STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIA RANTOSE
přednesené dne 21. září 2023(1)
Věc C‑301/22
Peter Sweetman
proti
An Bord Pleanála,
Ireland and the Attorney General,
za účasti
Bradán Beo Teoranta,
Galway City Council,
Environmental Protection Agency
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal High Court (Nejvyšší soud, Irsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Směrnice 2000/60/ES – Rámec pro činnost Evropské unie v oblasti vodní politiky – Článek 4 odst. 1 písm. a) – Environmentální cíle týkající se povrchových vod – Povinnost členských států nepovolit projekt, který by mohl vést ke zhoršení stavu útvarů povrchových vod – Článek 5 a příloha II – Charakterizace typů útvarů povrchových vod – Článek 8 a příloha V – Klasifikace ekologického stavu povrchových vod – Jezero o ploše menší než 0,5 km2 – Neexistence povinnosti charakterizovat a klasifikovat tento vodní útvar – Povinnosti členského státu v případě záměru změny užívání, který může ovlivnit uvedený vodní útvar“
I. Úvod
1. Je členský stát povinen provést charakterizaci ve smyslu článku 5 a přílohy II směrnice 2000/60/ES(2) a následně klasifikaci ekologického stavu ve smyslu článku 8 a přílohy V této směrnice u všech jezer na svém území s plochou menší než 0,5 km2? Pokud tomu tak není, jaké povinnosti má členský stát podle této směrnice, aby zajistil ochranu takového vodního útvaru v případě, že jej může ovlivnit záměr změny užívání? To jsou v podstatě otázky, které položil High Court (Nejvyšší soud, Irsko).
2. Tyto otázky navazují na rozsudek ze dne 1. července 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, bod 50), v němž Soudní dvůr rozhodl, že s výhradou udělení výjimky musí být zabráněno jakémukoli zhoršení stavu vodního útvaru, a to bez ohledu na dlouhodobější plánování stanovené v plánech a programových opatřeních.
3. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla podána v rámci sporu mezi Peterem Sweetmanem (dále jen „žalobce“) a An Bord Pleanála (agentura pro plánování, Irsko, dále jen „agentura“) ve věci povolení záměru změny užívání, který spočívá v odběru vody z jezera o ploše 0,083 km2.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
4. Článek 1 směrnice 2000/60, nadepsaný „Účel“, stanoví:
„Účelem této směrnice je stanovit rámec pro ochranu vnitrozemských povrchových vod, brakických vod, pobřežních vod a podzemních vod, který:
a) zabrání dalšímu zhoršování a ochrání a zlepší stav vodních ekosystémů, a s ohledem na jejich potřebu vody, suchozemských ekosystémů a mokřadů, které přímo závisejí na vodních ekosystémech;
[…]“
5. Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se:
1) ‚povrchovými vodami‘ rozumějí vnitrozemské vody s výjimkou vod podzemních, brakické a pobřežní vody; ve vztahu k problematice chemického stavu se též zahrnou teritoriální vody;
[…]
5) ‚jezerem‘ rozumí útvar stojaté vnitrozemské povrchové vody;
[…]
10) ‚útvarem povrchové vody‘ rozumí samostatný a významný prvek povrchové vody, jako jsou jezero, nádrž, tok, řeka nebo kanál, část toku, řeky nebo kanálu, brakické vody nebo úsek pobřežních vod;
[…]
17) ‚stavem povrchových vod‘ rozumí obecné vyjádření stavu útvaru povrchové vody určené buď ekologickým, nebo chemickým stavem, podle toho, který je horší;
[…]
21) ‚ekologickým stavem‘ rozumí vyjádření kvality struktury a funkce vodních ekosystémů spojených s povrchovými vodami klasifikovanými v souladu s přílohou V;
[…]“
6. Článek 4 uvedené směrnice, nadepsaný „Environmentální cíle“, v odstavci 1 stanoví:
„Při uskutečňování programů opatření uvedených v plánech povodí:
a) pro povrchové vody
i) členské státy provedou potřebná opatření k zamezení zhoršení stavu všech útvarů povrchových vod s výhradou uplatnění odstavců 6 a 7 a aniž je dotčen odstavec 8;
ii) členské státy zajistí ochranu, zlepšení stavu a obnovu všech útvarů povrchových vod, s ohledem na ustanovení bodu iii) pro umělé a silně ovlivněné vodní útvary, s cílem dosáhnout dobrého stavu povrchových vod nejpozději do 15 let ode dne vstupu této směrnice v platnost, v souladu s ustanoveními podle přílohy V, s výhradou prodloužení lhůty podle odstavce 4 a uplatnění odstavců 5, 6 a 7 a aniž je dotčen odstavec 8;
iii) členské státy zajistí ochranu a zlepšení stavu všech umělých a silně ovlivněných vodních útvarů s cílem dosáhnout dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu povrchových vod nejpozději do 15 let ode dne vstupu této směrnice v platnost, v souladu s ustanoveními podle přílohy V, s výhradou prodloužení lhůty podle odstavce 4 a uplatnění odstavců 5, 6 a 7 a aniž je dotčen odstavec 8;
[…]
c) pro chráněné oblasti
členské státy dosáhnou souladu se všemi normami a cíli nejpozději do 15 let ode dne vstupu této směrnice v platnost, pokud právní předpisy Společenství, podle kterých byly jednotlivé chráněné oblasti zřízeny, nestanoví jinak.
[…]“
7. Článek 5 téže směrnice, nadepsaný „Charakteristiky oblasti povodí, přezkoumání environmentálních důsledků lidské činnosti a ekonomická analýza využívání vod“, v odstavci 1 stanoví:
„Každý členský stát zajistí, aby byla pro každou oblast povodí a pro část mezinárodní oblasti povodí ležící na jeho území zpracována:
– analýza jejích charakteristik,
– přezkoumání dopadů lidské činnosti na stav povrchových vod a podzemních vod a
– ekonomická analýza využívání vod,
a to podle technických specifikací uvedených v přílohách II a III a ve lhůtě nejpozději do čtyř let ode dne vstupu této směrnice v platnost.“
8. Článek 6 směrnice 2000/60, nadepsaný „Registr chráněných oblastí“, v odstavci 1 stanoví, že členské státy zajistí zřízení registru nebo registrů všech oblastí nacházejících se v každé oblasti povodí, které byly podle příslušných právních předpisů Společenství na ochranu povrchových a podzemních vod nebo na zachování stanovišť a druhů živočichů a rostlin přímo závislých na vodě vymezeny jako oblasti vyžadující zvláštní ochranu.
9. Článek 8 této směrnice, nadepsaný „Monitorování stavu povrchových vod, podzemních vod a chráněných oblastí“, stanoví:
„1. Členské státy zajistí zřízení programů pro monitorování stavu vod za účelem zajištění provázaného a úplného přehledu o stavu vod v každé oblasti povodí:
– pro povrchové vody tyto programy zahrnou:
i) objem a hladinu nebo průtok vody v rozsahu, který je relevantní pro ekologický a chemický stav a ekologický potenciál, a
ii) ekologický a chemický stav a ekologický potenciál;
– […]
– pro chráněné oblasti se tyto programy doplní o požadavky právních předpisů Společenství, podle nichž byly jednotlivé chráněné oblasti zřízeny.
2. […] Takové monitorování je v souladu s požadavky uvedenými v příloze V.
[…]“
10. Článek 11 uvedené směrnice, nadepsaný „Program opatření“, v odstavcích 1 až 3 stanoví:
„1. Každý členský stát vzhledem k výsledkům analýz požadovaných podle článku 5 a k dosažení cílů stanovených podle článku 4 zajistí, aby byl pro každou oblast povodí nebo část mezinárodní oblasti povodí ležící na jeho území vypracován program opatření. Tyto programy mohou odkazovat na opatření, která vyplývají z právních předpisů přijatých na vnitrostátní úrovni a pokrývají celé území členského státu. Členský stát může případně přijmout opatření uplatňovaná pro všechny oblasti povodí nebo pro všechny části mezinárodních oblastí povodí ležící na jeho území.
2. Každý program opatření musí zahrnovat ‚základní‘ opatření uvedená dále v odstavci 3, a je-li to nutné, i ‚doplňující‘ opatření.
3. ‚Základní opatření‘ představují minimální požadavky, které mají respektovat a zahrnovat:
[…]
e) omezení odběrů sladkých povrchových a podzemních vod a vzdouvání sladkých povrchových vod, včetně registru nebo registrů odběrů vod a požadavku na předchozí povolení k odběrům a vzdouvání vod. Tato opatření budou pravidelně přezkoumána a podle potřeby aktualizována. Členské státy mohou z těchto omezení vyjmout ty odběry nebo vzdouvání vod, které nemají významný dopad na stav vodních útvarů;
[…]“
11. Příloha II směrnice 2000/60 stanoví:
„1. Povrchové vody.
1.1. Charakterizace typů útvarů povrchových vod
Členské státy určí umístění a hranice útvarů povrchových vod a zpracují výchozí charakterizaci všech těchto útvarů v souladu s následující metodou. Členské státy mohou pro tento výchozí popis zařadit útvary povrchových vod do skupin.
i) Útvary povrchových vod v rámci oblasti povodí se zařadí do jedné z následujících kategorií povrchových vod – řeky, jezera, brakické vody nebo pobřežní vody – nebo se určí jako umělé útvary povrchových vod nebo jako silně ovlivněné útvary povrchových vod.
ii) Pro každou kategorii povrchových vod se odpovídající vodní útvary v oblasti povodí rozdělí na typy. Typy jsou definovány buď s použitím ‚systému A‘ nebo ‚systému B‘, jak jsou popsány v oddílu 1.2.
iii) Pokud se použije systém A, útvary povrchových vod v oblasti povodí se nejprve rozdělí do odpovídajících ekoregionů v souladu s geografickými oblastmi podle oddílu 1.2 a znázorněnými na odpovídající mapě v příloze XI. Vodní útvary v každém ekoregionu se pak rozdělí na typy vodních útvarů povrchových vod podle popisných charakteristik uvedených v tabulkách pro systém A.
iv) Pokud se použije systém B, musí členské státy dosáhnout přinejmenším stejného stupně rozlišení, který by byl dosažen systémem A. Útvary povrchových vod v oblasti povodí se dle toho rozdělí na typy s použitím hodnot závazných popisných charakteristik a takových volitelných charakteristik nebo jejich kombinací, které jsou potřebné pro spolehlivé určení specifických referenčních biologických poměrů.
[…]
1.2 Ekoregiony a typy útvarů povrchových vod
[…]
1.2.2. Jezera
Systém A
Pevná typologie | Popisné charakteristiky |
Ekoregion | Ekoregiony zakreslené na mapě A v příloze XI |
Typ | Typologie nadmořské výšky vysočina: > 800 m střední výška: 200 až 800 m nížina: < 200 m Typologie založená na průměrné hloubce < 3 m 3 až 15 m > 15 m Typologie podle velikosti plochy 0,5 až 1 km2 1 až 10 km2 10 až 100 km2 > 100 km2 Geologický typ Vápnitý Křemitý organický
|
Systém B
Alternativní charakterizace | Fyzikální a chemické faktory, které určují charakteristiky jezera a tím i skladbu a strukturu biologických populací |
Závazné faktory | nadmořská výška zeměpisná šířka zeměpisná délka hloubka geologie velikost |
Volitelné faktory | […] |
[…]“
12. Příloha IV této směrnice, nadepsaná „Chráněné oblasti“, v bodě 1 stanoví, že registr chráněných oblastí požadovaný článkem 6 uvedené směrnice obsahuje různé typy chráněných oblastí, mezi kterými jsou oblasti vymezené pro ochranu stanovišť nebo druhů, kde udržení nebo zlepšení stavu vody je důležitým faktorem jejich ochrany, včetně území Natura 2000 určených podle směrnice 92/43/EHS(3) a směrnice 79/409/EHS(4).
13. Příloha V téže směrnice stanoví ohledně stavu povrchových vod (bod 1) složky kvality pro klasifikaci ekologického stavu (bod 1.1), zejména ohledně jezer (bod 1.1.2).
B. Irské právo
14. Směrnice 2000/60 byla do irského práva provedena různými nařízeními, včetně European Communities (Water Policy) Regulations 2003 [nařízení Evropských společenství (vodní politika) z roku 2003](5) a European Union (Water Policy) Regulations 2014 [nařízení Evropské unie (vodní politika) z roku 2014](6).
III. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
15. Loch an Mhuilinn je soukromé vnitrozemské jezero bez přílivu a odlivu, které se nachází na ostrově Gorumna v hrabství Galway (Irsko) o ploše 0,083 km2, tedy 8,3 hektarů (dále jen „jezero“). Environmental Protection Agency (Agentura pro ochranu životního prostředí, Irsko, dále jen „EPA“)(7) toto jezero neoznačila jako vodní útvar spadající do působnosti směrnice 2000/60 z důvodu, že nesplňuje kritéria stanovená v této směrnici týkající se plochy nebo umístění v chráněné oblasti. EPA proto neklasifikovala ekologický stav jezera ve smyslu přílohy V uvedené směrnice(8).
16. Společnost Bradán Beo Teoranta požádala agenturu o povolení odebírat z jezera maximálně 4 680 m3 sladké vody týdně, a to až 22 týdnů v roce, od května do září(9). Tento odběr měl probíhat čtyři hodiny denně, maximálně čtyři dny v týdnu, přičemž odebraná sladká voda měla být použita ke koupelím nemocných lososů, aby se zbavili améboidního onemocnění žaber a mořských vší. Tito lososi se nacházeli na čtyřech licencovaných místech provozovaných touto společností v zátoce Kilkieran v hrabství Galway. Voda měla být čerpána z jezera potrubím k navrhované opěrné zdi u pobřežní silnice, odkud by tato sladká voda byla dalším potrubím odváděna do plachet, které by byly taženy lodí na místa, kde by se lososi ošetřovali (dále jen „záměr změny způsobu užívání“). Agentura se rozhodla udělit uvedené společnosti požadované povolení.
17. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu k předkládajícímu soudu High Court (Nejvyšší soud, Irsko), přičemž tvrdil, že povolením záměru změny způsobu užívání porušila agentura povinnost, která pro ni vyplývá z čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/60 přijmout nezbytná opatření k zabránění zhoršení stavu tohoto útvaru povrchové vody.
18. Rozsudkem ze dne 15. ledna 2021 předkládající soud zrušil rozhodnutí o povolení záměru změny způsobu užívání pouze z toho důvodu, že nebylo v souladu s požadavky směrnice 2000/60. V tomto ohledu se podle tohoto soudu záměr změny způsobu užívání dotýkal vodního útvaru tvořeného jezerem. Avšak vzhledem k tomu, že EPA neklasifikovala ekologický stav jezera, nemohla agentura posoudit, zda záměr změny způsobu užívání splňuje podmínky stanovené v čl. 4 odst. 1 této směrnice.
19. Po vydání tohoto rozsudku se společnost Bradán Beo Teoranta rozhodla požádat o stanovisko EPA, která nebyla účastníkem původního řízení a nebyla zapojena do jednání ve věci samé, pokud jde o její úlohu při určování vodních útvarů, tak jak je stanovena ve směrnici 2000/60. Ve své odpovědi ze dne 28. ledna 2021 (dále jen „odpověď EPA“), která byla rozeslána všem zúčastněným stranám, EPA uvedla, že podle jejího názoru neexistuje povinnost klasifikovat ekologický stav všech vodních útvarů a ani dříve ani v současnosti není povinna klasifikovat ekologický stav jezera. V této souvislosti EPA zdůraznila, že v rámci společné strategie provádění směrnice 2000/60, na níž se podílí Evropská komise, všechny členské státy, přistupující země, Norsko a další zúčastněné strany a nevládní organizace, vypracovala Komise pokyn č. 2, nadepsaný „Zařazování vodních útvarů“(10) (dále jen „pokyn č. 2“). Podle oddílu 3.5 tohoto pokynu(11) mají členské státy určitý prostor k rozhodnutí, zda lze cílů této směrnice, které se vztahují na všechny povrchové vody, dosáhnout, aniž musí mezi vodní útvary zařadit každý malý, avšak samostatný a významný prvek povrchové vody.
20. EPA ve své odpovědi rovněž uvedla, že podle článku 5 směrnice 2000/60 a bodu 1.2.2 přílohy II této směrnice musí být jezera s plochou větší než 0,5 km2 označena jako vodní útvary, které spadají do působnosti této směrnice. V případě jezer s menší plochou než je tato prahová hodnota, se členské státy mohou rozhodnout, že je zařadí jako vodní útvary, na které se vztahuje uvedená směrnice, zejména pokud jsou ekologicky významná, pokud spadají do některé z chráněných oblastí uvedených v příloze IV téže směrnice nebo pokud mají významný negativní dopad na jiné útvary povrchové vody. V tomto ohledu EPA a irské koordinační orgány povodí tyto zásady používají při výběru vodních útvarů jezer. Jako vodní útvary, na které se vztahuje směrnice 2000/60(12), tak byla zařazena všechna jezera s plochou větší než 0,5 km2 a také nejmenší jezera nacházející se v chráněné oblasti. Pokud jde o prvky povrchových vod, které nejsou zařazeny jako prvky spadající do působnosti této směrnice, z oddílu 3.5 pokynu č. 2 podle EPA dále vyplývá, že by se na ně měla vztahovat „základní opatření“ uvedená v článku 11 uvedené směrnice.
21. Předkládající soud uvádí, že stanovisko EPA, podle něhož směrnice 2000/60 nevyžaduje, aby bylo jezero zařazeno jako vodní útvar spadající do její působnosti, mu nebylo sděleno při jednání ve věci samé, které předcházelo vynesení rozsudku ze dne 15. ledna 2021. Vzhledem k odpovědi EPA agentura požádala o obnovu řízení ve věci v původním řízení. Dne 16. dubna 2021 soud této žádosti vyhověl a věc znovu zapsal do rejstříku. V tomto ohledu uvedený soud zdůrazňuje, že skutečnosti, které EPA uvedla ve své odpovědi, mohou mít vliv na výsledek věci v původním řízení a že s ohledem na vnitrostátní judikaturu týkající se kritérií pro přezkum rozsudku High Court (Nejvyšší soud) bylo prahové hodnoty pro obnovu řízení v této věci ve velké míře dosaženo.
22. Pokud jde o rozhodnutí podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, předkládající soud zdůrazňuje, že věc v původním řízení vyvolává otázku, zda všechny vodní útvary bez ohledu na jejich rozlohu musí být charakterizovány v rámci uplatňování směrnice 2000/60 tak, aby byl v rámci žádosti o povolení změny způsobu užívání, která může ovlivnit útvar povrchových vod, vnitrostátní soud, kterému byl spor předložen, schopen posoudit tuto změnu způsobu užívání s odkazem na pojmy „zhoršení“ a „dobrý stav povrchových vod“ ve smyslu této směrnice. V tomto ohledu předkládající soud uvádí zaprvé rozsudek ze dne 1. července 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), zadruhé skutečnost, že EPA do značné míry vycházela z pokynu č. 2 a z praxe Komise, a zatřetí neexistenci judikatury Soudního dvora v této otázce.
23. Za těchto podmínek se High Court (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) a) Jsou členské státy povinny charakterizovat a následně klasifikovat všechny vodní útvary bez ohledu na jejich rozlohu a existuje konkrétněji povinnost, aby byla charakterizována a klasifikována všechna jezera s plochou menší než 0,5 km2?
b) Do jaké míry, pokud vůbec, se liší přístup k vodním útvarům, které se nacházejí v chráněné oblasti?
2) Je-li odpověď na první otázku písm. a) kladná, může příslušný plánovací orgán vydat stavební povolení pro záměr změny způsobu užívání, který může mít vliv na vodní útvar ještě před jeho kategorizací a klasifikací?
3) Je-li odpověď na první otázku písm. a) záporná, jaké povinnosti má příslušný orgán při rozhodování o žádosti o vydání povolení pro záměr, který může mít vliv na vodní útvar, jenž není charakterizován nebo klasifikován?“
24. Písemné vyjádření předložili Soudnímu dvoru žalobce, agentura, irská, francouzská, nizozemská a polská vláda, jakož i Komise.
IV. Analýza
A. K první předběžné otázce písm. a)
25. Podstatou první otázky písm. a) předkládajícího soudu je, zda musí být články 5 a 8 směrnice 2000/60 vykládány v tom smyslu, že ukládají členským státům povinnost charakterizovat a klasifikovat všechna jezera s plochou menší než 0,5 km2.
26. Podle článku 1 písm. a) směrnice 2000/60 je účelem této směrnice stanovit rámec pro ochranu zejména vnitrozemských povrchových vod, který zabrání dalšímu zhoršování a ochrání a zlepší stav vodních ekosystémů, a s ohledem na jejich potřebu vody, suchozemských ekosystémů a mokřadů, které přímo závisejí na vodních ekosystémech.
27. V tomto ohledu čl. 4 odst. 1 této směrnice stanoví dva odlišné, byť úzce související cíle. Zaprvé podle čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) uvedené směrnice při uskutečňování programů opatření uvedených v plánech povodí pro povrchové vody provedou členské státy potřebná opatření k zamezení zhoršení stavu všech útvarů povrchových vod s výhradou uplatnění odstavců 6 a 7 tohoto článku, aniž je dotčen odstavec 8 tohoto článku (povinnost zamezit zhoršení). Zadruhé na základě tohoto čl. 4 odst. 1 písm. a) bodů ii) a iii) zajistí členské státy ochranu, zlepšení stavu a obnovu všech útvarů povrchových vod s cílem dosáhnout dobrého stavu nejpozději do konce roku 2015 (povinnost zajistit zlepšení)(13).
28. Tatáž směrnice stanoví za účelem zajištění toho, aby členské státy dosáhly těchto environmentálních cílů, řadu ustanovení, zejména ustanovení článků 3, 5, 8, 11 a 13 této směrnice, jakož i přílohy V této směrnici, která zavádí komplexní proces, jenž zahrnuje několik podrobně upravených etap, s cílem umožnit členským státům provést nezbytná opatření v závislosti na specifických a charakteristických rysech vodních útvarů zjištěných na jejich území(14).
29. Konkrétněji, jak vyplývá z judikatury Soudního dvora, k tomu, aby členské státy splnily environmentální cíle uvedené v článku 4 směrnice 2000/60, musí mít celkový přehled o charakteristikách dotčených vodních útvarů. Za tímto účelem členské státy v souladu s článkem 3 této směrnice(15) nejprve vymezí jednotlivá povodí, přiřadí je k jednotlivým oblastem a určí příslušné orgány. Poté provedou charakterizaci vodních útvarů stanovenou v čl. 5 odst. 1 uvedené směrnice a v přílohách II (dále jen „příloha II“) a III této směrnice. Podle tohoto ustanovení každý členský stát zajistí, aby byla pro každou oblast povodí ležící na jeho území zpracována analýza jejích charakteristik, přezkoumání dopadů lidské činnosti na stav povrchových vod a ekonomická analýza využívání vod, a to zejména podle technických specifikací zmíněných v uvedených přílohách II a III(16).
30. Pokud jde o tyto technické specifikace, bod 1 přílohy II upravuje povrchové vody a bod 1.1 této přílohy upravuje požadavky, které členské státy poté, co určí umístění a hranice útvarů povrchových vod, musí respektovat při první charakterizaci všech těchto vodních útvarů(17). V tomto ohledu oddíl 1.1 bod i) této přílohy stanoví, že útvary povrchových vod v rámci oblasti povodí jsou definovány tak, že jsou zařazeny do jedné z následujících kategorií povrchových vod: „řeky, jezera, brakické vody nebo pobřežní vody nebo jako umělé útvary povrchových vod nebo jako silně ovlivněné útvary povrchových vod“. Oddíl 1.1 bod ii) uvedené přílohy stanoví, že pro každou kategorii povrchových vod se odpovídající vodní útvary v oblasti povodí rozdělí na typy, které jsou definovány s použitím některého ze systémů označených A nebo B popsaných v oddílu 1.2 téže přílohy. Oddíl 1.1 bod iii) přílohy II stanoví, že pokud se použije systém A, útvary povrchových vod v oblasti povodí se nejprve rozdělí do odpovídajících ekoregionů v souladu s geografickými oblastmi podle oddílu 1.2 této přílohy a pak se vodní útvary v každém ekoregionu rozdělí na typy vodních útvarů povrchových vod podle popisných charakteristik uvedených v tabulkách pro systém A.
31. V projednávané věci se předkládající soud zabývá tím, zda jezero s plochou menší než 0,5 km2 musí být charakterizováno ve smyslu čl. 5 odst. 1 směrnice 2000/60 a její přílohy II a následně klasifikováno ve smyslu čl. 8 odst. 1 a přílohy V této směrnice. Jak uvádí tento soud, mimo případ takového jezera vyvstává obecnější otázka, zda ve všech členských státech musí být všechny vodní útvary charakterizovány a klasifikovány v rámci uplatňování uvedené směrnice.
32. Článek 2 bod 5 směrnice 2000/60 vymezuje „jezero“ jako „útvar stojaté vnitrozemské povrchové vody“. Jelikož tato definice neodkazuje na plochu ani jiná kritéria, nelze nutně jednoznačně rozlišovat mezi „jezerem“ a jinými stojatými vodními útvary o menší velikosti, jako je rybník. V projednávané věci však není sporné, že Loch an Mhuilinn je jezerem ve smyslu tohoto čl. 2 bodu 5.
33. Pokud jde o jezera, bod 1.2.2 přílohy II uvádí v rámci systému A řadu popisných charakteristik založených na fyzikálních charakteristikách těchto vodních útvarů, a sice „typologie nadmořské výšky“, „typologie založená na průměrné hloubce“, „geologický typ“, jakož i „typologie podle velikosti plochy“. Tato posledně uvedená typologie je upřesněna následovně: „0,5 až 1 km2“, „1 až 10 km2“, „10 až 100 km2“ a „větší než 100 km2“. Popis týkající se plochy v systému A stanoví minimální prahovou hodnotu pro jezera na 0,5 km².
34. Jelikož čl. 5 odst. 1 směrnice 2000/60 výslovně stanoví, že charakterizace musí být provedena podle technických specifikací uvedených v příloze II, je třeba konstatovat, že tato směrnice členským státům neukládá, pokud uplatňují systém A, charakterizovat jezera s plochou menší než 0,5 km2.
35. V odpovědi na písemnou otázku Soudního dvora předkládající soud uvedl, že Irsko používá pro účely charakterizace útvarů povrchových vod systém B, který neodkazuje na číselné hodnoty. V tomto ohledu z bodu 1.2.2 přílohy II vyplývá, že v rámci systému B, a pokud jde o jezera, jsou mezi „[f]yzikálními a chemickými faktory, které určují charakteristiky řeky nebo její části a tím i skladbu a strukturu biologických populací“, závaznými faktory nadmořská výška, zeměpisná šířka, zeměpisná délka, geologie a velikost. Oddíl 1.1 bod iv) této přílohy přitom stanoví, že pokud se použije systém B, „musí členské státy dosáhnout přinejmenším stejného stupně rozlišení, který by byl dosažen systémem A“, a že v důsledku toho „útvary povrchových vod v oblasti povodí se dle toho rozdělí na typy s použitím hodnot závazných popisných charakteristik a takových volitelných charakteristik nebo jejich kombinací, které jsou potřebné pro spolehlivé určení specifických referenčních biologických poměrů“. Z tohoto ustanovení vyplývá, že pokud systém A vychází z minimální rozlohy 0,5 km2 pro charakterizaci jezera ve smyslu článku 5 směrnice 2000/60, použití systému B vede k tomu, že jezero musí mít takovou rozlohu, aby mohlo být dotčeným členským státem charakterizováno.
36. Tento výklad potvrzuje i pokyn č. 2. Ačkoli takový dokument není právně závazný(18), je zajímavé poznamenat, že v bodě 3.5 tohoto pokynu, který se týká „malých prvků povrchových vod“, se uvádí, že cílem směrnice 2000/60 je vytvořit „rámec pro ochranu všech vod, včetně vnitrozemských povrchových vod, brakických vod, pobřežních vod a podzemních vod“, ale že „povrchové vody zahrnují velké množství vod s velmi malou plochou, jejichž správa představuje administrativní zátěž, která může být enormní“(19). Tento dokument v tomtéž bodě 3.5 dodává, že tato směrnice nestanoví prahové hodnoty pro velmi malé „vodní útvary“ a že „členské státy mají určitý prostor k rozhodnutí, zda lze cílů směrnice, které se vztahují na všechny povrchové vody, dosáhnout, aniž by každý menší, ale odlišný a významný prvek povrchové vody byl zařazen jako vodní útvar“, a poté navrhuje možný přístup k ochraně těchto vod(20).
37. V tomto ohledu souhlasím s analýzou irské vlády, že uložení natolik zatěžujících administrativních povinností ve vztahu k malým útvarům povrchových vod by mohlo vést k přesunu zdrojů určených k plnění zvláštních povinností ve vztahu k velkým vodním útvarům podle směrnice 2000/60. Skutečnost, že jezera o ploše menší než 0,5 km2 nepodléhají charakterizaci ve smyslu článku 5 této směrnice, se tudíž sama o sobě nejeví jako neslučitelná s cílem uvedené směrnice, kterým je zamezit zhoršování stavu povrchových vod.
38. Po charakterizaci útvarů povrchových vod ve smyslu tohoto článku 5 musí členské státy klasifikovat jejich ekologický stav v souladu s článkem 8 a přílohou V směrnice 2000/60. Nicméně vzhledem k tomu, že členské státy nejsou povinny charakterizovat jezera s plochou menší než 0,5 km2, logicky z toho vyplývá, že nejsou povinny klasifikovat ani ekologický stav takových jezer(21). Je třeba dodat, že tato směrnice nebrání členským státům, aby v případech, kdy to považují za odůvodněné, využily své možnosti charakterizovat a klasifikovat jezera s plochou menší než 0,5 km2 (22).
39. S ohledem na výše uvedené navrhuji odpovědět na první otázku tak, že články 5 a 8 směrnice 2000/60 musí být vykládány v tom smyslu, že neukládají členským státům, aby charakterizovaly a klasifikovaly všechna jezera s plochou menší než 0,5 km2.
B. K první předběžné otázce písm. b)
40. Podstatou první otázky písm. b) předkládajícího soudu je, zda je odpověď na první otázku písm. a) odlišná v situaci, kdy se dotčený vodní útvar nachází v chráněné oblasti ve smyslu směrnice 2000/60.
1. K přípustnosti
41. Je třeba připomenout, že je pouze na vnitrostátním soudu, který rozhoduje spor a musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, jež bude vydáno, aby posoudil s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Jestliže se tedy položené otázky týkají výkladu nebo platnosti normy unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout. Z toho vyplývá, že se na otázky položené vnitrostátními soudy vztahuje domněnka relevance. Soudní dvůr smí rozhodnutí o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem odmítnout pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jedná-li se o hypotetický problém nebo také nedisponuje-li Soudní dvůr skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na tyto otázky(23).
42. V projednávané věci z překládacího rozhodnutí vyplývá, že EPA ve své odpovědi tvrdila, že jezero nesplňuje kritérium umístění v chráněné oblasti ve smyslu směrnice 2000/60. V odpovědi na písemnou otázku Soudního dvora předkládající soud uvedl, že se jezero nenachází v chráněné oblasti, ale že je přímo spojeno se zvláštní oblastí ochrany(24) zátoky a ostrovů Kilkieran prostřednictvím přímého přílivového propojení(25).
43. Je tedy třeba konstatovat, že se jezero nenachází v chráněné oblasti ve smyslu přílohy IV směrnice 2000/60. Proto se domnívám, že první otázka písm. b) je hypotetická, a tudíž nepřípustná.
2. K věci samé
44. V případě, že Soudní dvůr shledá otázku 1 písm. b) přípustnou, uvádím, že zejména podle čl. 4 odst. 1 písm. c) směrnice 2000/60, pokud jde o chráněné oblasti, členské státy dosáhnou v zásadě souladu se všemi normami a cíli nejpozději do 15 let ode dne vstupu této směrnice v platnost. Článek 6 uvedené směrnice stanoví, že členské státy zajistí zřízení registru nebo registrů chráněných oblastí. Krom toho čl. 8 odst. 1 třetí odrážka téže směrnice stanoví, že pro chráněné oblasti se programy pro monitorování stavu vod doplní o požadavky unijních právních předpisů, podle nichž byly jednotlivé chráněné oblasti zřízeny.
45. Směrnice 2000/60 proto stanoví další kontroly, které se mají uplatňovat na chráněné oblasti. Naproti tomu tato směrnice neobsahuje žádné ustanovení, které by měnilo územní působnost povinnosti charakterizovat a klasifikovat útvary povrchových vod, tak jak je stanoveno v přílohách II a V této směrnice, na základě fyzikálních vlastností útvaru. Je třeba dodat, jak bylo uvedeno v bodě 38 tohoto stanoviska, že členské státy mají možnost charakterizovat a následně klasifikovat jezera s plochou menší než 0,5 km2, pokud se nacházejí v chráněných oblastech(26).
46. Za těchto podmínek se domnívám, že odpověď na první otázku písm. a) není odlišná v situaci, kdy se dotčený vodní útvar nachází v chráněné oblasti ve smyslu směrnice 2000/60.
C. K druhé předběžné otázce
47. Ve své druhé otázce se předkládající soud v případě kladné odpovědi na první otázku táže, zda musí být směrnice 2000/60 vykládána v tom smyslu, že záměr změny způsobu užívání, který může ovlivnit útvar povrchových vod, může být příslušným vnitrostátním orgánem povolen, pokud tento útvar nebyl charakterizován a klasifikován ve smyslu článků 5 a 8 této směrnice.
48. S ohledem na odpověď navrhovanou na první otázku se domnívám, že není třeba odpovídat na druhou otázku.
D. K třetí předběžné otázce
49. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu v případě záporné odpovědi na první otázku je, zda musí být směrnice 2000/60 vykládána v tom smyslu, že ukládá příslušnému vnitrostátnímu orgánu, který rozhoduje o žádosti o povolení záměru změny způsobu užívání, jenž může ovlivnit jezero, které nebylo charakterizováno a klasifikováno ve smyslu článků 5 a 8 této směrnice z důvodu jeho malé plochy, povinnosti zajistit ochranu tohoto vodního útvaru.
50. Jak bylo uvedeno v bodě 28 tohoto stanoviska, směrnice 2000/60 stanoví řadu ustanovení, zejména ustanovení článků 3, 5, 8, 11 a 13 této směrnice, která zavádí komplexní proces, jenž zahrnuje několik podrobně upravených etap, s cílem umožnit členským státům provést nezbytná opatření v závislosti na specifických a charakteristických rysech vodních útvarů zjištěných na jejich území.
51. V projednávané věci, jak vyplývá z navrhované odpovědi na první otázku, nebyl dotyčný členský stát povinen provést charakterizaci a klasifikaci jezera podle článků 5 a 8 této směrnice. Otázkou tedy je, do jaké míry musí být dodrženy další fáze procesu stanoveného uvedenou směrnicí a určeného k zajištění ochrany útvarů povrchových vod. Jinými slovy, nespadají malé útvary povrchových vod obecně do působnosti směrnice 2000/60? Podle mého názoru je odpověď na tuto otázku záporná.
52. V tomto ohledu je třeba odkázat na obecnou judikaturu Soudního dvora, podle které se čl. 4 odst. 1 písm. a) směrnice 2000/60 neomezuje na programové uvedení pouhých cílů plánování hospodaření, ale jakmile je určen ekologický stav dotyčného vodního útvaru, vyvolává závazné účinky v každé etapě postupu stanoveného v této směrnici. Toto ustanovení tedy neobsahuje pouze základní povinnosti, ale týká se rovněž konkrétních projektů. S výhradou udělení výjimky tak musí být zabráněno jakémukoli zhoršení stavu vodního útvaru, a to bez ohledu na dlouhodobější plánování stanovené v plánech a programových opatřeních. Povinnost zamezit zhoršení stavu útvarů povrchových vod zůstává závazná v každé fázi provádění uvedené směrnice a uplatní se na každý typ a stav útvaru povrchové vody, pro který byl nebo měl být přijat plán. Dotyčný členský stát je v důsledku toho povinen odmítnout schválení projektu, může-li daný projekt zhoršit stav dotyčného vodního útvaru nebo ohrozit dosažení dobrého stavu útvarů povrchových vod, ledaže by se mělo za to, že se na uvedený projekt vztahuje výjimka podle čl. 4 odst. 7 téže směrnice. To s sebou nese, že v řízení o povolení záměru, a tedy před přijetím rozhodnutí, byly příslušné orgány podle článku 4 směrnice 2000/60 povinny ověřit, zda tento záměr může mít pro vodu nepříznivé důsledky, které by byly v rozporu s povinnostmi předcházet zhoršení a zlepšovat stav povrchových a podzemních vodních útvarů(27).
53. Tato judikatura je součástí klasického procesu ochrany vodních útvarů v členských státech, který je zmíněn v bodě 50 tohoto stanoviska, když odkazuje zejména na „stanovení ekologického stavu vodního útvaru“ a na „přijetí plánu“, jako na předběžné prvky. Z toho lze dovodit, že pokud tyto prvky nebyly stanoveny, jako ve věci v původním řízení, nespadá dotčený vodní útvar do působnosti směrnice 2000/60.
54. V tomtéž smyslu má čl. 4 odst. 1 písm. a) této směrnice za cíl zamezit zhoršení stavu všech „útvarů povrchových vod“. Článek 2 bod 10 uvedené směrnice přitom vymezuje „útvar povrchové vody“ jako samostatný a „významný“ prvek povrchové vody, jako jsou jezero, nádrž, tok, řeka nebo kanál, část toku, řeky nebo kanálu, brakické vody nebo úsek pobřežních vod. Toto ustanovení by tedy mohlo být vykládáno tak, že zejména malé jezero nepředstavuje „významný“ prvek povrchových vod, jak tvrdí irská, francouzská a nizozemská vláda.
55. Nicméně na jedné straně z judikatury citované v bodě 52 tohoto stanoviska vyplývá, že povinnost zamezit zhoršení stavu útvarů povrchových vod se uplatní „na každý typ a stav útvaru povrchové vody“. Cílem směrnice 2000/60 je tedy nejen dodržet postup stanovený touto směrnicí, ale zejména chránit všechny vnitrozemské povrchové vody. Právě tento cíl musí mít přednost v situaci, kdy dotčený vodní útvar nebyl charakterizován a klasifikován v souladu s přílohou II z důvodu jeho malé plochy.
56. Na druhé straně, pokud jde o výraz „významný prvek“ obsažený v čl. 2 bodě 10 směrnice 2000/60, je třeba odkázat na přípravné práce k této směrnici. Ve svém návrhu směrnice Rady, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky(28), předloženém dne 26. února 1997, tak Komise definovala v čl. 2 bodě 7 tohoto návrhu, „vodní útvar“ jako „samostatnou a homogenní část povrchových nebo podzemních vod, jako je zvodeň, jezero, nádrž, část toku, řeky nebo kanálu, ústí řeky nebo úsek pobřežních vod“(29), [neoficiální překlad], a v bodě 8 tohoto článku definovala „významný vodní útvar“ takto: „pro účely článku 8 se jím rozumí všechny vody určené k výrobě pitné vody z jednoho zdroje sloužícího více než 15 domácnostem“ [neoficiální překlad]. Při přijetí směrnice 2000/60 nebyly tyto definice přijaty, aniž byl vymezen pojem „významný“ prvek povrchových vod v této směrnici.
57. V návaznosti na písemnou otázku Soudního dvora týkající se důvodů, které vedly unijního normotvůrce k tomu, aby se odchýlil od původního pojmu „vodní útvar“, irská vláda tvrdila, že přípravné práce potvrzují její stanovisko, že záměrem tohoto normotvůrce bylo stanovit prahovou hodnotu de minimis, kterou lze použít v praxi. Nizozemská vláda zase tvrdila, že pojem „významný prvek“ odkazuje na prostorové kritérium, konkrétně na velikost. Komise měla za to, že není třeba stanovit vazbu mezi přídavným jménem „významný“ a oblastí o ploše alespoň 0,5 km2 s odůvodněním, že z různých jazykových verzí směrnice 2000/60 vyplývá, že vymezení vodního útvaru jako „samostatného a významného“ se týká spíše topologických charakteristik než jeho velikosti jako takové.
58. V této souvislosti konstatuji, že tato směrnice neobsahuje ustanovení, které by spojovalo popisné charakteristiky v tabulkách systému A s pojmem samostatného a „významného“ prvku povrchových vod. V důsledku toho lze „útvar povrchové vody“, definovaný jako „samostatný a významný prvek povrchové vody, jako jsou jezero, nádrž, tok, řeka nebo kanál, část toku, řeky nebo kanálu, brakické vody nebo úsek pobřežních vod“, chápat vzhledem k použití slovního spojení „jako jsou“ jako označení typu vodního útvaru bez ohledu na jeho velikost, a sice v projednávané věci jakéhokoli „jezera“. Jinými slovy, prvek povrchových vod, jenž není „významný“, může být prvkem, na který se tato definice nevztahuje, například „rybník“.
59. Popisné charakteristiky v tabulkách systému A zajisté naznačují, že unijní normotvůrce nechtěl podrobit malá jezera charakterizaci a klasifikaci ve smyslu článků 5 a 8 směrnice 2000/60. Nicméně, jak vyplývá ze systematiky této směrnice, tento normotvůrce měl v úmyslu zajistit ochranu všech vod v členských státech. Kromě toho povrchové vody jsou přirozeně propojeny, takže kvalita malého (ale nezanedbatelného) prvku povrchové vody může ovlivnit kvalitu jiného, většího prvku(30). Jezero o ploše menší než 0,5 km² musí být tudíž chráněno v souladu s uvedenou směrnicí.
60. Z toho vyplývá, jak uvedla Komise, že pokud příslušný vnitrostátní orgán obdrží žádost o vydání povolení záměru změny způsobu užívání, vztahuje se povinnost zamezit zhoršení stavu na všechny útvary povrchových vod, které mohou být navrhovaným záměrem ovlivněny. V důsledku toho a za účelem zajištění splnění této povinnosti musí být tyto vodní útvary podrobeny programu opatření uvedenému v článku 11 uvedené směrnice(31). Jak je stanoveno v odst. 3 písm. e) tohoto článku, musí tento program obsahovat zejména „základní opatření“, včetně opatření na kontrolu odběru sladké vody z povrchových vod. Takový program opatření však patrně není podle mého názoru dostatečný k tomu, aby zamezil zhoršení stavu malého vodního útvaru. S ohledem na judikaturu citovanou v bodě 52 tohoto stanoviska je totiž třeba přezkoumat dotčený konkrétní záměr.
61. Mám za to, že pokud je tedy požadováno vydání povolení záměru změny způsobu užívání, musí příslušný vnitrostátní orgán určit stav ad hoc dotčeného vodního útvaru, aby se ujistil, že záměr nepovede ke zhoršení jeho stavu. Podle mého názoru musí členský stát tím, že obdobně použije čl. 5 odst. 1 směrnice 2000/60 zajistit, aby byl proveden přezkum dopadů lidské činnosti na stav tohoto vodního útvaru a ekonomická analýza využívání vod. Jedná se totiž o stanovení kritérií pro hodnocení, jelikož podle ustálené judikatury platí, že povinnost zamezit zhoršení stavu vodního útvaru zahrnuje jakoukoli změnu, která může ohrozit uskutečnění hlavního cíle směrnice 2000/60(32). Takový přezkum zajisté představuje určité praktické potíže, pokud neexistuje předchozí charakterizace a klasifikace. Zdá se však, že je nezbytný pro zajištění ochrany povrchových vod v Unii(33).
62. Z judikatury citované v bodě 52 tohoto stanoviska, která se týká čl. 4 odst. 1 písm. a) směrnice 2000/60, vyplývá, že dotčený členský stát je povinen odmítnout povolení záměru, pokud tento záměr může zhoršit stav dotčeného vodního úvaru nebo ohrozit dosažení dobrého stavu povrchových vodních útvarů, ledaže se má za to, že na tento záměr se vztahuje výjimka podle čl. 4 odst. 7 této směrnice.
63. Proto navrhuji odpovědět na třetí otázku tak, že směrnice 2000/60 musí být vykládána v tom smyslu, že v rámci řízení o povolení záměru týkajícího se jezera, které nebylo předmětem charakterizace a klasifikace z důvodu jeho malé plochy, musí příslušné vnitrostátní orgány na základě analýzy ad hoc zajistit, že tento záměr nemůže způsobit zhoršení stavu tohoto útvaru povrchových vod ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) uvedené směrnice.
V. Závěry
64. S přihlédnutím k výše uvedeným úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na předběžné otázky položené High Court (Nejvyšší soud, Irsko) následovně:
„1) Články 5 a 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky,
musí být vykládány v tom smyslu, že
neukládají členským státům, aby charakterizovaly a klasifikovaly všechna jezera, jejichž plocha je menší než 0,5 km2.
2) Směrnice 2000/60
musí být vykládána v tom smyslu, že
v rámci řízení o povolení záměru týkajícího se jezera, které nebylo předmětem charakterizace a klasifikace z důvodu jeho malé plochy, musí příslušné vnitrostátní orgány na základě analýzy ad hoc zajistit, že tento záměr nemůže způsobit zhoršení stavu tohoto útvaru povrchových vod ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) uvedené směrnice.“