CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ATHANASIOS RANTOS
présentées le 21 septembre 2023 (1)
Affaire C‑301/22
Peter Sweetman
contre
An Bord Pleanála,
Ireland and the Attorney General,
en présence de
Bradán Beo Teoranta,
Galway City Council,
Environmental Protection Agency
[demande de décision préjudicielle formée par la High Court (Haute Cour, Irlande)]
« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 2000/60/CE – Cadre pour une politique de l’Union européenne dans le domaine de l’eau – Article 4, paragraphe 1, sous a) – Objectifs environnementaux relatifs aux eaux de surface – Obligation des États membres de ne pas autoriser un projet susceptible de provoquer une détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface – Article 5 et annexe II – Caractérisation des types de masses d’eau de surface – Article 8 et annexe V – Classification de l’état écologique des eaux de surface – Lac d’une superficie inférieure à 0,5 km2 – Absence d’obligation de caractériser et de classifier cette masse d’eau – Obligations incombant à l’État membre en cas de projet d’aménagement susceptible d’affecter ladite masse d’eau »
I. Introduction
1. Un État membre est-il tenu de procéder à la caractérisation, au sens de l’article 5 et de l’annexe II de la directive 2000/60/CE (2), puis à la classification de l’état écologique, au sens de l’article 8 et de l’annexe V de cette directive, de l’ensemble des lacs situés sur son territoire dont la superficie est inférieure à 0,5 km2 ? Si tel n’est pas le cas, quelles obligations pèsent sur cet État membre au titre de ladite directive en vue d’assurer la protection d’une telle masse d’eau lorsqu’un projet d’aménagement est susceptible de l’affecter ? Telles sont, en substance, les questions posées par la High Court (Haute Cour, Irlande).
2. Ces questions se situent dans le prolongement de l’arrêt du 1er juillet 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, point 50), dans lequel la Cour a jugé que, sous réserve de l’octroi d’une dérogation, toute détérioration de l’état d’une masse d’eau doit être évitée, indépendamment des planifications à plus long terme prévues par des plans de gestion et des programmes de mesures.
3. La demande de décision préjudicielle a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Peter Sweetman (ci-après le « requérant ») à l’An Bord Pleanála (agence d’aménagement du territoire, Irlande, ci-après l’« Agence ») au sujet de l’autorisation d’un projet d’aménagement consistant à extraire de l’eau d’un lac dont la superficie est de 0,083 km2.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
4. L’article 1er de la directive 2000/60, intitulé « Objet », énonce :
« La présente directive a pour objet d’établir un cadre pour la protection des eaux intérieures de surface, des eaux de transition, des eaux côtières et des eaux souterraines, qui :
a) prévienne toute dégradation supplémentaire, préserve et améliore l’état des écosystèmes aquatiques ainsi que, en ce qui concerne leurs besoins en eau, des écosystèmes terrestres et des zones humides qui en dépendent directement ;
[...] »
5. L’article 2 de cette directive, intitulé « Définitions », prévoit :
« Aux fins de la présente directive, les définitions suivantes s’appliquent :
1) “eaux de surface” : les eaux intérieures, à l’exception des eaux souterraines, les eaux de transition et les eaux côtières, sauf en ce qui concerne leur état chimique, pour lequel les eaux territoriales sont également incluses ;
[...]
5) “lac” : une masse d’eau intérieure de surface stagnante ;
[...]
10) “masse d’eau de surface” : une partie distincte et significative des eaux de surface telles qu’un lac, un réservoir, une rivière, un fleuve ou un canal, une partie de rivière, de fleuve ou de canal, une eau de transition ou une portion d’eaux côtières ;
[...]
17) “état d’une eau de surface” : l’expression générale de l’état d’une masse d’eau de surface, déterminé par la plus mauvaise valeur de son état écologique et de son état chimique ;
[...]
21) “état écologique” : l’expression de la qualité de la structure et du fonctionnement des écosystèmes aquatiques associés aux eaux de surface, classé conformément à l’annexe V ;
[...] »
6. L’article 4 de ladite directive, intitulé « Objectifs environnementaux », dispose, à son paragraphe 1 :
« En rendant opérationnels les programmes de mesures prévus dans le plan de gestion du district hydrographique :
a) pour ce qui concerne les eaux de surface
i) les États membres mettent en œuvre les mesures nécessaires pour prévenir la détérioration de l’état de toutes les masses d’eau de surface, sous réserve de l’application des paragraphes 6 et 7 et sans préjudice du paragraphe 8 ;
ii) les États membres protègent, améliorent et restaurent toutes les masses d’eau de surface, sous réserve de l’application du point iii) en ce qui concerne les masses d’eau artificielles et fortement modifiées afin de parvenir à un bon état des eaux de surface au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive, conformément aux dispositions de l’annexe V, sous réserve de l’application des reports déterminés conformément au paragraphe 4 et de l’application des paragraphes 5, 6 et 7 et sans préjudice du paragraphe 8 ;
iii) les États membres protègent et améliorent toutes les masses d’eau artificielles et fortement modifiées, en vue d’obtenir un bon potentiel écologique et un bon état chimique des eaux de surface au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive, conformément aux dispositions énoncées à l’annexe V, sous réserve de l’application des reports déterminés conformément au paragraphe 4 et de l’application des paragraphes 5, 6 et 7 et sans préjudice du paragraphe 8 ;
[...]
c) en ce qui concerne les zones protégées
les États membres assurent le respect de toutes les normes et de tous les objectifs au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive, sauf disposition contraire dans la législation communautaire sur la base de laquelle les différentes zones protégées ont été établies.
[...] »
7. L’article 5 de la même directive, intitulé « Caractéristiques du district hydrographique, étude des incidences de l’activité humaine sur l’environnement et analyse économique de l’utilisation de l’eau », est libellé comme suit, à son paragraphe 1 :
« Chaque État membre veille à ce que, pour chaque district hydrographique ou pour la portion d’un district hydrographique international situé sur son territoire :
– une analyse de ses caractéristiques,
– une étude des incidences de l’activité humaine sur l’état des eaux de surface et des eaux souterraines, et
– une analyse économique de l’utilisation de l’eau
soient entreprises conformément aux spécifications techniques énoncées aux annexes II et III et qu’elles soient achevées au plus tard quatre ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive. »
8. L’article 6 de la directive 2000/60, intitulé « Registre des zones protégées », énonce, à son paragraphe 1, que les États membres veillent à ce que soient établis dans chaque district hydrographique un ou plusieurs registres de toutes les zones situées dans le district qui ont été désignées comme nécessitant une protection spéciale dans le cadre d’une législation communautaire spécifique concernant la protection des eaux de surface et des eaux souterraines ou la conservation des habitats et des espèces directement dépendants de l’eau.
9. L’article 8 de cette directive, intitulé « Surveillance de l’état des eaux de surface, des eaux souterraines et des zones protégées », prévoit :
« 1. Les États membres veillent à ce que soient établis des programmes de surveillance de l’état des eaux afin de dresser un tableau cohérent et complet de l’état des eaux au sein de chaque district hydrographique :
– dans le cas des eaux de surface, les programmes portent sur :
i) le volume et le niveau ou le débit dans la mesure pertinente pour l’état écologique et chimique et le potentiel écologique, et
ii) l’état écologique et chimique et le potentiel écologique ;
– [...]
– pour les zones protégées, les programmes ci-dessus sont complétés par les spécifications contenues dans la législation communautaire sur la base de laquelle une zone protégée a été établie.
2. [...] La surveillance doit être conforme aux exigences de l’annexe V.
[...] »
10. L’article 11 de ladite directive, intitulé « Programme de mesures », dispose, à ses paragraphes 1 à 3 :
« 1. Chaque État membre veille à ce que soit élaboré, pour chaque district hydrographique ou pour la partie du district hydrographique international située sur son territoire, un programme de mesures qui tienne compte des résultats des analyses prévues à l’article 5, afin de réaliser les objectifs fixés à l’article 4. Ces programmes de mesures peuvent renvoyer aux mesures découlant de la législation adoptée au niveau national et couvrant tout le territoire d’un État membre. Le cas échéant, un État membre peut adopter des mesures applicables à tous les districts hydrographiques et/ou aux portions de districts hydrographiques internationaux situés sur son territoire.
2. Chaque programme de mesures comprend les “mesures de base” indiquées au paragraphe 3 et, si nécessaire, des “mesures complémentaires”.
3. Les “mesures de base” constituent les exigences minimales à respecter et comprennent :
[...]
e) des mesures de contrôle des captages d’eau douce dans les eaux de surface et les eaux souterraines et des endiguements d’eau douce de surface, notamment l’établissement d’un ou de plusieurs registres des captages d’eau et l’institution d’une autorisation préalable pour le captage et l’endiguement. Ces contrôles sont périodiquement revus et, le cas échéant, mis à jour. Les États membres peuvent exempter de ces contrôles les captages ou endiguements qui n’ont pas d’incidence significative sur l’état des eaux ;
[...] »
11. Aux termes de l’annexe II de la directive 2000/60 :
« 1. Eaux de surface.
1.1. Caractérisation des types de masses d’eau de surface
Les États membres déterminent l’emplacement et les limites des masses d’eau de surface et effectuent une première caractérisation de toutes ces masses conformément à la méthode décrite ci-après. Les États membres peuvent regrouper des masses d’eau de surface pour les besoins de la première caractérisation.
i) Les masses d’eau de surface à l’intérieur d’un district hydrographique sont définies comme relevant de l’une des catégories recensées ci-après d’eaux de surface : rivières, lacs, eaux de transition ou eaux côtières, ou comme des masses d’eau de surface artificielles ou des masses d’eau de surface fortement modifiées.
ii) Pour chaque catégorie d’eau de surface, les masses à l’intérieur du district hydrographique sont réparties en types. Ces types sont définis à l’aide d’un des systèmes, A ou B, définis au point 1.2.
iii) Si le système A est utilisé, les masses d’eau de surface à l’intérieur du district hydrographique sont d’abord réparties en écorégions conformément aux zones géographiques définies au point 1.2 et indiquées sur la carte correspondante à l’annexe XI. Les masses d’eau à l’intérieur de chaque écorégion sont alors réparties en types de masses d’eau de surface conformément aux descripteurs indiqués dans les tableaux du système A.
iv) Si le système B est utilisé, les États membres doivent arriver au moins au même degré de détail que dans le système A. En conséquence, les masses d’eau de surface à l’intérieur du district hydrographique sont réparties en types selon les valeurs des descripteurs obligatoires et autres descripteurs ou combinaisons de descripteurs facultatifs nécessaires pour garantir que des conditions de référence biologique caractéristiques puissent être valablement induites.
[...]
1.2 Écorégions et types de masses d’eau de surface
[...]
1.2.2. Lacs
Système A
Typologie fixe | Descripteurs |
Écorégion | Écorégions indiquées sur la carte A de l’annexe XI |
Type | Typologie de l’altitude élevée : > 800 m moyenne : de 200 à 800 m plaine : < 200 m Typologie de la profondeur basée sur la profondeur moyenne < 3 m 3 à 15 m > 15 m Typologie de la dimension basée sur la surface 0,5 à 1 km2 1 à 10 km2 10 à 100 km2 > 100 km2 Géologie calcaire siliceux organique |
Système B
Caractérisation alternative | Facteurs physiques et chimiques qui déterminent les caractéristiques du lac et, donc, la structure et la composition de la population biologique |
Facteurs obligatoires | Altitude Latitude Longitude Profondeur Géologie Dimension |
Facteurs facultatifs | [...] |
[...] »
12. L’annexe IV de cette directive, intitulé « Zones protégées », énonce, à son point 1, que le registre des zones protégées prévu à l’article 6 de ladite directive comprend différents types de zones protégées, parmi lesquelles les zones désignées comme zone de protection des habitats et des espèces et où le maintien ou l’amélioration de l’état des eaux constitue un facteur important de cette protection, notamment les sites Natura 2000 pertinents désignés dans le cadre de la directive 92/43/CEE (3) et de la directive 79/409/CEE (4).
13. L’annexe V de la même directive précise, s’agissant de l’état des eaux de surface (point 1), les éléments de qualité pour la classification de l’état écologique (point 1.1), notamment en ce qui concerne les lacs (point 1.1.2).
B. Le droit irlandais
14. La directive 2000/60 a été transposée dans le droit irlandais par différents règlements, parmi lesquels l’European Communities (Water Policy) Regulations 2003 [règlement relatif aux Communautés européennes (politique de l’eau) de 2003] (5) et l’European Union (Water Policy) Regulations 2014 [règlement relatif à l’Union européenne (politique de l’eau) de 2014] (6).
III. Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
15. Le Loch an Mhuilinn est un lac intérieur privé sans marée, situé sur l’île de Gorumna, dans le comté de Galway (Irlande), dont la superficie est de 0,083 km2, soit 8,3 hectares (ci-après le « lac »). Celui-ci n’a pas été identifié par l’Environmental Protection Agency (agence de protection de l’environnement, Irlande, ci-après l’« EPA ») (7) comme une masse d’eau relevant de la directive 2000/60 au motif qu’il ne répondait pas aux critères prévus par cette directive, relatifs à la superficie ou à la localisation dans une zone protégée. En conséquence, l’EPA n’a pas procédé à la classification de l’état écologique du lac, au sens de l’annexe V de ladite directive (8).
16. La société Bradán Beo Teoranta a sollicité auprès de l’Agence l’autorisation d’extraire du lac un maximum de 4 680 m3 d’eau douce par semaine, jusqu’à 22 semaines par an, du mois de mai au mois de septembre (9). Cette extraction devait avoir lieu durant quatre heures par jour, pendant tout au plus quatre jours par semaine, l’eau douce extraite étant destinée à baigner des saumons malades afin de les débarrasser de la maladie amibienne des branchies ainsi que de poux de mer. Ces saumons se trouvaient dans quatre sites autorisés, exploités par cette société, dans la baie de Kilkieran, située dans le comté de Galway. Il était prévu que l’eau soit pompée du lac, à travers un pipeline, vers un mur de tête proposé sur la route côtière, d’où un autre pipeline acheminerait l’eau vers des bâches, lesquelles seraient remorquées par bateau jusqu’aux sites où les saumons devaient être traités (ci-après le « projet d’aménagement »). L’Agence a décidé d’accorder à ladite société l’autorisation sollicitée.
17. Le requérant a introduit un recours contre cette décision devant la High Court (Haute Cour, Irlande), la juridiction de renvoi, en faisant valoir que, en autorisant le projet d’aménagement, l’Agence avait violé l’obligation qui lui incombe, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2000/60, de prendre les mesures nécessaires pour prévenir la détérioration de l’état de cette masse d’eau de surface.
18. Par jugement du 15 janvier 2021, la juridiction de renvoi a annulé la décision d’autorisation du projet d’aménagement au seul motif qu’elle ne respectait pas les exigences prévues par la directive 2000/60. À cet égard, selon cette juridiction, le projet d’aménagement affectait la masse d’eau constituée par le lac. Cependant, étant donné que l’EPA avait omis de procéder à la classification de l’état écologique du lac, l’Agence aurait été dans l’impossibilité d’apprécier si le projet d’aménagement respectait les conditions visées à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive.
19. À la suite du prononcé de ce jugement, Bradán Beo Teoranta a décidé de recueillir l’avis de l’EPA, laquelle n’était pas partie au litige au principal et n’a pas été impliquée dans l’audience sur le fond, quant à son rôle dans l’identification des masses d’eau telle que prévue par la directive 2000/60. Dans sa réponse du 28 janvier 2021 (ci-après la « réponse de l’EPA »), laquelle a été diffusée à toutes les parties, l’EPA a indiqué que, selon elle, il n’existait aucune obligation de procéder à la classification de l’état écologique de toutes les masses d’eau et qu’elle n’était pas tenue, ni précédemment ni actuellement, de classifier l’état écologique du lac. À cet égard, l’EPA a souligné que, dans le cadre de la stratégie commune de mise en œuvre de la directive 2000/60, impliquant la Commission européenne, tous les États membres, les pays en voie d’adhésion, la Norvège et d’autres parties prenantes et organisations non gouvernementales, la Commission a élaboré le document d’orientation no 2, intitulé « Identification des masses d’eau » (10) (ci-après le « document d’orientation no 2 »). Selon la section 3.5 de ce document (11), les États membres disposeraient d’une marge de manœuvre pour décider si les objectifs de cette directive, qui s’appliquent à toutes les eaux de surface, peuvent être atteints sans avoir à identifier comme masse d’eau chaque élément mineur, mais distinct et significatif, des eaux de surface.
20. Dans sa réponse, l’EPA a également relevé que, en vertu de l’article 5 de la directive 2000/60 et de l’annexe II, point 1.2.2, de celle-ci, les lacs dont la superficie est supérieure à 0,5 km2, doivent être identifiés comme des masses d’eau relevant de cette directive. En ce qui concerne les lacs d’une superficie inférieure à ce seuil, les États membres pourraient décider de les identifier en tant que masses d’eau relevant de ladite directive, notamment s’ils sont importants sur le plan écologique, s’ils relèvent d’une des zones protégées mentionnées à l’annexe IV de la même directive ou s’ils ont un impact négatif significatif sur d’autres masses d’eau de surface. À cet égard, l’EPA et les autorités irlandaises de coordination des districts hydrographiques auraient appliqué ces principes à la sélection des masses d’eau lacustres. Ainsi, tous les lacs d’une superficie supérieure à 0,5 km2, ainsi que les plus petits lacs situés dans une zone protégée, auraient été identifiés comme des masses d’eau relevant de la directive 2000/60 (12). Toujours selon l’EPA, s’agissant des éléments d’eau de surface non identifiés comme relevant de cette directive, il ressortirait de la section 3.5 du document d’orientation no 2 qu’il conviendrait d’appliquer à leur égard les « mesures de base » visées à l’article 11 de ladite directive.
21. La juridiction de renvoi indique que la position de l’EPA selon laquelle la directive 2000/60 n’imposait pas d’identifier le lac comme une masse d’eau relevant de celle-ci ne lui avait pas été communiquée lors de l’audience sur le fond ayant précédé l’arrêt du 15 janvier 2021. Compte tenu de la réponse de l’EPA, l’Agence a introduit une demande de réouverture de l’affaire au principal. Le 16 avril 2021, cette juridiction a fait droit à cette demande en réinscrivant cette affaire au rôle. À cet égard, ladite juridiction souligne que les éléments relevés par l’EPA dans sa réponse sont susceptibles d’affecter l’issue de l’affaire au principal et que, au regard de la jurisprudence nationale relative aux critères de réexamen d’un arrêt de la High Court (Haute Cour), le seuil de réouverture de cette affaire a été largement atteint.
22. S’agissant de la décision d’opérer un renvoi préjudiciel, la juridiction de renvoi souligne que l’affaire au principal soulève la question de savoir si toutes les masses d’eau, indépendamment de leur taille, doivent être caractérisées dans le cadre de l’application de la directive 2000/60, de sorte que, dans le contexte d’une demande d’autorisation d’un aménagement susceptible d’affecter une masse d’eau de surface, la juridiction nationale saisie soit en mesure d’évaluer cet aménagement par référence aux notions de « détérioration » et de « bon état des eaux de surface », au sens de cette directive. À cet égard, la juridiction de renvoi mentionne, premièrement, l’arrêt du 1er juillet 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), deuxièmement, le fait que l’EPA s’est largement appuyée sur le document d’orientation no 2 et la pratique de la Commission et, troisièmement, l’absence de jurisprudence de la Cour sur cette question.
23. Dans ces conditions, la High Court (Haute Cour) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) a) Les États membres sont-ils tenus de caractériser puis de classifier toutes les masses d’eau, indépendamment de leur taille, et y a-t-il plus particulièrement une obligation de caractériser et de classifier tous les lacs ayant une superficie inférieure à 0,5 km2 ?
b) Dans quelle mesure la réponse est-elle différente – pour autant qu’elle le soit – en ce qui concerne des masse d’eau d’une zone protégée ?
2) Si la réponse à la première question, sous a), est affirmative, une autorité compétente pour autoriser les aménagements peut-elle autoriser un projet d’aménagement susceptible d’affecter la masse d’eau, avant que celle-ci ne soit caractérisée et classifiée ?
3) Si la réponse à la première question, sous a), est négative, quelles sont les obligations qui incombent à une autorité compétente lorsqu’elle statue sur la demande d’autorisation d’un projet susceptible d’affecter une masse d’eau n’ayant pas fait l’objet d’une caractérisation et/ou d’une classification ? »
24. Des observations écrites ont été présentées à la Cour par le requérant, l’Agence, les gouvernements irlandais, français, néerlandais et polonais, ainsi que par la Commission.
IV. Analyse
A. Sur la première question préjudicielle, sous a)
25. Par sa première question, sous a), la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 5 et 8 de la directive 2000/60 doivent être interprétés en ce sens qu’ils imposent aux États membres de caractériser et de classifier tous les lacs dont la superficie est inférieure à 0,5 km2.
26. Aux termes de l’article 1er, sous a), de la directive 2000/60, celle-ci a pour objet d’établir un cadre pour la protection, notamment, des eaux intérieures de surface, qui prévienne toute dégradation supplémentaire, préserve et améliore l’état des écosystèmes aquatiques ainsi que, en ce qui concerne leurs besoins en eau, des écosystèmes terrestres et des zones humides qui en dépendent directement.
27. À cet égard, l’article 4, paragraphe 1, de cette directive impose deux objectifs distincts, quoique intrinsèquement liés. D’une part, conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de ladite directive, en rendant opérationnels les programmes de mesures prévus dans le plan de gestion du district hydrographique, pour ce qui concerne les eaux de surface, les États membres mettent en œuvre les mesures nécessaires pour prévenir la détérioration de l’état de toutes les masses d’eau de surface, sous réserve de l’application des paragraphes 6 et 7 de cet article et sans préjudice du paragraphe 8 de celui-ci (obligation de prévenir la détérioration). D’autre part, en application de cet article 4, paragraphe 1, sous a), ii) et iii), les États membres protègent, améliorent et restaurent toutes les masses d’eau de surface afin de parvenir à un bon état au plus tard à la fin de l’année 2015 (obligation d’amélioration) (13).
28. Afin d’assurer la réalisation par les États membres de ces objectifs environnementaux, la même directive prévoit une série de dispositions, notamment celles des articles 3, 5, 8, 11 et 13 de cette dernière, ainsi que de l’annexe V de celle-ci, établissant un processus complexe et comportant plusieurs étapes réglementées en détail, en vue de permettre aux États membres de mettre en œuvre les mesures nécessaires, en fonction des spécificités et des caractéristiques des masses d’eau identifiées sur leurs territoires (14).
29. Plus précisément, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, afin de satisfaire aux objectifs environnementaux définis à l’article 4 de la directive 2000/60, les États membres doivent disposer d’une image d’ensemble des caractéristiques des masses d’eau concernées. À cet effet, conformément à l’article 3 de cette directive (15), les États membres recensent, tout d’abord, les bassins hydrographiques, les rattachent à des districts et désignent les autorités compétentes. Ensuite, ils procèdent à la caractérisation des masses d’eau prévue à l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive et aux annexes II (ci-après l’« annexe II ») et III de celle-ci. En vertu de cette disposition, chaque État membre veille à ce que, pour chaque district hydrographique situé sur son territoire, une analyse de ses caractéristiques, une étude des incidences de l’activité humaine sur l’état des eaux de surface et une analyse économique de l’utilisation de l’eau soient effectuées, conformément aux spécifications techniques énoncées auxdites annexes II et III (16).
30. S’agissant de ces spécifications techniques, le point 1 de l’annexe II traite des eaux de surface et le point 1.1 de celle-ci détaille les exigences que les États membres, après avoir déterminé l’emplacement et les limites des masses d’eau de surface, doivent respecter lors de la première caractérisation de toutes ces masses d’eau (17). À cet égard, le point 1.1, sous i), de cette annexe prévoit que les masses d’eau de surface à l’intérieur d’un district hydrographique sont définies comme relevant de l’une des catégories d’eaux de surface suivantes : « rivières, lacs, eaux de transition ou eaux côtières, ou comme des masses d’eau de surface artificielles ou des masses d’eau de surface fortement modifiées ». Le point 1.1, sous ii), de ladite annexe indique que, pour chaque catégorie d’eau de surface, les masses à l’intérieur du district hydrographique sont réparties en types, définis à l’aide d’un des systèmes appelés A ou B et définis au point 1.2 de la même annexe. Le point 1.1, sous iii), de l’annexe II précise que si le système A est utilisé, les masses d’eau de surface à l’intérieur du district hydrographique sont d’abord réparties en écorégions conformément aux zones géographiques définies au point 1.2 de cette annexe et que les masses d’eau à l’intérieur de chaque écorégion sont alors réparties en types de masses d’eau de surface conformément aux descripteurs indiqués dans les tableaux du système A.
31. En l’occurrence, la juridiction de renvoi cherche à savoir s’il convient de caractériser, au sens de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2000/60 et de l’annexe II de celle-ci, puis de classifier, au sens de l’article 8, paragraphe 1, et de l’annexe V de cette directive, un lac ayant une superficie inférieure à 0,5 km2. Comme l’indique cette juridiction, au-delà du cas de figure d’un tel lac, se pose la question plus générale de savoir si, dans tous les États membres, l’ensemble des masses d’eau doivent être caractérisées et classifiées dans le cadre de l’application de ladite directive.
32. L’article 2, point 5, de la directive 2000/60 définit un « lac » comme une « masse d’eau intérieure de surface stagnante ». Cette définition ne faisant pas référence à la superficie ou à d’autres critères, il n’est pas nécessairement évident de faire la distinction entre un « lac » et d’autres masses d’eaux stagnantes d’une dimension inférieure, comme une mare. Cependant, en l’occurrence, il n’est pas contesté que le Loch an Mhuilinn est un lac, au sens de cet article 2, point 5.
33. S’agissant des lacs, le point 1.2.2 de l’annexe II mentionne, dans le cadre du système A, une série de descripteurs, fondés sur les caractéristiques physiques de ces masses d’eau, à savoir la « typologie de l’altitude », la « typologie de la profondeur basée sur la profondeur moyenne », la « géologie » ainsi que la « typologie de la dimension basée sur la surface ». Cette dernière est précisée de la manière suivante : « 0,5 à 1 km2 », « 1 à 10 km2 », « 10 à 100 km2 » et « supérieur à 100 km2 ». Par conséquent, le descripteur relatif à la superficie dans le système A fixe un seuil minimal de 0,5 km2 pour les lacs.
34. Dès lors que l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2000/60 énonce expressément que la caractérisation doit être entreprise conformément aux spécifications techniques énoncées notamment à l’annexe II, il y a lieu de constater que cette directive n’impose pas aux États membres, lorsqu’ils appliquent le système A, de caractériser les lacs dont la superficie est inférieure à 0,5 km2.
35. En réponse à une question écrite de la Cour, la juridiction de renvoi a indiqué que l’Irlande utilisait le système B aux fins de caractériser les masses d’eau de surface, lequel ne se réfère pas à des valeurs numériques. À cet égard, il résulte du point 1.2.2 de l’annexe II que, dans le cadre du système B et s’agissant des lacs, parmi les « [f]acteurs physiques et chimiques qui déterminent les caractéristiques du lac et, donc, la structure et la composition de la population biologique », les facteurs obligatoires sont l’altitude, la latitude, la longitude, la profondeur, la géologie et la dimension. Or, le point 1.1, sous iv), de cette annexe énonce que si le système B est utilisé, les « États membres doivent arriver au moins au même degré de détail que dans le système A » et que, en conséquence, les « masses d’eau de surface à l’intérieur du district hydrographique sont réparties en types selon les valeurs des descripteurs obligatoires et autres descripteurs ou combinaisons de descripteurs facultatifs nécessaires pour garantir que des conditions de référence biologique caractéristiques puissent être valablement induites ». Il découle de cette disposition que, dans la mesure où le système A prend pour référence la dimension minimale de 0,5 km2 pour procéder à la caractérisation d’un lac, au sens de l’article 5 de la directive 2000/60, l’application du système B conduit à ce qu’un lac doit avoir une telle superficie pour faire nécessairement l’objet d’une caractérisation par l’État membre concerné.
36. Cette interprétation est corroborée par le document d’orientation no 2. Certes, si un tel document ne revêt pas un caractère juridiquement contraignant (18), il est intéressant de noter que, à son point 3.5, relatif aux « petits éléments d’eau de surface », il énonce que l’objectif de la directive 2000/60 est d’établir un « cadre pour la protection de toutes les eaux, y compris les eaux intérieures de surface, les eaux de transition, les eaux côtières et les eaux souterraines », mais que les « eaux de surface englobent un grand nombre d’eaux de très petite taille dont la gestion impose une charge administrative qui peut être énorme » (19). Ce document ajoute, au même point 3.5, que cette directive ne prévoit pas de seuil pour les très petites « masses d’eau » et que les « États membres disposent d’une marge de manœuvre pour décider si les objectifs de la directive, qui s’appliquent à toutes les eaux de surface, peuvent être atteints sans que chaque élément mineur, mais distinct et significatif, des eaux de surface ne soit identifié comme masse d’eau », avant de suggérer une approche possible pour la protection de ces eaux (20).
37. À cet égard, je suis d’accord avec l’analyse du gouvernement irlandais selon laquelle l’imposition d’obligations administratives aussi lourdes à l’égard de petits éléments d’eau de surface pourrait détourner des ressources destinées à l’exécution d’obligations particulières à l’égard de masses d’eau importantes découlant de la directive 2000/60. Par conséquent, le fait que les lacs d’une superficie inférieure à 0,5 km2 ne soient pas soumis à une caractérisation, au sens de l’article 5 de cette directive, n’apparaît pas, en tant que tel, incompatible avec l’objectif de ladite directive de prévenir la détérioration des eaux de surface.
38. À la suite de la caractérisation des masses d’eau de surface, au sens de cet article 5, les États membres doivent procéder à la classification de leur état écologique, conformément à l’article 8 et à l’annexe V de la directive 2000/60. Cependant, dès lors que, pour les lacs dont la superficie est inférieure à 0,5 km2, les États membres ne sont pas tenus de procéder à leur caractérisation, il en découle logiquement qu’ils n’ont pas davantage l’obligation de classifier l’état écologique de tels lacs (21). Il convient d’ajouter que cette directive ne fait pas obstacle à ce que, lorsqu’ils l’estiment justifié, les États membres exercent leur faculté de caractériser et de classifier des lacs d’une superficie inférieure à 0,5 km2 (22).
39. Eu égard à ce qui précède, je propose de répondre à la première question que les articles 5 et 8 de la directive 2000/60 doivent être interprétés en ce sens qu’ils n’imposent pas aux États membres de caractériser et de classifier tous les lacs dont la superficie est inférieure à 0,5 km2.
B. Sur la première question préjudicielle, sous b)
40. Par sa première question, sous b), la juridiction de renvoi demande, en substance, si la réponse à la première question, sous a), est différente dans la situation où la masse d’eau concernée se situe dans une zone protégée, au sens de la directive 2000/60.
1. Sur la recevabilité
41. Il convient de rappeler qu’il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation ou la validité d’une règle du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer. Il s’ensuit que les questions posées par les juridictions nationales bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît que l’interprétation sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, si le problème est de nature hypothétique ou encore si la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile à ces questions (23).
42. En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi que, dans sa réponse, l’EPA a soutenu que le lac ne répondait pas au critère relatif à la localisation dans une zone protégée, au sens de la directive 2000/60. En réponse à une question écrite de la Cour, la juridiction de renvoi a précisé que le lac ne se situait pas dans une zone protégée mais qu’il était directement relié à la zone spéciale de conservation (24) de la baie et des îles de Kilkieran par une connexion intertidale directe (25).
43. Partant, il y a lieu de constater que le lac ne se trouve pas à l’intérieur d’une zone protégée, au sens de l’annexe IV de la directive 2000/60. Dès lors, je suis d’avis que la première question, sous b), est hypothétique et, par conséquent, irrecevable.
2. Sur le fond
44. Dans l’hypothèse où la Cour considérerait que la première question, sous b), est recevable, je relève que, notamment, aux termes de l’article 4, paragraphe 1, sous c), de la directive 2000/60, en ce qui concerne les zones protégées, les États membres, assurent, en principe, le respect de toutes les normes et de tous les objectifs au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de cette directive. L’article 6 de ladite directive prévoit que les États membres veillent à ce que soient établis un ou plusieurs registres des zones protégées. Par ailleurs, l’article 8, paragraphe 1, troisième tiret, de la même directive énonce que, pour les zones protégées, les programmes de surveillance de l’état des eaux sont complétés par les spécifications contenues dans la législation de l’Union sur la base de laquelle une zone protégée a été établie.
45. Par conséquent, la directive 2000/60 prévoit que des contrôles complémentaires s’appliquent aux zones protégées. En revanche, cette directive ne contient pas de disposition qui modifierait le champ d’application territorial de l’obligation de caractériser et de classifier les masses d’eau de surface, tel qu’il est fixé aux annexes II et V de cette directive, fondé sur les caractéristiques physiques de celle-ci. Il convient d’ajouter que, comme il a été relevé au point 38 des présentes conclusions, les États membres disposent de la faculté de caractériser puis de classifier des lacs d’une superficie inférieure à 0,5 km2 lorsqu’ils sont situés dans des zones protégées (26).
46. Dans ces conditions, je suis d’avis que la réponse apportée à la première question, sous a), n’est pas différente dans la situation où la masse d’eau concernée se situe dans une zone protégée, au sens de la directive 2000/60.
C. Sur la deuxième question préjudicielle
47. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, dans l’hypothèse où il serait répondu par l’affirmative à la première question, si la directive 2000/60 doit être interprétée en ce sens qu’un projet d’aménagement susceptible d’affecter une masse d’eau de surface peut être autorisé par l’autorité nationale compétente lorsque cette masse d’eau n’a pas été caractérisée et classifiée, au sens des articles 5 et 8 de cette directive.
48. Eu égard à la réponse proposée à la première question, je suis d’avis qu’il n’y a pas lieu de répondre à la deuxième question.
D. Sur la troisième question préjudicielle
49. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, dans l’hypothèse où il serait répondu par la négative à la première question, si la directive 2000/60 doit être interprétée en ce sens qu’elle impose à l’autorité nationale compétente statuant sur la demande d’autorisation d’un projet d’aménagement susceptible d’affecter un lac n’ayant pas fait l’objet d’une caractérisation et d’une classification, au sens des articles 5 et 8 de cette directive, en raison de sa petite superficie, des obligations en vue d’assurer la protection de cette masse d’eau.
50. Ainsi qu’il a été énoncé au point 28 des présentes conclusions, la directive 2000/60 prévoit une série de dispositions, notamment celles des articles 3, 5, 8, 11 et 13 de celle-ci, établissant un processus complexe et comportant plusieurs étapes réglementées en détail, en vue de permettre aux États membres de mettre en œuvre les mesures nécessaires, en fonction des spécificités et des caractéristiques des masses d’eau identifiées sur leurs territoires.
51. En l’occurrence, ainsi qu’il ressort de la réponse proposée à la première question, l’État membre concerné n’était pas tenu de procéder à la caractérisation et à la classification du lac, visées respectivement aux articles 5 et 8 de cette directive. La question est dès lors de savoir dans quelle mesure les étapes suivantes du processus prévu par ladite directive et visant à assurer la protection des masses d’eau de surface doivent être respectées. En d’autres termes, les petites masses d’eau de surface échappent-elles, de façon générale, à l’application de la directive 2000/60 ? Je suis d’avis qu’il convient de répondre par la négative à cette question.
52. À cet égard, il convient de se référer à la jurisprudence générale de la Cour selon laquelle l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la directive 2000/60 ne se limite pas à énoncer, selon une formulation programmatique, de simples objectifs de planification de gestion, mais déploie des effets contraignants, une fois déterminé l’état écologique de la masse d’eau concernée, à chaque étape de la procédure prescrite par cette directive. Cette disposition ne contient donc pas uniquement des obligations de principe, mais elle concerne également des projets particuliers. Ainsi, sous réserve de l’octroi d’une dérogation, toute détérioration de l’état d’une masse d’eau doit être évitée, indépendamment des planifications à plus long terme prévues par des plans de gestion et des programmes de mesures. L’obligation de prévenir la détérioration de l’état des masses d’eau de surface reste contraignante à chaque stade de la mise en œuvre de ladite directive et est applicable à tout type et à tout état de masse d’eau de surface pour lequel un plan de gestion a été ou aurait dû être adopté. L’État membre concerné est, par conséquent, tenu de refuser l’autorisation d’un projet lorsque ce dernier est de nature à détériorer l’état de la masse d’eau concernée ou à compromettre l’obtention d’un bon état des masses d’eau de surface, sauf à considérer que ledit projet relève d’une dérogation en vertu de l’article 4, paragraphe 7, de la même directive. Cela implique que, au cours de la procédure d’autorisation d’un projet, et donc avant la prise de décision, les autorités compétentes sont tenues, en vertu de l’article 4 de la directive 2000/60, de contrôler si ce projet peut entraîner des effets négatifs sur l’eau qui seraient contraires aux obligations de prévenir la détérioration et d’améliorer l’état des masses d’eau de surface et souterraine (27).
53. Cette jurisprudence s’inscrit dans le processus classique de protection des masses d’eau dans les États membres, mentionné au point 50 des présentes conclusions, en faisant notamment référence à la « détermination de l’état écologique de la masse d’eau » et à l’« adoption d’un plan de gestion » comme éléments préalables. Il pourrait en être déduit que, lorsque ces éléments n’ont pas été établis, comme dans l’affaire au principal, la masse d’eau concernée n’entre pas dans le champ d’application de la directive 2000/60.
54. Dans le même sens, l’article 4, paragraphe 1, sous a), de cette directive vise à prévenir la détérioration de l’état de toutes les « masses d’eau de surface ». Or, l’article 2, point 10, de ladite directive définit une « masse d’eau de surface » comme une partie distincte et « significative » des eaux de surface telles qu’un lac, un réservoir, une rivière, un fleuve ou un canal, une partie de rivière, de fleuve ou de canal, une eau de transition ou une portion d’eaux côtières. Cette disposition pourrait ainsi être interprétée en ce sens que, notamment, un lac de petite taille ne constitue pas une partie « significative » des eaux de surface, comme le soutiennent les gouvernements irlandais, français et néerlandais.
55. Cependant, d’une part, il ressort de la jurisprudence citée au point 52 des présentes conclusions que l’obligation de prévenir la détérioration de l’état des masses d’eau de surface est applicable à « tout type et à tout état de masse d’eau de surface ». Ainsi, au-delà du seul respect du processus établi par la directive 2000/60, l’objectif de cette dernière est la protection, notamment, de toutes les eaux intérieures de surface. C’est cet objectif qui doit prévaloir dans la situation où la masse d’eau concernée n’a pas fait l’objet d’une caractérisation et d’une classification, conformément à l’annexe II, en raison de sa petite superficie.
56. D’autre part, s’agissant des termes « partie significative » figurant à l’article 2, point 10, de la directive 2000/60, il convient de se référer aux travaux préparatoires de celle-ci. Ainsi, dans sa proposition de directive du Conseil instituant un cadre pour l’action communautaire dans le domaine de l’eau (28), présentée le 26 février 1997, la Commission avait défini, à l’article 2, point 7, de cette proposition, une « masse d’eau » comme une « partie discrète et homogène des eaux de surface ou des eaux souterraines telles qu’un aquifère, un lac, un réservoir, une portion de fleuve, de rivière ou de canal, un estuaire ou une portion d’eaux côtières » (29), et, au point 8 de cet article, une « masse d’eau significative » de la façon suivante : « aux fins de l’article 8, signifie toutes les eaux destinées à la production d’eau potable à partir d’une source unique desservant plus de 15 ménages ». Dans le cadre de l’adoption de la directive 2000/60, ces définitions n’ont pas été retenues, sans que la notion de partie « significative » des eaux de surface soit définie dans cette directive.
57. À la suite d’une question écrite de la Cour portant sur les motifs qui ont conduit le législateur de l’Union à s’écarter de la notion initiale de « masse d’eau », le gouvernement irlandais a fait valoir que les travaux préparatoires corroborent sa position selon laquelle l’intention de ce législateur était de fixer un seuil de minimis utilisable en pratique. De son côté, le gouvernement néerlandais a soutenu que les termes « partie significative » se réfèrent à un critère spatial, à savoir la dimension. Quant à la Commission, elle a considéré qu’il n’y a pas lieu d’établir de lien entre l’adjectif « significative » et une zone d’une superficie d’au moins 0,5 km2 au motif qu’il ressort des différentes versions linguistiques de la directive 2000/60 que la délimitation d’une masse d’eau comme « distincte et significative » concerne davantage les caractéristiques topologiques que sa taille en tant que telle.
58. À cet égard, je constate que cette directive ne contient pas de disposition rattachant les descripteurs figurant dans les tableaux du système A à la notion de partie distincte et « significative » des eaux de surface. Dès lors, une « masse d’eau de surface » définie comme une « partie distincte et significative des eaux de surface telles qu’un lac, un réservoir, une rivière, un fleuve ou un canal, une partie de rivière, de fleuve ou de canal, une eau de transition ou une portion d’eaux côtières », peut être comprise, avec l’emploi des termes « telles que », comme visant un type d’élément d’eau, indépendamment de sa taille, à savoir, en l’occurrence, tout « lac ». Autrement dit, une partie qui n’est pas « significative » des eaux de surface pourrait être un élément non visé par cette définition, comme une « mare ».
59. Certes, les descripteurs figurant dans les tableaux du système A indiquent que le législateur de l’Union n’a pas souhaité soumettre à la caractérisation et à la classification, au sens des articles 5 et 8 de la directive 2000/60, les lacs de petite taille. Néanmoins, ainsi qu’il ressort de la systématique de cette directive, ce législateur a entendu assurer la protection de toutes les eaux dans les États membres. En outre, les eaux de surface étant naturellement connectées, la qualité d’un élément d’eau de surface d’une petite dimension (sans être négligeable) peut affecter la qualité d’un autre élément plus grand (30). Dès lors, un lac d’une superficie inférieure à 0,5 km2 doit faire l’objet d’une protection au titre de ladite directive.
60. Il s’ensuit que, comme l’a relevé la Commission, lorsque l’autorité nationale compétente reçoit une demande d’autorisation pour un projet d’aménagement, l’obligation de prévenir la détérioration s’applique à toute masse d’eau de surface susceptible d’être affectée par ce projet. Par conséquent, et afin de garantir le respect de cette obligation, ces masses d’eau doivent faire l’objet du programme de mesures visé à l’article 11 de ladite directive (31). Notamment, ainsi que l’énonce le paragraphe 3, sous e), de cet article, ce programme doit contenir des « mesures de base », parmi lesquelles des mesures de contrôle des captages d’eau douce dans les eaux de surface. Un tel programme de mesures n’apparaît néanmoins pas suffisant, selon moi, pour prévenir toute détérioration de l’état d’une masse d’eau de petite taille. En effet, eu égard à la jurisprudence citée au point 52 des présentes conclusions, il convient d’examiner le projet particulier en cause.
61. Ainsi, je considère que, lorsqu’est demandée l’autorisation d’un projet d’aménagement, l’autorité nationale compétente doit procéder à la détermination de l’état ad hoc de la masse d’eau concernée afin de s’assurer que ce projet ne conduit pas à une détérioration de l’état de celle-ci. À mon sens, l’État membre doit, en appliquant par analogie l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2000/60, veiller à ce que soit entreprise une étude des incidences de l’activité humaine sur l’état de cette masse d’eau ainsi qu’une analyse économique de l’utilisation de l’eau. Il s’agit en effet d’établir des critères d’évaluation dans la mesure où, selon la jurisprudence de la Cour, l’obligation de prévenir la détérioration de l’état d’une masse d’eau englobe tout changement susceptible de compromettre la réalisation de l’objectif principal de cette directive (32). Certes, un tel examen présente des difficultés pratiques certaines, en l’absence d’une caractérisation et d’une classification préalable. Cependant, il apparaît nécessaire en vue d’assurer la protection des eaux de surface dans l’Union (33).
62. Ainsi qu’il résulte de la jurisprudence citée au point 52 des présentes conclusions, relative à l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la directive 2000/60, l’État membre concerné est tenu de refuser l’autorisation d’un projet lorsque ce dernier est de nature à détériorer l’état de la masse d’eau concernée ou à compromettre l’obtention d’un bon état des masses d’eau de surface, sauf à considérer que ce projet relève d’une dérogation en vertu de l’article 4, paragraphe 7, de cette directive.
63. Partant, je propose de répondre à la troisième question que la directive 2000/60 doit être interprétée en ce sens que, dans le cadre de la procédure d’autorisation d’un projet concernant un lac qui n’a pas fait l’objet d’une caractérisation et d’une classification, en raison de sa petite superficie, les autorités nationales compétentes doivent s’assurer, par une analyse ad hoc, que ce projet n’est pas susceptible de provoquer une détérioration de l’état de cette masse d’eau de surface, au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de ladite directive.
V. Conclusion
64. Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par la High Court (Haute Cour, Irlande) de la manière suivante :
1) Les articles 5 et 8 de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau,
doivent être interprétés en ce sens que :
ils n’imposent pas aux États membres de caractériser et de classifier tous les lacs dont la superficie est inférieure à 0,5 km2.
2) La directive 2000/60
doit être interprétée en ce sens que :
dans le cadre de la procédure d’autorisation d’un projet concernant un lac qui n’a pas fait l’objet d’une caractérisation et d’une classification, en raison de sa petite superficie, les autorités nationales compétentes doivent s’assurer, par une analyse ad hoc, que ce projet n’est pas susceptible de provoquer une détérioration de l’état de cette masse d’eau de surface, au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), de ladite directive.