MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ATHANASIOSA RANTOSA
od 21. rujna 2023.(1)
Predmet C‑301/22
Peter Sweetman
protiv
An Bord Pleanála,
Irska i Attorney General,
uz sudjelovanje
Bradán Beo Teoranta,
Galway City Council,
Environmental Protection Agency
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio High Court (Visoki sud, Irska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 2000/60/EZ – Okvir za djelovanje Europske unije u području vodne politike – Članak 4. stavak 1. točka (a) – Okolišni ciljevi koji se odnose na površinske vode – Obveza država članica da ne izdaju dozvolu za projekt koji može dovesti do pogoršanja stanja tijela površinske vode – Članak 5. i Prilog II. – Određivanje značajki tipova površinskih voda – Članak 8. i Prilog V. – Klasifikacija ekološkog stanja površinskih voda – Jezero površine manje od 0,5 km2 – Nepostojanje obveze određivanja značajki tog vodnog tijela i njegove klasifikacije – Obveze države članice u slučaju projekta gradnje koji može utjecati na navedeno vodno tijelo”
I. Uvod
1. Je li država članica dužna provesti određivanje značajki, u smislu članka 5. Direktive 2000/60/EZ i Priloga II. toj direktivi(2), a zatim klasifikaciju ekološkog stanja, u smislu članka 8. te direktive i Priloga V. toj direktivi, svih jezera površine manje od 0,5 km² koja se nalaze na njezinu državnom području? Ako nije dužna to učiniti, koje obveze ta država članica ima na temelju navedene direktive kako bi osigurala zaštitu takvog vodnog tijela kad projekt gradnje može na njega utjecati? To su u biti pitanja koja je postavio High Court (Visoki sud, Irska).
2. Ta su pitanja postavljena na temelju presude od 1. srpnja 2015., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, t. 50.), u kojoj je Sud odlučio da se, osim ako se ne odobri izuzeće, svako pogoršanje stanja vodnih tijela mora izbjeći, neovisno o dugoročnim planiranjima predviđenima planovima upravljanja te programima mjera.
3. Zahtjev za prethodnu odluku upućen je u okviru spora između Petera Sweetmana (u daljnjem tekstu: tužitelj) i An Bord Pleanála (Agencija za prostorno planiranje, Irska, u daljnjem tekstu: Agencija) u pogledu izdavanja dozvole za projekt gradnje koji uključuje zahvaćanje vode iz jezera površine 0,083 km2.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. U članku 1. Direktive 2000/60, naslovljenom „Svrha”, navodi se:
„Svrha je ove Direktive uspostava okvira za zaštitu kopnenih površinskih voda, prijelaznih voda, obalnih voda i podzemnih voda koji:
(a) sprječava daljnju degradaciju i štiti i učvršćuje stanje vodnih ekosustava kao i, s obzirom na potrebe za vodom, kopnenih ekosustava i močvarnih područja izravno ovisnih o vodnim ekosustavima;
[…]”
5. Člankom 2. te direktive, naslovljenim „Definicije”, predviđa se:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1. ,Površinske vode’ znači kopnene vode, osim podzemnih voda; prijelazne vode i obalne vode, osim u pogledu kemijskog statusa, za koji su uključene i teritorijalne vode.
[…]
5. ‚Jezero’ znači tijelo stajaće kopnene površinske vode.
[…]
10. ,Tijelo površinske vode’ znači jasno određen i znatan [značajan] element površinske vode, kao što je jezero, akumulacija, potok, rijeka ili kanal, dio potoka, rijeke ili kanala, prijelazna voda ili pojas obalne vode.
[…]
17. ,Stanje površinske vode’ je općeniti izraz koji označava stanje nekog tijela površinske vode, određeno njegovim ekološkim ili kemijskim stanjem, ovisno o tome koje je lošije.
[…]
21. ,Ekološko stanje’ je izraz kvalitete strukture i funkcioniranja vodnih ekosustava povezanih s površinskim vodama, klasificirano u skladu s Prilogom V.;
[…]”
6. Člankom 4. navedene direktive, naslovljenim „Okolišni ciljevi”, u njegovu stavku 1. određuje se:
„Provodeći programe mjera utvrđene planovima upravljanja riječnim slivovima:
(a) za površinske vode
i. Države članice provode potrebne mjere radi sprečavanja pogoršanja stanja svih površinskih voda, uz primjenu stavaka 6. i 7. i ne dovodeći u pitanje stavak 8.;
ii. Države članice štite, poboljšavaju i obnavljaju sva tijela površinske vode, podložno primjeni podtočke iii. za umjetna i znatno promijenjena vodna tijela, s ciljem postizanja dobrog stanja površinskih voda najkasnije 15 godina od datuma stupanja na snagu ove Direktive, sukladno odredbama iz Priloga V., podložno primjeni odgoda određenih u suglasnosti sa stavkom 4. i primjeni stavaka 5., 6. i 7., ne dovodeći u pitanje stavak 8.;
iii. Države članice štite i poboljšavaju sva umjetna i znatno promijenjena vodna tijela, s ciljem postizanja dobrog ekološkog potencijala i dobrog kemijskog stanja površinskih voda najkasnije 15 godina od datuma stupanja na snagu ove Direktive, u skladu s odredbama iz Priloga V., podložno primjeni odgoda određenih u skladu sa stavkom 4. i uz primjenu stavaka 5., 6. i 7., ne dovodeći u pitanje stavak 8.;
[…]
(c) za zaštićena područja
Države članice osiguravaju poštovanje svih standarda i ciljeva najkasnije 15 godina od dana stupanja na snagu ove Direktive, ukoliko nije drukčije određeno propisima Zajednice po kojima su pojedina zaštićena područja uspostavljena.
[…]”
7. U članku 5. te direktive, naslovljenom „Značajke vodnog područja, pregled utjecaja ljudske aktivnosti na okoliš i ekonomska analiza korištenja vode”, stavak 1. glasi kako slijedi:
„Svaka država članica osigurava da se za svako vodno područje ili za dio međunarodnog vodnog područja na njezinom državnom području izvede:
– analiza njegovih značajki,
– pregled utjecaja ljudske aktivnosti na stanje površinskih i podzemnih vodnih tijela, i
– ekonomska analiza korištenja voda
u skladu s tehničkim specifikacijama navedenima u Prilogu II. i III. te da bude dovršena najkasnije četiri godine od dana stupanja na snagu ove Direktive.”
8. U članku 6. Direktive 2000/60, naslovljenom „Registar zaštićenih područja”, u njegovu stavku 1. navodi se da su države članice dužne osiguravati uspostavu jednog ili više registara svih područja koja se nalaze unutar svakog vodnog područja za koje je određeno da zahtijevaju posebnu zaštitu u okviru određenog zakonodavstva Zajednice, za zaštitu njihovih površinskih i podzemnih voda ili za zaštitu staništa i vrsta izravno ovisnih o vodi.
9. Člankom 8. te direktive, naslovljenim „Praćenje stanja površinskih voda, podzemnih voda i zaštićenih područja”, predviđa se:
„1. Države članice dužne su osigurati uspostavu programâ praćenja stanja voda radi dobivanja jasnog i sveobuhvatnog pregleda stanja voda u svakom vodnom području:
– za površinske vode, ti programi obuhvaćaju:
i. volumen i razinu ili protok u mjeri odgovarajućoj za ekološko i kemijsko stanje i ekološki potencijal; i
ii. ekološko i kemijsko stanje i ekološki potencijal;
– […]
– za zaštićena područja, ti se programi nadopunjuju onim specifikacijama koje su sadržane u zakonodavstvu Zajednice na temelju kojih su ustanovljena pojedina zaštitna područja.
2. […] Praćenje stanja provodit će se u skladu zahtjevima iz Priloga V.
[…]”
10. Člankom 11. navedene direktive, naslovljenim „Program mjera”, u stavcima 1. do 3. određuje se:
„1. Svaka država članica dužna je osigurati uspostavu programa mjera za svako vodno područje ili za dio međunarodnog vodnog područja na svojem državnom području, vodeći računa o rezultatima analiza iz članka 5., radi postizanja ciljeva iz članka 4. Ti programi mjera mogu upućivati na mjere koje proizlaze iz propisa donesenih na nacionalnoj razini i pokrivaju cijelo državno područje države članice. Ako je to primjereno, država članica može usvojiti mjere primjenjive na sva vodna područja i/ili dijelove međunarodnih vodnih područja na njezinom državnom području.
2. Svaki program mjera sadržavat će ‚osnovne’ mjere navedene u stavku 3. i, prema potrebi, ‚dopunske’ mjere.
3. ‚Osnovne’ mjere su minimalni zahtjevi kojima treba udovoljiti i koje se sastoje od:
[…]
(e) kontrola zahvaćanja slatkih površinskih i podzemnih voda i akumuliranja slatke površinske vode, uključujući i uspostavu registra ili registara zahvaćanja vode i zahtijevanje prethodnog odobrenja za zahvaćanje i akumuliranje. Ova kontrola periodički se preispituje i, ako je potrebno, nadopunjuje. Države članice mogu iz ovih kontrola izuzeti zahvate i akumulacije koje nemaju značajan utjecaj na stanje voda;
[…]”
11. U skladu s Prilogom II. Direktivi 2000/60:
„1. Površinske vode
1.1. Određivanje značajki tipova površinskih voda
Države članice utvrđuju položaj i granice tijelâ površinskih voda i provode početno određivanje značajki tipova svih takvih tijela prema sljedećoj metodologiji. Države članice mogu zajedno grupirati vodna tijela za potrebe početnog određivanja značajki tipova.
i. Tijela površinskih voda unutar vodnog područja svrstavaju se u jednu od sljedećih kategorija – rijeke, jezera, prijelazne vode ili obalne vode – ili kao umjetna ili znatno promijenjena tijela površinskih voda;
ii. U svakoj kategoriji, površinske vode u vodnom području dijele se po tipovima. Tipovi se određuju bilo prema ‚sustavu A’ ili ‚sustavu B’ navedenom u dijelu 1.2.;
iii. Ako se primjenjuje sustav A, sve će površinske vode u vodnom području najprije biti razvrstane po ekoregijama u skladu sa zemljopisnim područjima navedenima u dijelu 1.2. i prikazanima na karti u Prilogu XI. Vode u svakoj ekoregiji zatim se razvrstavaju po tipovima površinskih voda prema obilježjima navedenima u tablicama za sustav A;
iv. Ako se primjenjuje sustav B, države članice moraju postići barem isti stupanj razlikovanja koji bi bio postignut primjenom sustava A. Sukladno tome, površinske vode u vodnom području razvrstavaju se na tipove prema vrijednostima obveznih obilježja i izbornih obilježja ili kombinacija obilježja potrebnih da bi se mogli pouzdano ustanoviti specifični biološki referentni uvjeti;
[…]
1.2. Ekoregije i tipovi površinskih voda
[…]
1.2.2. Jezera
Sustav A
Fiksna tipologija | Obilježja |
Ekoregije | Ekoregije prema Karti A u Prilogu XI. |
Tip | Tipologija po nadmorskoj visini visoka: > 800 m srednje visoka: 200 do 800 m nizinska: < 200 m Tipologija po dubini, prema srednjoj dubini < 3 m 3 do 15 m > 15 m Tipologija po veličini površine 0,5 do 1 km2 1 do 10 km2 10 do 100 km2 > 100 km2 Geologija vapnenac silicijske stijene organsko tlo |
Sustav B
Alternativno određivanje značajki | Fizički i kemijski čimbenici koji određuju značajke rijeke ili dijela rijeke, a time i strukturu i sastav biološke populacije |
Obvezni čimbenici | nadmorska visina geografska širina geografska dužina dubina geologija veličina |
Izborni čimbenici | […] |
[…]”
12. U Prilogu IV. toj direktivi, naslovljenom „Zaštićena područja”, u njegovoj točki 1. navodi se da registar zaštićenih područja iz članka 6. navedene direktive uključuje različite tipove zaštićenih područja, među kojima su područja određena za zaštitu staništâ ili vrsta ako je održavanje ili poboljšanje stanja voda važan čimbenik u zaštiti, uključujući i relevantne položaje Natura 2000 označene u Direktivi 92/43/EEZ(3) i Direktivi 79/409/EEZ(4).
13. U Prilogu V. toj direktivi u pogledu stanja površinskih voda (odjeljak 1.) navode se elementi kvalitete za klasifikaciju ekološkog sustava (dio 1.1.), osobito kad je riječ o jezerima (točka 1.1.2.).
B. Irsko pravo
14. Direktiva 2000/60 prenesena je u irsko pravo različitim uredbama, među kojima su European Communities (Water Policy) Regulations 2003 (Uredba iz 2003. – Europske zajednice (vodna politika))(5) i European Union (Water Policy) Regulations 2014 (Uredba iz 2014. – Europska unija (vodna politika))(6).
III. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
15. Loch an Mhuilinn privatno je kopneno jezero bez plime i oseke, smješteno na otoku Gorumna, u okrugu Galway (Irska), čija površina iznosi 0,083 km2, odnosno 8,3 hektara (u daljnjem tekstu: jezero). Environmental Protection Agency (Agencija za zaštitu okoliša, Irska, u daljnjem tekstu: AZO)(7) nije utvrdila to jezero kao vodno tijelo iz područja primjene Direktive 2000/60 jer ono ne ispunjava kriterije predviđene tom direktivom koji se odnose na površinu ili lokaciju u zaštićenom području. Slijedom toga, AZO nije proveo klasifikaciju ekološkog stanja jezera u smislu Priloga V. navedenoj direktivi(8).
16. Društvo Bradán Beo Teoranta zatražilo je od Agencije dozvolu za zahvaćanje najviše 4680 m3 slatke vode tjedno iz jezera, do 22 tjedna godišnje, u razdoblju od svibnja do rujna(9). To bi se zahvaćanje vršilo četiri sata dnevno, najviše četiri dana tjedno, a zahvaćena slatka voda koristila bi se za kupanje bolesnih lososa kako bi se riješili bolesti škrga uzrokovane amebom i morskih uši. Ti se lososi nalaze na četiri odobrene lokacije kojima upravlja to društvo, u zaljevu Kilkieran, smještenom u okrugu Galway. Slatka bi se voda cjevovodom crpila iz jezera do predviđene okomite stijene na obalnoj cesti, odatle bi se slatka voda drugim cjevovodom provela do plastičnih bazena koji bi se čamcima odvukli do lokacija za liječenje lososa (u daljnjem tekstu: projekt razvoja). Agencija je odlučila navedenom društvu izdati zatraženu dozvolu.
17. Tužitelj je podnio tužbu protiv te odluke High Courtu (Visoki sud), odnosno sudu koji je uputio zahtjev, u kojoj je tvrdio da je Agencija time što je izdala dozvolu za projekt gradnje povrijedila obvezu koju ima na temelju članka 4. stavka 1. Direktive 2000/60 da provede potrebne mjere radi sprečavanja pogoršanja stanja tog tijela površinske vode.
18. Presudom od 15. siječnja 2021. sud koji je uputio zahtjev poništio je odluku kojom se izdaje dozvola za projekt gradnje samo zbog toga što se njome ne poštuju zahtjevi predviđeni Direktivom 2000/60. U tom je pogledu taj sud smatrao da bi projekt gradnje utjecao na vodno tijelo odnosno jezero. Međutim, s obzirom na to da AZO nije proveo klasifikaciju ekološkog stanja jezera, Agencija nije mogla ocijeniti je li projekt gradnje u skladu s uvjetima iz članka 4. stavka 1. te direktive.
19. Nakon donošenja te presude, Bradán Beo Teoranta odlučio je zatražiti mišljenje AZO‑a, koji nije bio stranka glavnog postupka i nije sudjelovao na raspravi o meritumu, o njegovoj ulozi u utvrđivanju vodnih tijela koja je predviđena Direktivom 2000/60. U odgovoru od 28. siječnja 2021. (u daljnjem tekstu: AZO‑ov odgovor), koji je dostavljen svim strankama, AZO je naveo da prema njegovu mišljenju ne postoji nikakva obveza provedbe klasifikacije ekološkog stanja svih vodnih tijela i da nije bio dužan, ni prije ni sada, klasificirati ekološko stanje jezera. U tom je pogledu AZO naglasio da je Komisija u okviru zajedničke strategije za provedbu Direktive 2000/60, koja uključuje Europsku komisiju, sve države članice, zemlje pristupnice, Norvešku te druge sudionike i nevladine organizacije, izradila Smjernice br. 2, naslovljene „Utvrđivanje vodnih tijela”(10) (u daljnjem tekstu: Smjernice br. 2). U skladu s odjeljkom 3.5. tih smjernica(11), države članice raspolažu manevarskim prostorom kako bi odlučile mogu li se ciljevi te direktive, koji se primjenjuju na sve površinske vode, postići bez potrebe da se svaki manji, ali jasno određen i značajan element površinske vode utvrdi kao vodno tijelo.
20. AZO je u odgovoru također istaknuo da na temelju članka 5. Direktive 2000/60 i točke 1.2.2. Priloga II. toj direktivi jezera čija površina prelazi 0,5 km2 treba utvrditi kao vodna tijela obuhvaćena tom direktivom. Kad je riječ o jezerima manje površine, države članice mogu odlučiti utvrditi ih kao vodna tijela obuhvaćena navedenom direktivom, osobito ako su ona ekološki važna, ako su obuhvaćena jednim od zaštićenih područja navedenih u Prilogu IV. toj direktivi ili ako imaju značajan negativan utjecaj na druga tijela površinske vode. U tom su pogledu AZO i irska tijela za koordinaciju vodnih područja pri odabiru jezerskih vodnih tijela primijenila ta načela. Tako su sva jezera površine veće od 0,5 km2 i najmanja jezera smještena u zaštićenom području bila utvrđena kao vodna tijela obuhvaćena Direktivom 2000/60(12). I dalje prema AZO‑ovu mišljenju, kad je riječ o elementima površinske vode koji nisu utvrđeni kao vodna tijela obuhvaćena tom direktivom, iz odjeljka 3.5. Smjernica br. 2 proizlazi da na njih treba primijeniti „osnovne mjere” iz članka 11. navedene direktive.
21. Sud koji je uputio zahtjev navodi da mu na raspravi o meritumu održanoj prije presude od 15. siječnja 2021. nije bilo priopćeno AZO‑ovo stajalište prema kojem se Direktivom 2000/60 ne nalaže da se jezero utvrdi kao vodno tijelo obuhvaćeno tom direktivom. S obzirom na AZO‑ov odgovor, Agencija je podnijela zahtjev za ponovno otvaranje postupka u glavnom predmetu. Taj je sud 16. travnja 2021. prihvatio taj zahtjev te je taj predmet ponovno upisan u upisnik. U tom pogledu navedeni sud naglašava da elementi koje je AZO istaknuo u odgovoru mogu utjecati na ishod postupka u glavnom predmetu i da je, s obzirom na nacionalnu sudsku praksu koja se odnosi na kriterije preispitivanja presude High Courta (Visoki sud), uvjet za ponovno otvaranje postupka u tom predmetu uvelike ispunjen.
22. Kad je riječ o odluci da se uputi zahtjev za prethodnu odluku, sud koji je uputio zahtjev naglašava da se u glavnom predmetu postavlja pitanje treba li u okviru primjene Direktive 2000/60 odrediti značajke svih vodnih tijela, bez obzira na njihovu veličinu, tako da u kontekstu zahtjeva za izdavanje dozvole za gradnju koja bi mogla utjecati na tijelo površinske vode nacionalni sud pred kojim se vodi postupak može tu gradnju ocijeniti s obzirom na pojmove „pogoršanje” i „dobro stanje površinskih voda” u smislu te direktive. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev navodi, kao prvo, presudu od 1. srpnja 2015., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), kao drugo, činjenicu da se AZO znatno oslonio na Smjernice br. 2 i Komisijinu praksu te, kao treće, nedostatak sudske prakse Suda o tom pitanju.
23. U tim je okolnostima High Court (Visoki sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
1. (a) Trebaju li države članice odrediti značajke svih vodnih tijela i zatim ih klasificirati, bez obzira na njihovu veličinu, a konkretno treba li odrediti značajke svih jezera površine manje od 0,5 km² i klasificirati ih?
(b) U kojoj je mjeri, ako je uopće, situacija drukčija u odnosu na vodna tijela smještena u zaštićenom području?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na točku (a) prvog pitanja, može li tijelo nadležno za izdavanje dozvole za gradnju izdati takvu dozvolu u okviru projekta gradnje koji bi mogao utjecati na vodno tijelo prije određivanja njegovih značajki i njegove klasifikacije?
3. Ako je odgovor na točku (a) prvog pitanja niječan, koje su obveze nadležnog tijela pri odlučivanju o zahtjevu za izdavanje dozvole za projekt koji bi mogao utjecati na vodno tijelo u pogledu kojeg nisu određene značajke i/ili koje nije klasificirano?”
24. Pisana očitovanja Sudu podnijeli su tužitelj, Agencija, irska, francuska, nizozemska i poljska vlada te Europska komisija.
IV. Analiza
A. Točka (a) prvog prethodnog pitanja
25. U točki (a) prvog prethodnog pitanja sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 5. i 8. Direktive 2000/60 tumačiti na način da se njima državama članicama nalaže da odrede značajke svih jezera površine manje od 0,5 km2 i da ih klasificiraju.
26. U skladu s člankom 1. točkom (a) Direktive 2000/60, njezina je svrha uspostava okvira za zaštitu, među ostalim, kopnenih površinskih voda, koji sprečava daljnju degradaciju i štiti i učvršćuje stanje vodnih ekosustava kao i, s obzirom na potrebe za vodom, kopnenih ekosustava i močvarnih područja izravno ovisnih o vodnim ekosustavima.
27. U tom pogledu, člankom 4. stavkom 1. te direktive propisuju se dva različita cilja koja su neodvojivo povezana. S jedne strane, prema članku 4. stavku 1. točki (a) podtočki i. navedene direktive države članice, provodeći programe mjera utvrđene planovima upravljanja riječnim slivovima, za površinske vode provode potrebne mjere radi sprečavanja pogoršanja stanja svih površinskih voda, uz primjenu stavaka 6. i 7. tog članka i ne dovodeći u pitanje stavak 8. navedenog članka (obveza sprečavanja pogoršanja). S druge strane, primjenom tog članka 4. stavka 1. točke (a) podtočaka ii. i iii. države članice štite, poboljšavaju i obnavljaju sva tijela površinske vode s ciljem postizanja dobrog stanja najkasnije do kraja 2015. godine (obveza poboljšanja)(13).
28. Kako bi se osiguralo da države članice provode te okolišne ciljeve, tom direktivom predviđa se niz odredbi, osobito odredbe članaka 3., 5., 8., 11. i 13. te direktive, kao i njezina Priloga V., kojima se uspostavlja složen postupak koji se sastoji od više detaljno uređenih faza, s ciljem da se državama članicama omogući provedba potrebnih mjera, s obzirom na specifičnosti i značajke vodnih tijela na njihovim državnim područjima(14).
29. Konkretnije, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, radi postizanja okolišnih ciljeva definiranih u članku 4. Direktive 2000/60, države članice moraju imati sveobuhvatan pregled značajki predmetnih vodnih tijela. S tim u vezi, u skladu s člankom 3. te direktive(15), države članice najprije određuju pojedinačne riječne slivove, grupiraju ih u pojedinačna područja i imenuju nadležna tijela. Nadalje, one određuju značajke vodnih tijela kako je propisano člankom 5. stavkom 1. navedene direktive i njezinim prilozima II. (u daljnjem tekstu: Prilog II.) i III. Na temelju te odredbe, svaka država članica osigurava da se za svako vodno područje na njezinu državnom području izvede analiza njegovih značajki, pregled utjecaja ljudske aktivnosti na stanje površinskih vodnih tijela i ekonomska analiza korištenja voda, u skladu s tehničkim specifikacijama sadržanima u navedenim prilozima II. i III.(16).
30. Kad je riječ o tim tehničkim specifikacijama, odjeljak 1. Priloga II. odnosi se na površinske vode, a u dijelu 1.1. tog priloga detaljno se navode zahtjevi koje države članice, nakon što su utvrdile položaj i granice tijelâ površinskih voda, trebaju poštovati prilikom početnog određivanja značajki svih takvih vodnih tijela(17). U tom pogledu, u dijelu 1.1. točki i. tog priloga predviđa se da se tijela površinskih voda unutar vodnog područja svrstavaju u jednu od sljedećih kategorija površinskih voda: „rijeke, jezera, prijelazne vode ili obalne vode – ili kao umjetna ili znatno promijenjena tijela površinskih voda”. U dijelu 1.1. točki ii. navedenog priloga navodi se da se u svakoj kategoriji, površinske vode u vodnom području dijele po tipovima koji se određuju bilo prema „sustavu A” ili „sustavu B” navedenom u dijelu 1.2. tog priloga. U dijelu 1.1. točki iii. Priloga II. pojašnjava se da će, ako se primjenjuje sustav A, sve površinske vode u vodnom području najprije biti razvrstane po ekoregijama u skladu sa zemljopisnim područjima navedenima u dijelu 1.2. tog priloga, a vode u svakoj ekoregiji zatim se razvrstavaju po tipovima površinskih voda prema obilježjima navedenima u tablicama za sustav A.
31. U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev želi znati treba li, kad je riječ o jezeru površine manje od 0,5 km², odrediti njegove značajke u smislu članka 5. stavka 1. Direktive 2000/60 i Priloga II. toj direktivi, a zatim ga klasificirati, u smislu članka 8. stavka 1. te direktive i Priloga V. toj direktivi. Kao što to taj sud navodi, povrh slučaja takvog jezera, postavlja se općenitije pitanje treba li, u kontekstu primjene navedene direktive, u svim državama članicama odrediti značajke svih vodnih tijela i klasificirati ih.
32. U članku 2. točki 5. Direktive 2000/60 „jezero” se definira kao „tijelo stajaće kopnene površinske vode”. Budući da se u toj definiciji ne upućuje na površinu ili druge kriterije, nije očita razlika između „jezera” i drugih manjih stajaćih vodnih tijela, kao što je bara. Međutim, u ovom se slučaju ne osporava to da je Loch an Mhuilinn jezero, u smislu članka 2. točke 5.
33. Kad je riječ o jezerima, u točki 1.2.2. Priloga II. navodi se, u okviru sustava A, niz obilježja koja se temelje na fizičkim svojstvima tih vodnih tijela, odnosno „tipologija po nadmorskoj visini”, „tipologija po dubini, prema srednjoj dubini”, „geologija”, kao i na „tipologija po veličini površine”. Potonje svojstvo podijeljeno je na sljedeći način: „0,5 do 1 km2”, „1 do 10 km2”, „10 do 100 km2” i „> 100 km2”. Posljedično, obilježjem koje se odnosi na površinu u sustavu A za jezera je utvrđen minimalni prag od 0,5 km2.
34. Budući da se u članku 5. stavku 1. Direktive 2000/60 izričito navodi da značajke treba odrediti u skladu s tehničkim specifikacijama navedenima osobito u Prilogu II., valja utvrditi da se tom direktivom državama članicama ne nalaže da prilikom primjene sustava A odrede značajke jezera površine manje od 0,5 km2.
35. Sud koji je uputio zahtjev u odgovoru na pisano pitanje Suda naveo je da je Irska upotrebljavala sustav B u svrhu određivanja značajki površinskih voda, koji ne upotrebljava brojčane vrijednosti. U tom pogledu iz točke 1.2.2. Priloga II. proizlazi da u okviru sustava B i kad je riječ o jezerima „fizički i kemijski čimbenici koji određuju značajke [jezera], a time i strukturu i sastav biološke populacije” uključuju obvezne čimbenike među kojima su nadmorska visina, geografska širina, geografska dužina, dubina, geologija i veličina. Doista, u dijelu 1.1. točki iv. tog priloga navodi se da, ako se primjenjuje sustav B, „države članice moraju postići barem isti stupanj razlikovanja koji bi bio postignut primjenom sustava A” i da se sukladno tome „površinske vode u vodnom području razvrstavaju […] na tipove prema vrijednostima obveznih obilježja i izbornih obilježja ili kombinacija obilježja potrebnih da bi se mogli pouzdano ustanoviti specifični biološki referentni uvjeti”. Iz te odredbe proizlazi da, s obzirom na to da se u sustavu A uzima u obzir najmanja veličina od 0,5 km2 za određivanje značajki jezera, u smislu članka 5. Direktive 2000/60, primjena sustava B dovodi do toga da jezero mora imati takvu površinu kako bi država članica o kojoj je riječ morala odrediti njegove značajke.
36. To tumačenje potkrepljuju Smjernice br. 2. Doista, iako takve smjernice nisu pravno obvezujuće(18), zanimljivo je napomenuti da se u njihovoj točki 3.5., koja se odnosi na „jedinice površinske vode”, navodi da je svrha Direktive 2000/60 uspostava „okvira za zaštitu svih voda, uključujući kopnene površinske vode, prijelazne vode, obalne vode i podzemne vode”, ali da „površinske vode obuhvaćaju velik broj vrlo malih voda čije upravljanje zahtijeva administrativno opterećenje koje može biti golemo”(19). U toj se točki 3.5. tih smjernica dodaje da se tom direktivom ne predviđa prag za vrlo mala „vodna tijela” i da „države članice raspolažu manevarskim prostorom kako bi odlučile mogu li se ciljevi te direktive, koji se primjenjuju na sve površinske vode, postići bez potrebe da se svi manji, ali jasno određeni i značajni elementi površinske vode utvrde kao vodna tijela”, prije nego što predlože moguć pristup za zaštitu tih voda(20).
37. U tom se pogledu slažem s analizom irske vlade prema kojoj bi nametanje tako velikih administrativnih obveza u pogledu malih jedinica površinske vode moglo dovesti do preusmjeravanja sredstava namijenjenih za izvršenje posebnih obveza u pogledu velikih vodnih tijela koje proizlaze iz Direktive 2000/60. Slijedom toga, činjenica da se u pogledu jezerâ površine manje od 0,5 km2 ne određuju značajke u smislu članka 5. te direktive, nije kao takva neusklađena s ciljem navedene direktive da se spriječi pogoršanje površinskih voda.
38. Nakon određivanja značajki tijelâ površinske vode u smislu tog članka 5., države članice moraju provesti klasifikaciju njihova ekološkog stanja, u skladu s člankom 8. Direktive 2000/60 i Prilogom V. toj direktivi. Međutim, s obzirom na to da države članice nisu dužne odrediti značajke jezera površine manje od 0,5 km2, iz toga logički proizlazi da nemaju ni obvezu klasificirati ekološko stanje takvih jezera(21). Valja dodati da se tom direktivom države članice ne sprečava da, kada to smatraju opravdanim, iskoriste mogućnost da odrede značajke jezera površine manje od 0,5 km2 i da ih klasificiraju(22).
39. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na prvo pitanje odgovori da članke 5. i 8. Direktive 2000/60 treba tumačiti na način da se njima državama članicama ne nalaže da odrede značajke svih jezera površine manje od 0,5 km2 i da ih klasificiraju.
B. Točka (b) prvog prethodnog pitanja
40. U točki (b) prvog prethodnog pitanja sud koji je uputio zahtjev u biti pita razlikuje li se odgovor na točku (a) prvog pitanja u situaciji u kojoj je vodno tijelo o kojem je riječ smješteno u zaštićenom području u smislu Direktive 2000/60.
1. Dopuštenost
41. Valja podsjetiti na to da je isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da uvažavajući posebnosti predmeta ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Slijedom toga, s obzirom na to da se postavljena pitanja odnose na tumačenje ili valjanost pravnog pravila Unije, Sud je u načelu dužan odlučiti. Iz navedenog proizlazi da pitanja koja postave nacionalni sudovi uživaju pretpostavku relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o prethodnom pitanju koje je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na ta pitanja(23).
42. U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je AZO u odgovoru tvrdio da jezero ne ispunjava kriterij koji se odnosi na lokaciju u zaštićenom području u smislu Direktive 2000/60. Sud koji je uputio zahtjev u odgovoru na pisano pitanje Suda pojasnio je da jezero nije smješteno u zaštićenom području, ali je izravno povezano s posebnim područjem očuvanja(24) zaljeva i otokâ Kilkieran izravnom plimnom vezom(25).
43. Prema tome, valja utvrditi da jezero nije smješteno u zaštićenom području u smislu Priloga IV. Direktivi 2000/60. Stoga smatram da je točka (b) prvog pitanja hipotetsko pitanje te da je ono, posljedično, nedopušteno.
2. Meritum
44. U slučaju da Sud smatra da je pitanje iz točke (b) prvog pitanja dopušteno, ističem da, među ostalim, u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (c) Direktive 2000/60, kad je riječ o zaštićenim područjima, države članice u načelu osiguravaju poštovanje svih standarda i ciljeva najkasnije 15 godina od dana stupanja na snagu te direktive. Člankom 6. navedene direktive predviđa se da države članice osiguravaju uspostavu jednog ili više registara zaštićenih područja. Osim toga, u članku 8. stavku 1. trećoj alineji te direktive navodi se da se za zaštićena područja programi praćenja stanja voda nadopunjuju onim specifikacijama koje su sadržane u zakonodavstvu Unije na temelju kojih su ustanovljena pojedina zaštitna područja.
45. Stoga se Direktivom 2000/60 predviđa da se na zaštićena područja primjenjuju dodatne kontrole. Suprotno tomu, ta direktiva ne sadržava odredbu kojom se mijenja teritorijalno područje primjene obveze, utvrđene u prilozima II. i V. toj direktivi, da se odrede značajke tijela površinske vode i da ih se klasificira na temelju njihovih fizičkih svojstava. Valja dodati da, kao što je to istaknuto u točki 38. ovog mišljenja, države članice imaju mogućnost odrediti značajke jezera površine manje od 0,5 km2 i klasificirati ih kad su smještena u zaštićenim područjima(26).
46. U tim okolnostima smatram da se odgovor na prvo pitanje točku (a) ne razlikuje u situaciji u kojoj je vodno tijelo o kojem je riječ smješteno u zaštićenom području u smislu Direktive 2000/60.
C. Drugo prethodno pitanje
47. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita treba li Direktivu 2000/60 tumačiti na način da nacionalno nadležno tijelo može izdati dozvolu za projekt gradnje koji može utjecati na tijelo površinske vode ako nisu određene značajke tog vodnog tijela te ono nije klasificirano u smislu članaka 5. i 8. te direktive.
48. S obzirom na odgovor koji predlažem na prvo pitanje, smatram da na drugo pitanje nije potrebno odgovoriti.
D. Treće prethodno pitanje
49. Trećim pitanjem, koje sud koji je uputio zahtjev postavlja za slučaj da se na prvo pitanje odgovori niječno, taj sud u biti pita treba li Direktivu 2000/60 tumačiti na način da se njome nadležnom nacionalnom tijelu koje odlučuje o zahtjevu za izdavanje dozvole za projekt gradnje, koji može utjecati na jezero čije značajke nisu određene i koje nije klasificirano u smislu članaka 5. i 8. te direktive zbog svoje male površine, nalažu obveze radi osiguranja zaštite tog vodnog tijela.
50. Kao što je to navedeno u točki 28. ovog mišljenja, Direktivom 2000/60 predviđa se niz odredbi, osobito odredbe članaka 3., 5., 8., 11. i 13. te direktive, kojima se uspostavlja složen postupak koji se sastoji od više detaljno uređenih faza, s ciljem da se državama članicama omogući provedba potrebnih mjera, s obzirom na specifičnosti i značajke vodnih tijela na njihovim državnim područjima.
51. U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz odgovora koji predlažem na prvo pitanje, država članica o kojoj je riječ nije dužna odrediti značajke jezera i klasificirati ga, kao što se to navodi u članku 5. odnosno članku 8. te direktive. Stoga se postavlja pitanje u kojoj mjeri treba poštovati sljedeće faze postupka predviđenog tom direktivom čiji je cilj osiguravanje zaštite tijelâ površinske vode. Drugim riječima, primjenjuje li se Direktiva 2000/60 općenito na mala tijela površinske vode? Smatram da na to pitanje treba odgovoriti niječno.
52. U tom pogledu valja uputiti na opću sudsku praksu Suda prema kojoj članak 4. stavak 1. točka (a) Direktive 2000/60 tipskom formulacijom ne samo da određuje ciljeve planiranja i upravljanja nego, jednom kada se utvrdi ekološko stanje vodnog tijela o kojem je riječ, proizvodi i obvezujuće učinke u svakoj fazi postupka propisanog tom direktivom. Ta odredba stoga ne sadržava samo načelne obveze, nego se odnosi i na pojedinačne projekte. Stoga, osim ako se ne odobri izuzeće, svako pogoršanje stanja vodnog tijela mora se izbjeći, neovisno o dugoročnim planiranjima predviđenima planovima upravljanja te programima mjera. Obveza sprečavanja pogoršanja stanja tijela površinskih voda i dalje obvezuje u svakom stadiju provedbe te direktive te se primjenjuje na svaku vrstu i na svako stanje tijela površinskih voda za koja jest ili za koja bi trebao biti usvojen plan upravljanja. Država članica o kojoj je riječ mora stoga odbiti izdati dozvolu za projekt koji bi mogao dovesti do pogoršanja stanja predmetnog vodnog tijela ili ugroziti postizanje dobrog stanja tijela površinskih voda, osim ako smatra da je navedeni projekt obuhvaćen izuzećem na temelju članka 4. stavka 7. navedene direktive. To podrazumijeva da tijekom postupka izdavanja odobrenja projekta, i dakle prije donošenja odluke, nadležna tijela moraju na temelju članka 4. Direktive 2000/60 provjeriti može li projekt imati negativne učinke na vodu koji su u suprotnosti s obvezom sprečavanja pogoršanja i obvezom poboljšanja stanja tijela površinskih i podzemnih voda(27).
53. Ta sudska praksa dio je klasičnog postupka zaštite vodnih tijela u državama članicama, navedenog u točki 50. ovog mišljenja, koja se osobito odnosi na „određivanje značajki ekološkog stanja vodnog tijela” i „donošenje plana upravljanja” kao prethodne elemente. Iz toga se može zaključiti da, kad ti elementi nisu utvrđeni, kao što je to slučaj u glavnom predmetu, predmetno vodno tijelo nije obuhvaćeno područjem primjene Direktive 2000/60.
54. U tom je smislu cilj članka 4. stavka 1. točke (a) te direktive spriječiti pogoršanje stanja svih „tijela površinske vode”. Međutim, u članku 2. točki 10. navedene direktive „tijelo površinske vode” definira se kao jasno određen i „značajan” element površinske vode, kao što je jezero, akumulacija, potok, rijeka, kanal, dio potoka, rijeke ili kanala, prijelazna voda ili pojas obalne vode. Ta bi se odredba tako mogla tumačiti na način da, među ostalim, malo jezero nije „značajan” element površinske vode, kao što to tvrde irska, francuska i nizozemska vlada.
55. Međutim, s jedne strane, iz sudske prakse navedene u točki 52. ovog mišljenja proizlazi da se obveza sprečavanja pogoršanja stanja tijelâ površinske vode primjenjuje „na svaku vrstu i na svako stanje tijela površinskih voda”. Stoga, osim samog poštovanja postupka utvrđenog Direktivom 2000/60, cilj te direktive je zaštita, među ostalim, svih kopnenih površinskih voda. Upravo taj cilj treba prevladati u situaciji u kojoj vodnom tijelu, zbog njegove male površine, nisu određene značajke niti je ono klasificirano u skladu s Prilogom II.
56. S druge strane, kad je riječ o izrazu „značajan element” iz članka 2. točke 10. Direktive 2000/60, valja uputiti na njezine pripremne akte. Tako je Komisija u članku 2. točki 7. Prijedloga direktive Vijeća o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike(28) od 26. veljače 1997. definirala „vodno tijelo” kao „izdvojen i homogen element površinskih voda ili podzemnih voda kao što su vodonosnik, jezero, akumulacija, dio rijeke, potoka ili kanala, estuarij ili pojas obalne vode”(29), a u točki 8. tog članka je „značajno vodno tijelo” definirala na sljedeći način: „za potrebe članka 8. znači svu vodu potrebnu za dobivanje pitke vode iz jednog izvora iz kojeg se opskrbljuje više od 15 kućanstava”. Te definicije prilikom donošenja Direktive 2000/60 nisu bile usvojene, iako pojam „značajnog” elementa površinske vode nije bio definiran u toj direktivi.
57. Slijedom pisanog pitanja Suda o razlozima zbog kojih je zakonodavac Unije odstupio od prvotnog pojma „vodnog tijela”, irska je vlada tvrdila da se pripremnim aktima potkrepljuje njezino stajalište prema kojem je namjera tog zakonodavca bila da utvrdi minimalni prag koji se u praksi može primijeniti. Nizozemska vlada tvrdila je pak da se izraz „značajan element” odnosi na prostorni kriterij, odnosno na veličinu. Komisija je pak smatrala da nije potrebno utvrditi vezu između pridjeva „značajan” i područja površine manje od 0,5 km2 jer iz različitih jezičnih verzija Direktive 2000/60 proizlazi da se definiranje vodnog tijela kao „jasno određenog i značajnog” više odnosi na topološke značajke nego na njegovu veličinu kao takvu.
58. U tom pogledu utvrđujem da ta direktiva ne sadržava odredbu kojom se obilježja navedena u tablicama za sustav A povezuju s pojmom jasno određenog i „značajnog” elementa površinske vode. Stoga se „tijelo površinske vode”, koje se definira kao „jasno određen i značajan element površinske vode, kao što su jezero, akumulacija, potok, rijeka ili kanal, dio potoka, rijeke ili kanala, prijelazna voda ili pojas obalne vode”, s upotrebom izraza „kao što su”, može shvatiti na način da se odnosi na tip elementa vode, neovisno o njegovoj veličini, odnosno u ovom slučaju na svako „jezero”. Drugim riječima, element površinske vode koji nije „značajan” mogao bi biti element koji nije obuhvaćen tom definicijom, kao što je „bara”.
59. Točno je da obilježja navedena u tablicama za sustav A ukazuju na to da zakonodavac Unije nije želio da se određuju značajke malih jezera i da ih se klasificira u smislu članaka 5. i 8. Direktive 2000/60. Međutim, kao što to proizlazi iz strukture navedene direktive, taj je zakonodavac želio osigurati zaštitu svih voda u državama članicama. Usto, s obzirom na to da su površinske vode prirodno povezane, kvaliteta malog elementa površinske vode (čija veličina nije zanemariva) može utjecati na kvalitetu drugog, većeg elementa(30). Zbog toga jezero površine manje od 0,5 km2 mora biti predmet zaštite na temelju navedene direktive.
60. Iz toga slijedi da, kao što je to istaknula Komisija, kad nadležno nacionalno tijelo zaprimi zahtjev za izdavanje dozvole za projekt gradnje, obveza sprečavanja pogoršanja primjenjuje se na sva tijela površinske vode na koje bi predloženi projekt mogao utjecati. Slijedom toga, te kako bi se zajamčilo poštovanje te obveze, te površinske vode moraju biti obuhvaćene programom mjera iz članka 11. navedene direktive(31). Kao što se to navodi u stavku 3. točki (e) tog članka, taj program treba sadržavati „osnovne mjere”, koje među ostalim uključuju kontrolu zahvaćanja slatkih površinskih voda. Prema mojem mišljenju, takav program mjera, međutim, nije dovoljan da se spriječi svako pogoršanje stanja malog vodnog tijela. Naime, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 52. ovog mišljenja, valja ispitati konkretan projekt o kojem je riječ.
61. Tako smatram da nadležno nacionalno tijelo, kad mu je podnesen zahtjev za izdavanje dozvole za projekt gradnje, treba odrediti ad hoc stanje vodnog tijela o kojem je riječ kako bi se uvjerilo da taj projekt neće dovesti do pogoršanja stanja tog vodnog tijela. Prema mojem mišljenju država članica, primjenom po analogiji članka 5. stavka 1. Direktive 2000/60, mora osigurati da se izvede pregled utjecaja ljudske aktivnosti na stanje tog vodnog tijela i ekonomska analiza korištenja voda. Zapravo je riječ o uspostavi kriterija za ocjenu, s obzirom na to da, prema sudskoj praksi Suda, obveza sprečavanja pogoršanja stanja vodnog tijela obuhvaća sve promjene koje mogu dovesti u pitanje postizanje glavne svrhe te direktive(32). Točno je da takvo ispitivanje podrazumijeva određene praktične poteškoće ako prethodno nisu određene značajke niti provedena klasifikacija. Međutim, to je ispitivanje nužno kako bi se osigurala zaštita površinskih voda u Uniji(33).
62. Kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 52. ovog mišljenja koja se odnosi na članak 4. stavak 1. točku (a) Direktive 2000/60, država članica o kojoj je riječ obvezna je odbiti izdati dozvolu za projekt kada bi on mogao dovesti do pogoršanja stanja predmetnog vodnog tijela ili ugroziti postizanje dobrog stanja tijela površinskih voda, osim ako smatra da je navedeni projekt obuhvaćen izuzećem na temelju članka 4. stavka 7. te direktive.
63. Prema tome, predlažem da se na treće pitanje odgovori tako da Direktivu 2000/60 treba tumačiti na način da se nadležna nacionalna tijela, u okviru postupka izdavanja dozvole za projekt koji se odnosi na jezero čije značajke nisu određene i koje nije klasificirano zbog svoje male površine, analize moraju uvjeriti na temelju ad hoc da taj projekt ne može dovesti do pogoršanja stanja tog tijela površinske vode u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. navedene direktive.
V. Zaključak
64. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio High Court (Visoki sud, Irska) odgovori na sljedeći način:
1. Članke 5. i 8. Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike
treba tumačiti na način da se:
njima državama članicama ne nalaže da odrede značajke svih jezera površine manje od 0,5 km2 i da ih klasificiraju.
2. Direktivu 2000/60
treba tumačiti na način da se:
nadležna nacionalna tijela, u okviru postupka izdavanja dozvole za projekt koji se odnosi na jezero čije značajke nisu određene i koje nije klasificirano zbog svoje male površine, moraju uvjeriti na temelju ad hoc analize da taj projekt ne može dovesti do pogoršanja stanja tog tijela površinske vode u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) podtočke i. navedene direktive.