгласно законодателството на една или повече държави членки парични обезщетения за инвалидност, старост или за преживяло лице, пенсия за трудова злополука или професионална болест не подлежат на никакво намаление, изменение, спиране, отнемане или конфискация поради факта, че получателят пребивава в Турция или на територията на държава членка, различна от тази, в която се намира институцията, която отговаря за изплащането на обезщетенията.

[…]“. [неофициален превод]

 Регламент (ЕИО) № 1408/71(6)

11.      Регламент № 1408/71 координира системите за социална сигурност на държавите членки, за да се гарантира, че работниците, които се движат в рамките на Европейския съюз, са постоянно обхванати от законодателството в областта на социалната сигурност.

12.      В член 4 се определя материалното приложно поле на регламента. Съгласно член 4, параграф 1 Регламент № 1408/71 следва да се прилага за „обезщетения за инвалидност, включително обезщетенията за поддържане или подобряване на способността за печалба на доходи“.

13.      В член 4, параграф 2а се определят по-конкретно „специалните парични обезщетения, независещи от вноски“, т.е. категорията, в която попада обезщетението, разглеждано във висящите пред запитващата юрисдикция производства.

14.      Макар член 10, параграф 1 да не допуска държавите членки да налагат критерий за пребиваване, с член 10а, параграф 1 от забраната се изключват някои специални парични обезщетения, независещи от вноски. Член 10a, параграф 1 гласи следното:

„Разпоредбите на член 10 и дял III не се прилагат към специалните парични обезщетения, независещи от вноски по член 4, параграф 2а. Лицата, за които се прилага настоящият регламент, получават тези обезщетения изключително на територията на държавата членка, в която те пребивават, и съобразно законодателството на тази държава, при условие че тези обезщетения са посочени в приложение IIа. Обезщетенията се изплащат от и за сметка на институцията по мястото на пребиваване“.

15.      С изменението, въведено с Регламент (ЕО) № 647/2005(7), обезщетенията по TW са включени в списъка на специалните парични обезщетения, независещи от вноски, в приложение ІІа към регламента. Изменението влиза в сила на 5 май 2005 г.

 Нидерландското право

16.      TW урежда предоставянето на допълнителни обезщетения в Нидерландия. Тези обезщетения се предоставят с цел осигуряване на определен жизнен минимум за всички. Съгласно TW Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Институт за социално осигуряване на работниците и служителите, наричан по-нататък „Uwv“) е органът, който след получаване на молба от дадено лице решава дали съществува право на такова допълнително обезщетение.

17.      Със закон от 27 май 1999 г. — Wet beperking export uitkeringen (Закон за ограничаване на прехвърлянето на обезщетения в чужбина, наричан по-нататък „Wet BEU“), се въвежда нова разпоредба в TW, съгласно която правото на допълнителни обезщетения се обвързва с условие за пребиваване в Нидерландия. Така, считано от 1 януари 2000 г., всички получатели на допълнително обезщетение трябва да пребивават в Нидерландия.

18.      Съгласно въведения с член ХІ от Wet BEU преходен режим изплащането на обезщетения по TW на лица, които вече са получавали допълнително обезщетение преди влизането в сила на новия режим и които към онзи момент са пребивавали извън територията на Нидерландия, от 1 януари 2000 г. следва да бъде постепенно прекратено, като размерът се намалява с една трета годишно. Предвидено е от 2007 г. същата процедура за постепенно прекратяване да се следва и по отношение на обезщетенията за граждани на ЕС и на ЕИП след включването на TW в списъка в приложение ІІа към Регламент № 1408/71.

II –  Факти, производство и преюдициални въпроси

19.      Г‑н Demirci и още петима бивши работници мигранти (наричани по-нататък „ответниците“) са турски граждани, които няколко години са работили и живели в Нидерландия. Поради инвалидизиране те са станали неработоспособни и съответно им е предоставено обезщетение за инвалидност(8), както и допълнително обезщетение, независещо от вноски, на основание на TW. Въпросното допълнително обезщетение е предназначено да осигури на получателите на обезщетение за инвалидност доход, чието равнище е възможно най-близко до минималната работна заплата. Всички ответници се връщат в Турция преди 2000 г., въпреки че междувременно наред с турското си гражданство придобиват и нидерландско гражданство и така си запазват правото да пребивават в Нидерландия.

20.      Когато Uwv постепенно премахва допълнителното им обезщетение на основание на Wet BEU, ответниците обжалват издадените в този смисъл административни актове. След няколко съдебни решения Uwv продължава да предоставя допълнителното обезщетение още няколко години, но постепенно го премахва окончателно от 2004 г. до 2007 г. според обстоятелствата.

21.      Тъй като има съмнения относно законосъобразността на прекратяването на допълнителното обезщетение, Centrale Raad van Beroep (Апелативен съд по трудови и осигурителни спорове) (Нидерландия) решава да спре производството и да отправи следните преюдициални въпроси:

„1)      Като се вземе предвид член 59 от Допълнителния протокол, трябва ли член 6, параграф 1 от Решение № 3/80 да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка като член 4a [от] TW, съгласно която отпуснатото на основание на националното право допълнително обезщетение се премахва, когато получателите му вече не живеят на територията на тази държава, дори когато те са придобили гражданството на приемащата държава, като обаче са запазили турското си гражданство?

2)      В случай че при отговора на първи въпрос Съдът достигне до извода, че заинтересованите лица могат да се позоват на член 6, параграф 1 от Решение № 3/80, но в ограничена степен поради действието на член 59 от Допълнителния протокол: следва ли тогава член 59 от Допълнителния протокол да се тълкува в смисъл, че не допуска допълнителното обезщетение да продължава да се изплаща на турски граждани като заинтересованите лица от момента, в който гражданите на Съюза вече не могат да претендират това обезщетение на основание на правото на Съюза, дори когато на основание на националното право гражданите на Съюза са получавали по-дълго време съответното обезщетение?“.

22.      Писмени становища по делото представят Uwv, г‑н Demirci и г‑н Keskin, а също така нидерландското правителство и Комисията. В съдебното заседание от 14 май 2014 г. устно излагат становищата си посочените по-горе страни и г‑н Cetin.

III –  Анализ

 Предварителни бележки

23.      Множеството проблеми в основата на делата пред запитващата юрисдикция (наричани по-нататък „настоящото дело“) са много сходни със сложното положение, довело до решението на Съда по дело Akdas и др.(9) По същество и в решение Akdas, и в настоящото дело се разглежда прехвърлянето от Нидерландия на предвидено в TW парично обезщетение, независещо от вноски (специално допълнително обезщетение), когато това обезщетение вече не може да се прехвърля от граждани на ЕС в други държави членки.

24.      Съществува обаче една съществена разлика между двете дела. В решение Akdas заинтересованите бивши турски работници са имали турско гражданство. Ответниците по настоящото дело наред с турското си гражданство са придобили и гражданството на приемащата държава членка. Както е видно от настоящото дело, множественото гражданство поражда безпрецедентни трудности при тълкуването на член 6 от Решение № 3/80.

25.      Преди да се премине към по-подробно разглеждане на тези трудности, полезно е да се припомни, че от 1992 г. в Регламент № 1408/71 е предвиден специфичен режим за „специални обезщетения, независещи от вноски“. Макар тези обезщетения да попадат в приложното поле на посочения регламент, държавите членки могат в съответствие с член 10а от него (понастоящем член 70 от Регламент (ЕО) № 883/2004)(10) да предвидят, че такива обезщетения се предоставят само на пребиваващите на територията им лица. Условието за това е въпросните обезщетения да бъдат изброени в приложение ІІа към Регламент № 1408/71 (понастоящем приложение Х към Регламент № 883/2004). TW е включен в това приложение.

26.      В този контекст Съдът е постановил в решение Akdas, че макар гражданите на ЕС, които се преместват от една държава членка в друга, да нямат право да прехвърлят допълнителните обезщетения, предоставени на основание на TW, това ограничение не се прилага по отношение на турските работници. Важното тук е, че възможността турските граждани да прехвърлят въпросното обезщетение в чужбина не е приета от Съда за противоречаща на член 59 от Допълнителния протокол, който не допуска по-благоприятно третиране на турските граждани в сравнение с гражданите на ЕС(11).

27.      В контекста на решение Akdas въпросът, който възниква сега, е какви са последиците от натурализацията на ответниците за решаването на настоящото дело. Както се потвърждава от противоречивите мнения на представилите становища страни, отговорът на този въпрос съвсем не е очевиден. Все пак, както ще се опитам да докажа по-долу, считам, че положението на ответниците е различно по своята същност от това на турските работници в решение Akdas. Все пак в качеството си на граждани на Нидерландия те са граждани на държава — членка на Европейския съюз.

 Последици от притежаването на гражданство на държава —членка на Европейския съюз

28.      За работници мигранти, каквито са турските граждани, работещи в държава — членка на Европейския съюз, придобиването на гражданството на приемащата държава членка несъмнено представлява важна стъпка към достигането на пълна интеграция(12). Поради посочените по-долу причини считам, че щом турски работник придобие гражданството на приемащата държава членка, Решение № 3/80 не следва вече да се прилага. Този работник е пълноправен гражданин на ЕС. Следователно той не може повече да избира кои да са приложимите правила според онова, което видимо най-добре отговаря на интересите му в дадена ситуация.

29.      Според мен щом турски граждани, пристигнали в държава членка на основание на асоциирането ЕИО—Турция, бъдат натурализирани в приемащата държава, социалноосигурителните им права вече не произтичат от Решение № 3/80. Като (пълноправни) граждани на ЕС правата им произтичат от законодателството на съответната държава членка и ако е приложимо, от правото на ЕС. Иначе биха били едновременно приложими две групи правила относно обезщетенията за инвалидност.

30.      Например Решение № 1/80(13) — акт, приет за активизиране и развитие на търговията и икономическите отношения между Република Турция и Европейския съюз(14) — има за цел да се подобри в социалната сфера режимът, от който се ползват турските работници и членовете на техните семейства по силата на режима на асоциирането ЕИО—Турция(15). В този смисъл Споразумението за асоцииране се отнася до турските граждани само в качеството им на работници или на членове на семействата на работници и следователно само в това си качество те се ползват от правата, предоставени им от Решение № 1/80(16). Не такова е положението съгласно правото на ЕС на работници (или впрочем за всяка друга категория лица), които са граждани на държава членка и са упражнили правото си на свободно движение. Техните права произтичат от правото на ЕС само поради гражданството им на държава — членка на Европейския съюз(17).

31.      Показателен пример за това е решение Kahveci(18) — друго дело, на което се позовават ответниците. В основата на решение Kahveci е правилното тълкуване на член 7(19) от Решение № 1/80. Спорният въпрос е дали членовете на семействата на турски работници, които — също като ответниците — имат двойно нидерландско и турско гражданство, все още могат да се позовават на тази разпоредба, след като тези работници са придобили гражданството на приемащата държава членка.

32.      Изразявам пълно съгласие с анализа на генералния адвокат Sharpston по това дело. Що се отнася до заинтересованите работници, властите на дадена държава членка са свободни в отношенията си с работник с двойно гражданство да го разглеждат като лице само с гражданството на тази държава членка(20). Те обаче не могат да пренебрегват турското гражданство на лицето в отношенията си с членове на семейството му, които не са граждани на ЕС. Причината за това е, че от гледна точка на отношенията на властите със заинтересованите членове на семейството му работникът с множествено гражданство продължава да е лице с турско гражданство, което правомерно се намира на пазара на труда в Нидерландия. Макар правата на работника да произтичат от статута му на гражданин на съответната държава членка, той продължава въпреки това да е „турски работник“ по смисъла на член 7 от Решение № 1/80. С други думи: ако тези работници са влезли на законно основание на територията на въпросната държава членка, членовете на семействата им могат да се позоват на произтичащи от член 7 права, дори когато лицето, от което те черпят тези права, вече не може да се позовава на тях, тъй като в отношенията си с него властите на въпросната държава членка са длъжни да пренебрегнат едната половина от неговия граждански статут(21).

33.      Във връзка с това трябва да се изтъкне, че да се предоставя на определена категория граждани на ЕС (а именно онези с турско гражданство и с гражданство на държава членка) преференциално третиране поради гражданството им на страна извън ЕС на практика би означавало да се прави разлика между различни категории граждани на ЕС. Следователно, ако на някои граждани на ЕС се разрешава прехвърляне на обезщетения в чужбина (в рамките на Европейския съюз), а на други не се разрешава, това очевидно ще противоречи на общия принцип за недопускане на дискриминация.

34.      С други думи, щом турски работници като ответниците придобият гражданството на приемащата държава членка, те на практика престават да бъдат „турски работници“ по смисъла на Решение № 3/80 (или в по-общ план, на правната уредба на асоциирането). От този момент правото им да получават социалноосигурителни обезщетения вече не произтича от правната уредба на асоциирането, а от националното законодателство и ако е приложимо, от правото на ЕС.

35.      Затова според мен Решение № 3/80 не следва да се прилага при обстоятелствата по делата пред запитващата юрисдикция, в които заинтересованите работници са придобили гражданството на приемащата държава членка, като същевременно са запазили турското си гражданство.

36.      Запитващата юрисдикция и представилите становища страни обаче предпочитат да подходят преимуществено от друг ъгъл към свързаните с тълкуването проблеми в основата на настоящото дело, а именно от гледна точка на член 6 от Решение № 3/80 (и на решение Akdas). С оглед на изчерпателността по-долу ще докажа — макар и с риск от излишно усложняване — че дори въз основа на член 6 от Решение № 3/80 във връзка с член 59 от Допълнителния протокол следва да се прави разлика между настоящото дело и решение Akdas.

 Съображения въз основа на решение Akdas

1.     Решение Akdas и член 6 от Решение № 3/80

37.      В решение Akdas Съдът е потвърдил, че член 6, параграф 1 от Решение № 3/80 има непосредствено действие за лицата, за които се прилага решението(22). В приложното поле на член 2 от Решение № 3/80 попадат по-специално работниците, за които се е прилагало правото на държава членка и които са граждани на Турция. Ако се приеме, че Решение № 3/80 все още е приложимо, ответниците (като заинтересованите лица по дело Akdas) отговарят на този критерий: те са турски граждани, за които се е прилагало правото на държава членка, а именно на Нидерландия. С оглед на това тези бивши турски работници следва — по принцип — да имат право да се позовават на член 6 от Решение № 3/80, за да може разглежданото в главното производство допълнително обезщетение да продължи да им се изплаща в Турция.

38.      След решение Akdas е ясно също, че допълнително парично обезщетение, независещо от вноски, като разглежданото в случая попада в материалното приложно поле на член 6, параграф 1 от Решение № 3/80(23). Що се отнася по-конкретно до прехвърлянето на въпросното обезщетение, Съдът е приел, че бивши турски работници, завърнали се в Турция, все още имат право да получават въз основа на член 6, параграф 1 от Решение № 3/80 социално обезщетение като това допълнително обезщетение (въпреки че гражданите на ЕС не се ползват със съответно право)(24). Съдът е достигнал до това заключение поради следните причини.

39.      Най-напред, член 39, параграф 4 от Допълнителния протокол предвижда изрично прехвърлянето в Турция на някои социални обезщетения, сред които са пенсиите за осигурителен стаж и възраст и пенсиите за инвалидност, придобити от турски работници въз основа на правната уредба на една или няколко държави членки. На второ място, както бе посочено по-горе, в приложното поле на член 2 от Решение № 3/80 попадат турските работници, по отношение на които „се е прилагало“ правото на една или повече държави членки, без да се прави друго уточнение. Турските работници попадат в приложното поле на Решение № 3/80 именно защото по отношение на тях се е прилагало правото на поне една държава членка(25).

40.      На трето място — и това е може би още по-съществено — да се прилага в контекста на Решение № 3/80 действащият в момента режим по Регламент № 1408/71 относно специалните обезщетения, независещи от вноски, би означавало да се измени посоченото решение. Компетентност за това обаче има само Съветът по асоцииране.

41.      От особен интерес за целите на настоящото изложение обаче е статутът на турските граждани, след като са престанали да работят в приемащата държава членка. Като се позовава на съдебната практика, произтичаща от решение Bozkurt(26), Съдът отбелязва, че турски гражданин, който е бил участник в пазара на труда на държава членка — по смисъла на член 6(27) от Решение № 1/80 — не може автоматично да извлича от това решение право да продължи да пребивава на територията на тази държава, след като е пострадал при трудова злополука, особено когато злополуката е довела до трайната му неработоспособност(28).

42.      Тъй като по никакъв начин вече не може да се счита, че заинтересованите лица по дело Akdas принадлежат към легалния пазар на труда, те са изгубили правото си — на основание Решение № 1/80 — да останат на територията на приемащата държава членка(29). Следователно за целите на член 59 от Допълнителния протокол положението на такива лица не може надлежно да се сравнява с това на гражданите на ЕС. Това по същество е така, защото поради гражданството си на държава — членка на Европейския Съюз, гражданите на ЕС имат право да се движат и да пребивават (при определени условия) на територията на други държави членки. Така гражданите на ЕС запазват и правото си да пребивават в държавата членка, която отпуска въпросното обезщетение. С други думи, те могат да изберат да напуснат територията на тази държава и по този начин да загубят обезщетението. От друга страна обаче, запазват и правото да се върнат в съответната държава членка.

2.     Решение Akdas и член 59 от Допълнителния протокол

43.      Както става ясно от съображенията на Съда в решение Akdas, член 59 от Допълнителния протокол служи като „последна мярка“, за да се гарантира, че при тълкуването на разпоредбите на режима за асоцииране ЕИО—Турция гражданите на ЕС не са неоснователно поставени в по-неблагоприятно положение от това на турските граждани. Член 59 обаче не представлява всеобхватна клауза за недопускане на дискриминация, на която могат да се позовават граждани на ЕС при всякакви обстоятелства, в които по силата на асоциирането ЕИО—Турция на турски граждани са предоставени права, каквито нямат гражданите на ЕС(30).

44.      Тази позиция е ясно илюстрирана в решение Derin(31). Там Съдът е постановил, че член 59 от Допълнителния протокол допуска член 7 от Решение № 1/80 да се тълкува в смисъл, че член на семейството на турски работник, който живее самостоятелно от него след навършване на пълнолетие, запазва правото да пребивава в приемащата държава членка. Затова не е пречка обстоятелството, че гражданите на ЕС не се ползват със съответно право съгласно приложимите правила на Съюза.

45.      В действителност това тълкуване е обосновано от съображението, че правният статут на турските граждани (съгласно член 7 от Решение № 1/80) не може да се сравнява с този на гражданите на ЕС (съгласно системата, установена с Регламент (ЕИО) № 1612/68(32)). Правата, произтичащи от правната уредба на асоциирането, в редица отношения са по-малко от тези, произтичащи за гражданите на ЕС от правото на Съюза(33). Поради това член 59 от Допълнителния протокол не се възприема като пречка за предоставяне на турските граждани на право, което не съществува за гражданите на ЕС в този контекст. От това решение е видно, че от значение е цялостният правен статут на турските граждани и гражданите на ЕС. С други думи, член 59 изисква единствено положението на гражданите на ЕС — като цяло — да не бъде по-малко благоприятно от това на турските граждани, що се отнася до конкретна категория права(34).

46.      Наистина, както и разглежданите в решение Derin разпоредби, правният режим, който е предназначен да координира въведените с Решение № 3/80 схеми за социална сигурност и е предмет на разглеждане в решение Akdas, не е изцяло хармонизиран с Регламент № 1408/71 (понастоящем Регламент № 883/2004). Макар решението да може да гарантира прехвърлянето на някои обезщетения, може да се приеме, че то предвижда по-малко обширна закрила от тази, която произтича от гражданството на ЕС като цяло(35).

47.      Обратно, от гледна точка на турските граждани, когато за тях се приеме, че са в положение, съпоставимо с това на гражданите на ЕС, прилагането на член 59 от Допълнителния протокол може да доведе до положение, при което правата, които иначе биха произтекли за турските граждани от правилата за асоциирането ЕИО—Турция, не следва да се прилагат(36).

48.      Различава ли се положението на ответниците в достатъчна степен от това на турските работници в решение Akdas? Както вече бе обяснено по-горе, мисля, че отговорът е утвърдителен. Все пак, с риск да се повторя, ще разгледам накратко тези различия в контекста на решение Akdas.

3.     Решение Akdas и настоящото дело

49.      По дело Akdas заинтересованите бивши турски работници са инвалидизирани в Нидерландия. Вследствие на това те вече не са участници в пазара на труда на приемащата държава членка по начин, който би им предоставил правото да продължават да пребивават в нея. За мен е очевидно, че както изтъква запитващата юрисдикция, няма основание положението на такива турски граждани да се сравнява с това на гражданите на ЕС предвид обстоятелството, че последните имат правото да се движат и пребивават на територията на държавите членки: за разлика от турските работници гражданите на ЕС се ползват със свободата не само да напускат държава членка, но и да се връщат в нея. Може би най-важното е, че гражданите на определена държава членка могат да решат и изобщо да не я напускат.

50.      В настоящото дело ответниците се ползват с правото да пребивават в Нидерландия именно защото са придобили гражданството на тази държава: те не са били принудени да напуснат държавата членка, на която са граждани, и ако пожелаят, винаги могат да се завърнат в нея. Ако го направят, те ще получават и допълнителното обезщетение. Ето защо — следвайки втората насока на разсъждение — изразявам съгласието си по-специално с Комисията и нидерландското правителство, че положението на ответниците е съществено по-различно в сравнение с това на заинтересованите лица по дело Akdas. Що се отнася до правото на пребиваване на ответниците, всъщност те са на равна основа с всеки друг гражданин на ЕС. В действителност те са граждани на ЕС.

51.      Само по себе си това обстоятелство изглежда позволява да се направи изводът, че в случая на ответниците член 59 от Допълнителния протокол не допуска член 6, параграф 1 от Решение № 3/80 да се тълкува в смисъл, че им позволява да прехвърлят въпросното допълнително обезщетение извън границите на държавата членка, в която е установена отговарящата за изплащането на обезщетенията институция. Като се има предвид обаче, че в своите становища ответниците се позовават на решение Kahveci, за кратко ще се върна към това решение. По същество от това решение ответниците правят извода, че само по себе си множественото гражданство не може да доведе до загуба на права, които иначе се извеждат от режима на асоциирането ЕИО—Турция.

52.      Не съм убеден, че постановеното от Съда в решение Kahveci може да бъде пряко транспонирано в настоящото дело или че решение Kahveci предоставя полезна отправна точка за целите на настоящото дело. Както беше обяснено, решение Kahveci се отнася до правилното тълкуване на член 7 от Решение № 1/80 във връзка с правата на членовете на семействата на турски работници. В този контекст Съдът е постановил, че основната цел на член 7 е да се задълбочи интеграцията на турските работници и членовете на техните семейства в приемащата държава членка(37).

53.      С член 7 от Решение № 1/80 се преследва двояка цел. От една страна, неговото предназначение е да позволи присъствието на членове на семейството на работника мигрант при него. Целта му е чрез събирането на семейството да се стабилизира от гледна точка на заетостта и пребиваването положението на турския работник, който вече се е интегрирал законно в приемащата държава членка(38). От друга страна — и според мен това е най-същественото — тази разпоредба цели да задълбочи интегрирането на семейството на турския работник мигрант в приемащата държава членка. Постигането на тази цел се гарантира, като на заинтересования член на семейството се предоставя възможността за достъп до пазара на труда. Следователно целта на разпоредбата е постепенно да се стабилизира положението на члена на семейството в приемащата държава членка, така че той да може накрая да бъде самостоятелен спрямо работника мигрант(39).

54.      За разлика от това член 6 от Решение № 3/80 не е предназначен да благоприятства събирането на семейството в приемащата държава членка. Той гарантира (по-специално), че бивши турски работници, които са се завърнали в Турция или са се преместили в държава членка, различна от тази, в която е установена отговарящата за изплащането на обезщетенията институция, продължават да имат право на определени видове обезщетения (независимо от възможните клаузи за пребиваване, въведени от приемащата държава членка), като например разглежданите в главното производство. Предназначението на разпоредбата е да се улесни завръщането на турския работник по-специално в Турция, ако той пожелае това.

55.      В този смисъл забраната на клаузи за пребиваване, установена в член 6 от Решение № 3/80, може да се квалифицира като преследваща „компенсаторна“ цел. Тази забрана гарантира, че на бивши турски работници, които са пострадали при трудова злополука или са страдали от професионална болест, се предоставя подходящо обезщетение за сполетялото ги в приемащата държава членка нещастие. Това изглежда логично предвид обстоятелството, че държавата се е облагодетелствала от приноса на тези работници.

56.      На пръв поглед, като се има предвид тази цел, предлаганият от мен подход вероятно изглежда нелогичен. Наистина логичният извод от моя подход е, че бивши турски работници, които са придобили гражданството на приемащата държава членка, трябва да загубят правата, от които иначе биха се ползвали по член 6 от Решение № 3/80. Такъв е случаят, ако тази разпоредба се тълкува във връзка с член 59 от Допълнителния протокол.

57.      С това възражение обаче се пренебрегва един важен въпрос. Нека да повторя: правната уредба за асоциирането предоставя на турските работници — поне в общ план — защита с по-малък обхват в сравнение с тази, която правото на ЕС предоставя на гражданите на ЕС. Макар загубата на правото да се прехвърлят определени обезщетения несъмнено да има отрицателни последици, натурализацията в приемащата държава членка предоставя други права, от които не се ползват работници само с турско гражданство. В този смисъл правата на социално осигуряване, от които се ползва натурализираният бивш турски работник, намиращ се в положението на ответниците, са напълно сравними с тези на (други) граждани на ЕС (в настоящия случай —на други нидерландски граждани). Това не е така за бивши турски работници, които не са придобили гражданството на приемащата държава членка (какъвто е случаят в решение Akdas).

58.      Освен това, както изтъкват някои от представилите становища страни, правото на прехвърляне на допълнителното обезщетение в Турция може да се придобие отново, като се извърши отказ от нидерландско гражданство. Това решение може наистина да е свързано с проблеми от гледна точка на целта да се гарантира интегрирането на турските работници в приемащата държава членка. То би възпряло тези работници да придобият гражданството на приемащата държава членка. Не съм убеден обаче, че опасността от загуба на допълнително обезщетение като разглежданото в настоящото производство може на практика да има твърдяното възпиращо действие. Това е така, защото, както беше споменато по-горе, гражданството на приемащата държава членка предоставя други права (включително правото на свободно движение), които произтичат от гражданството на държава — членка на Европейския съюз.

59.      Ето защо, дори да се следва избраният от запитващата юрисдикция начин на тълкуване, резултатът по същество ще бъде същият. Следователно моето мнение е, че член 6, параграф 1 от Решение № 3/80 във връзка с член 59 от Допълнителния протокол не може да се тълкува в смисъл, че не допуска правна разпоредба на държава членка, съгласно която отпуснатото на основание на националното право допълнително обезщетение се премахва, когато получателите на обезщетението вече не пребивават на територията на тази държава и са придобили гражданството на приемащата държава, като обаче са запазили турското си гражданство.

60.      Предвид горепосочените съображения възниква въпросът за датата, от която може да бъде прекратено изплащането на допълнителното обезщетение. Този проблем се разглежда по-нататък.

 Подходящият момент за прекратяване на изплащането на допълнителното обезщетение

61.      Вторият преюдициален въпрос, подобно на първия, е формулиран във връзка с член 59 от Допълнителния протокол. По-конкретно запитващата юрисдикция иска да установи дали може да се приеме, че тази разпоредба не допуска допълнителното обезщетение да продължава да се изплаща на ответниците, когато гражданите на ЕС в същото положение (които са се завърнали в държавата си на произход) вече не могат да получат това обезщетение на основание на правото на ЕС.

62.      Както става ясно от писмените и устните становища, налице е значително объркване по отношение на правилния критерий за сравнение в този контекст. Във връзка с това едно от обстоятелствата, на които се обръща специално внимание, е, че гражданите на ЕС — които са живели в други държави членки, когато е въведен критерият за пребиваване — все пак са продължили да получават това обезщетение през преходен период на основание на националното законодателство(40).

63.      Какъвто и да е случаят, искам да поясня, че по него в действителност ни интересуват нидерландските граждани, които са се преместили от Нидерландия в трета държава и искат да прехвърлят (или всъщност са прехвърлили) допълнителното обезщетение от тази държава членка извън границите на Европейския съюз. Ето защо съм твърдо убеден, че подходящият критерий за сравнение не е определен гражданин на ЕС (например германски гражданин), който се връща в държавата си на произход, след като е работил в Нидерландия. Вместо това ответниците трябва да бъдат сравнявани с всеки друг гражданин на Нидерландия, който иска да прехвърли допълнителното обезщетение в трета държава (била тя Турция или която и да е друга държава).

64.      При тези обстоятелства моето мнение е, че определянето на подходящия момент, от който да бъде прекратено изплащането, остава вътрешноправен въпрос, чийто отговор не се крие в тълкуването на член 59 от Допълнителния протокол(41). С други думи, тъй като в случая става въпрос за нидерландски граждани, които прехвърлят допълнителното обезщетение в трета държава, изглежда няма видима връзка с правото на ЕС. Ответниците не са упражнили правото си на свободно движение в рамките на Европейския съюз(42).

65.      Ето защо не считам, че при обстоятелствата по настоящото дело член 59 от Допълнителния протокол предоставя подходящ критерий за определяне на момента, от който да бъде прекратено изплащането на въпросното допълнително обезщетение. Това е вътрешноправен въпрос, по който следва да се произнесе националната юрисдикция.

IV –  Заключение

66.      Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Centrale Raad van Beroep преюдициални въпроси, както следва:

1)      Решение № 3/80 от 19 септември 1980 година за прилагането на схемите за социално осигуряване на държавите — членки на Европейските общности, към турските работници и членовете на техните семейства не следва да се прилага при обстоятелствата по делата пред запитващата юрисдикция, в които заинтересованите лица са придобили гражданството на приемащата държава членка, като същевременно са запазили турското си гражданство.

2)      При тези обстоятелства определянето на момента, от който да бъде прекратено изплащането на допълнителното обезщетение, е вътрешноправен въпрос и поради това по него следва да се произнесе националната юрисдикция.


1 – Език на оригиналния текст: английски.


2 – Решение от 19 септември 1980 година за прилагането на схемите за социално осигуряване на държавите — членки на Европейските общности, към турските работници и членовете на техните семейства (ОВ С 110, 1983 г., стр. 60).


3 – Toeslagenwet от 6 ноември 1986 г. (Закон за допълнителните обезщетения, наричан по-нататък „TW“).


4 – Споразумението е сключено, одобрено и утвърдено от името на Общността от Съвета на Европейската общност с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 година (ОВ С 113, 1973 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 10).


5 – Допълнителният протокол е подписан в Брюксел на 23 ноември 1970 г. и е сключен, одобрен и утвърден от името на Общността с Регламент (ЕИО) № 2760/72 на Съвета от 19 декември 1972 година (ОВ L 361, 1977 г., стр. 60; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 37).


6 – Регламент на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността (ОВ L 149, 1971 г., стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 26), съответно изменен.


7 – Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 13 април 2005 година за изменение на Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета за прилагане на схеми за социално осигуряване на заети, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността и на Регламент (ЕИО) № 574/72 на Съвета за определяне на реда за прилагане на Регламент (ЕИО) № 1408/71 (ОВ L 117, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 211).


8 – Обезщетението е предоставено по Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (Закон за общия режим на осигуряване при неработоспособност).


9 – C‑485/07, EU:C:2011:346 (наричано по-нататък „решение Akdas“).


10 – Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност (ОВ L 166, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82 и поправка в ОВ L 33, 7.2.2008 г., стр. 12).


11 – Решение Akdas, EU:C:2011:346, т. 88 и цитираната съдебна практика.


12 – Вж. заключението на генералния адвокат Sharpston по съединени дела Kahveci и Inan (C‑7/10 и C‑9/10, EU:C:2011:673, т. 61—63) относно понятието за интеграция в приемащите държави членки и сложните проблеми, свързани с този процес.


13 – Решение на Съвета за асоцииране от 19 септември 1980 година относно развитието на асоциирането.


14 – Тази цел е изразена в първото съображение от това решение.


15 – В този смисъл вж. третото съображение от това решение.


16 – Заключение на генералния адвокат Bot по дело Ziebell (С‑371/08, EU:C:2011:244, т. 49).


17 – Вж. по аналогия решение Micheletti и др., C‑369/90, EU:C:1992:295. По това дело Съдът е постановил, че испанските органи са длъжни да третират лице с двойно аржентинско и италианско гражданство като гражданин на ЕС. Според мен от това решение може да се заключи, че в отношенията си с онези техни граждани, които имат множествено гражданство (както в настоящия случай), компетентните органи на въпросната държава членка трябва да считат тези лица за граждани на тази държава.


18 – Решение Kahveci, C‑7/10 и C‑9/10, EU:C:2012:180.


19 – Член 7 урежда правата на членовете на семействата на турски работници, законно пребиваващи в приемащата държава членка. В него се посочва по-специално, че такива членове на семейства имат право да отговарят на всяко предложение за работа, след като са пребивавали законно в държавата членка най-малко три години, и че имат право да се ползват със свободен достъп до всяка дейност като наети лица по техен избор, при условие че са пребивавали законно в приемащата държава членка най-малко пет години.


20 – Наистина, както е добре известно, държавите членки си запазват правото да определят условията за придобиване и загубване на тяхното гражданство. Същото важи и за упражняването от държавите членки на правомощията им в сферата на гражданството като цяло. Това обаче е вярно, при условие че тези правомощия се упражняват в съответствие не само с правото на ЕС, но и с международното право.


21 – Заключение на генералния адвокат Sharpston по дело Kahveci (EU:C:2011:673, т. 74). Тези съображения изглежда са приети — поне имплицитно — от Съда (вж. точка 35 от решението по делото). Според Съда постигането на основната цел, преследвана с Решение № 1/80 — да се подобри в социалната сфера режимът, от който се ползват турските работници в приемащата държава членка — „би било осуетено, ако след придобиването на гражданството на приемащата държава членка работникът, който продължава да има турско гражданство, е принуден да се откаже от възможността да се ползва от благоприятните условия за събиране на семейството в посочената приемаща държава членка“.


22 – EU:C:2011:346, т. 74.


23 – Решение Akdas, EU:C:2011:346, т. 89—91.


24 – Пак там, вж. по-конкретно т. 74 и 89—96.


25 – Има известна разлика в положението на членовете на семействата на тези работници. Всъщност съгласно член 2, второ тире от Решение № 3/80 решението следва да се прилага за „членовете на семействата на тези работници, които пребивават на територията на една от държавите членки“.


26 – Решение Bozkurt, C‑434/93; EU:C:1995:168.


27 – Член 6 урежда условията за упражняване на трудова дейност в приемащата държава членка, които трябва да допринасят за постепенното интегриране на заинтересования турски работник в приемащата държава членка. Съгласно тази разпоредба турски работник, принадлежащ към легалния пазар на труда на държава членка, има право на подновяване на разрешението му за работа при същия работодател, ако в продължение на една година е бил законно нает на работа в тази държава членка и има свободна длъжност при този работодател. След като е бил законно нает на работа в дадена държава членка в продължение на три години, такъв работник има право да отговаря на друго предложение за работа, ако са изпълнени и някои други условия. И накрая, след като е било законно наето на работа в продължение на четири години, съответното лице има право на свободен достъп до всяка дейност като наето лице по свой избор.


28 – Решение Bozkurt, EU:C:1995:168, т. 42.


29 – EU:C:2011:346, т. 94. При тези обстоятелства заинтересованите лица не са напуснали територията на приемащата държава членка по собствено желание и без уважителни причини. Всъщност съгласно постоянната съдебна практика напускането без уважителни причини може да доведе до загубата на права, придобити на основание режима на асоциирането ЕИО—Турция. Вж. в този смисъл решение Er, C‑453/07, EU:C:2008:524, т. 30. Вж. също решение Genc, C‑14/09, EU:C:2010:57, т. 42.


30 – Действително, както отбелязват двама автори, „по отношение на двете категории се прилагат различни правни режими, които имат различно правно основание и са уредени от различни законодатели“. Вж. Eisele, K и Van der Mei, A. Portability of Social Benefits and Reverse Discrimination of EU Citizens vis-à-vis Turkish Nationals: Comment on Akdas. — European Law Review, 37/2012, pp. 204—212, р. 211.


31 – Решение Derin, C‑325/05, EU:C:2007:442.


32 – Регламент на Съвета от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността (ОВ L 257, 1968 г., стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 11).


33 – Вж. по-конкретно EU:C:2007:442, т. 62—67. Вж. също т. 52 от заключението на генералния адвокат Bot по дело Ziebell (EU:C:2011:244) относно правния статут на гражданите на ЕС, движещи се от една държава членка в друга.


34 – Eisele и Van der Mei, цит. съч., стр. 208.


35 – Вярно е, че и Решение № 3/80, и Регламент № 1408/71 целят да се осигури координацията на схемите за социална сигурност в условията на мобилност на работниците. Въпреки това, макар решението да препраща към по-голямата част от обезщетенията в Регламент № 1408/71, за разлика от регламента то не обхваща обезщетенията при безработица. Интересно е също да се отбележи, че решение Akdas става повод за предложение на Комисията за изменение на Решение № 3/80 и за включване в новото решение на правило за непрехвърляне в чужбина на специалните парични обезщетения, независещи от вноски. Вж. Предложение на Комисията, 30 март 2012 г., COM(2012) 153 окончателен, т. 8.


36 – Ще се върна на този въпрос в т. 55 и сл. по-долу. Колкото до релевантната практика на Съда, вж. например решение Soysal и Savatli, C‑228/06, EU:C:2009:101 и определение Комисия/Нидерландия, C‑92/07, EU:C:2007:402.


37 – Вж. EU:C:2012:180, т. 33. Вж. също заключението на генералния адвокат Sharpston по дело Kahveci, EU:C:2011:673.


38 – Вж. в този смисъл решение Kahveci, EU:C:2012:180, т. 32 и цитираната съдебна практика.


39 – Вж. в този смисъл, пак там, т. 33 и цитираната съдебна практика.


40 – Както бе споменато по-горе, прехвърлянето на допълнителното обезщетение в рамките на Европейския съюз е ограничено от 5 май 2005 г. — датата на влизане в сила на Регламент № 647/2005. След тази дата националните преходни разпоредби (предвиждащи период на постепенно премахване) са прилагани във връзка с други държави — членки на ЕС.


41 – В това отношение от акта за преюдициално запитване е видно, че изплащането на допълнителното обезщетение на получатели, които вече са получавали такова обезщетение преди влизането в сила на новия режим и по това време са пребивавали извън територията на Нидерландия, е трябвало да бъде постепенно прекратено, считано от 1 януари 2000 г.


42 – Ако това беше така, право на прехвърляне е могло да се изведе от правото на ЕС само до 5 май 2005 г. След тази дата са прилагани различни двустранни спогодби.