Дело C‑791/19
Европейска комисия
срещу
Република Полша
Решение на Съда (голям състав) от 15 юли 2021 година
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Дисциплинарен режим на съдиите — Правова държава — Независимост на съдиите — Ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза — Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС — Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Дисциплинарни нарушения поради съдържанието на съдебни актове — Независими и създадени със закон дисциплинарни съдилища — Спазване на разумния срок и зачитане на правото на защита в дисциплинарните производства — Член 267 ДФЕС — Ограничение на правото и задължението на националните юрисдикции да отправят преюдициални запитвания до Съда“
1. Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Бързо производство — Условия — Обстоятелства, които са основание за бързо разглеждане — Липса — Чувствителен и сложен характер на поставените правни въпроси, който не предполага прилагането на такова производство
(член 23а от Статута на Съда; член 133, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда)
(вж. т. 32—34)
2. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна съдебна защита — Обхват
(член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 47 и член 51, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 52—54)
3. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна съдебна защита — Спазване на принципа за независимост на съдебната власт — Обхват
(член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; членове 47 и 48 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 55—61, 95—98 и 228)
4. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна съдебна защита — Спазване на принципа за независимост на съдебната власт — Нова дисциплинарна колегия на Върховния съд, която се състои от съдии, назначени от президента на Република Полша по предложение на Националния съдебен съвет — Колегия, на която е възложено да разглежда дисциплинарните дела на съдиите от Върховния съд и на съдиите от общите съдилища — Колегия, съставена само от нови съдии, които получават особено високо възнаграждение и се ползват с висока степен на организационна, функционална и финансова самостоятелност — Породени у правните субекти оправдани съмнения в неподатливостта на тази колегия на влиянието на външни фактори и в неутралността ѝ по отношение на противопоставящите се интереси — Нарушение — Неизпълнение на задължения
(член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 258 ДФЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 80—83, 86, 102—110, 112, 113 и 235; т. 1 от диспозитива)
5. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна съдебна защита — Спазване на принципа за независимост на съдебната власт — Национална правна уредба, която не определя ясно и точно действията, поради които съдиите могат да бъдат подведени под дисциплинарна отговорност — Правна уредба, която не позволява да се избегне съдиите да бъдат изложени на риска от подвеждане под дисциплинарна отговорност само поради техните актове — Колегия, компетентна да разглежда дисциплинарните дела срещу съдиите, която не отговаря на изискванията за независимост и безпристрастност — Недопустимост — Неизпълнение на задължения
(член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 134, 136—141, 146—148, 157 и 235; т. 1 от диспозитива)
6. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна съдебна защита — Спазване на изискването съдът да е създаден със закон — Национална правна уредба, предоставяща на председателя на дисциплинарната колегия правомощието да определя по свое усмотрение териториално компетентния съд по дисциплинарни дела срещу съдии — Липса на критерии за такова определяне — Недопустимост — Неизпълнение на задължения
(член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 164, 172, 173, 176 и 235; т. 1 от диспозитива)
7. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна съдебна защита — Спазване на принципа за независимост на съдебната власт — Национална правна уредба, която допуска започване на дисциплинарно производство срещу съдия, срещу когото вече е водено такова производство, прекратено с влязло в сила съдебно решение — Национална правна уредба, която не гарантира разглеждането на дисциплинарните дела срещу съдиите в разумен срок — Недопустимост — Неизпълнение на задължения
(член 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 187, 193, 197, 202 и 235; т. 1 от диспозитива)
8. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна съдебна защита — Спазване на принципа за независимост на съдебната власт — Дисциплинарно производство срещу съдия, който не може да участва в производството по здравословни причини — Национална правна уредба, която не предвижда спиране на производството, за да бъде назначен защитник на интересите на този съдия — Продължаване на дисциплинарното производство въпреки отсъствието по уважителни причини на съдията или на неговия представител — Национална правна уредба, която не гарантира правото на защита на дисциплинарно обвинените съдии — Недопустимост — Неизпълнение на задължения
(членове 2 ДЕС и 19 ДЕС; членове 47 и 48 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 208—210, 213 и 235; т. 1 от диспозитива)
9. Държави членки — Задължения — Правомощие на националните съдилища да отправят преюдициални запитвания до Съда — Задължение за лоялно сътрудничество — Национална правна уредба, съгласно която срещу съдия може да бъде образувано дисциплинарно производство поради отправяне на преюдициално запитване до Съда — Недопустимост — Неизпълнение на задължения
(член 267, втора и трета алинея ДФЕС)
(вж. т. 223—227, 230, 231, 234 и 235; т. 2 от диспозитива)
Резюме
Полското законодателство относно дисциплинарния режим на съдиите противоречи на правото на Съюза
Изискването за независимост налага този режим да предоставя необходимите гаранции за пълното избягване на риска от политически контрол на съдържанието на съдебните актове
През 2017 г. Република Полша приема нов дисциплинарен режим на съдиите от Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша) и общите съдилища. При тази законодателна реформа към Върховния съд е създадена нова колегия — Izba Dyscyplinarna (наричана по-нататък „дисциплинарната колегия“). На нея е възложено да разглежда по-конкретно дисциплинарни дела срещу съдии от Върховния съд, както и, като въззивна инстанция, срещу съдии от общите съдилища.
Тъй като счита, че като е приела този нов дисциплинарен режим, Република Полша не е изпълнила задълженията си по правото на Съюза(1), Европейската комисия предявява пред Съда иск за установяване на неизпълнение на задължения. Комисията по-специално твърди, че този дисциплинарен режим не гарантира нито независимостта, нито безпристрастността на дисциплинарната колегия, тъй като тя е съставена само от съдии, които се избират от Krajowa Rada Sądownictwa (Национален съдебен съвет, Полша) (наричан по-нататък „KRS“), а 23 от 25‑те негови членове се назначават от политическата власт.
В постановеното по това дело решение големият състав на Съда уважава предявения от Комисията иск за установяване на неизпълнение на задължения. От една страна, Съдът констатира, че новият дисциплинарен режим на съдиите накърнява тяхната независимост. От друга страна, този режим не позволява на съответните съдии да изпълняват при пълна независимост задълженията си във връзка с механизма на преюдициалното запитване.
Съображения на Съда
Първо, Съдът приема, че Полша не е изпълнила задължението си по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС да установи правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза.
Съдът припомня, че съгласно постоянната съдебна практика член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и произтичащото от тази разпоредба изискване за независимост на съдиите налагат дисциплинарният режим на съдиите от националните съдилища, представляващ част от системата им от способи за защита в областите, обхванати от правото на Съюза, да предоставя необходимите гаранции за пълно избягване на риска от използването на такъв режим като система за политически контрол върху съдържанието на съдебните актове, а това изисква по-специално да бъдат въведени правила, които да определят кои действия представляват дисциплинарни нарушения и да предвиждат участието на независим орган в производство, гарантиращо изцяло прогласените в членове 47 и 48 от Хартата на основните права на Европейския съюз права, и по-специално правото на защита и възможността за оспорване пред съд на решенията на дисциплинарните органи.
Съгласно Съда обаче Полша, на първо място, не е гарантирала независимостта и безпристрастността на дисциплинарната колегия и е накърнила така независимостта на съдиите, тъй като не е гарантирала, че образуваните срещу тях дисциплинарни производства се контролират от орган, който предоставя такива гаранции. Принципът на разделение на властите изисква да се гарантира независимостта на съдилищата спрямо законодателната и изпълнителната власт. Съгласно законодателната реформа от 2017 г. обаче процедурата по назначаване на съдиите във Върховния съд, и по-специално на членовете на дисциплинарната колегия на Върховния съд, се определя главно от KRS — орган, който е силно променен от полската изпълнителна и законодателна власт. Съдът посочва също, че дисциплинарната колегия е съставена само от нови съдии, които се избират от KRS, които не са били назначавани преди това във Върховния съд и които по-специално ще получават значително по-високо възнаграждение и ще се ползват с много висока степен на организационна, функционална и финансова самостоятелност спрямо условията в останалите съдебни колегии на този съд. Всички тези обстоятелства могат да породят у правните субекти оправдани съмнения в неподатливостта на този орган на пряко или непряко влияние от полската законодателна и изпълнителна власт, както и в неутралността му по отношение на противопоставящите се интереси.
На второ място, като взема предвид в това отношение факта, че независимостта и безпристрастността на дисциплинарната колегия не са следователно гарантирани, Съдът посочва, че Полша е допуснала възможност съдържанието на съдебни актове да бъде квалифицирано като дисциплинарно нарушение на съдиите от общите съдилища. Като припомня необходимостта да се избягва използването на дисциплинарния режим за политически контрол върху съдебните актове или за натиск над съдиите, Съдът отбелязва, че в случая новият дисциплинарен режим, който не отговаря на изискванията за яснота и точност по отношение на действията, които могат да ангажират отговорността на съдиите, накърнява също и независимостта им.
На трето място, Полша, от една страна, не е гарантирала и че дисциплинарните дела срещу съдиите от общите съдилища ще се разглеждат в разумен срок, като и така също е накърнила независимостта на съдиите. Всъщност съгласно новия дисциплинарен режим срещу съдия, срещу когото е водено дисциплинарно производство, приключило с влязло в сила решение, може отново да бъде образувано такова производство по същото дело, така че този съдия постоянно е под потенциалната заплаха от такива производства. От друга страна, новите процесуални правила, приложими по отношение на дисциплинарните производства срещу съдиите, могат да ограничат правото на защита на дисциплинарно обвинените съдии. Всъщност съгласно този нов режим действията, свързани с назначаването на защитник и с поемането на защитата от него, не спират производството и то може да се проведе въпреки отсъствието по уважителни причини на съдията или на неговия защитник. Особено когато, както в настоящия случай, се вписват в контекста на дисциплинарен режим с посочените по-горе недостатъци, новите процесуални правила могат да увеличат освен това и риска от използване на дисциплинарния режим като система за политически контрол на съдържанието на съдебните актове.
На четвърто място, Съдът приема, че като е предоставила на председателя на посочената по-горе дисциплинарна колегия правомощието да определя по свое усмотрение компетентния първоинстанционен дисциплинарен съд по делата срещу съдии от общите съдилища, Полша не е гарантирала, че тези дела ще са разглеждат от съд, „създаден със закон“, както изисква също член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС.
По-нататък Съдът констатира, че като е допуснала правото на съдилищата да отправят преюдициални запитвания до Съда да бъде ограничено чрез възможността за започване на дисциплинарно производство, Полша не е изпълнила задълженията си по член 267, втора и трета алинея ДФЕС. Всъщност национални разпоредби, които предвиждат възможност за образуване на дисциплинарни производства срещу национални съдии, поради това че са отправили преюдициално запитване до Съда, не могат да бъдат допуснати, тъй като засягат както ефективното упражняване на предвидените в посочените разпоредби право или задължение на националните съдии да сезират Съда, така и установената с Договорите система на сътрудничество между националните юрисдикции и Съда с цел осигуряване на еднообразното тълкуване и пълното действие на правото на Съюза.