HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI FUNCȚIEI PUBLICE
(Camera a doua)
8 noiembrie 2007
Cauza F‑40/05
Marta Andreasen
împotriva
Comisiei Comunităților Europene
„Funcție publică – Funcționari – Regim disciplinar – Procedură disciplinară – Sancțiunea eliberării din funcție – Comisie de disciplină – Componență – Aplicarea dispozițiilor noi în timp – Articolul 6 din Convenția europeană a drepturilor omului – Respectarea termenelor din procedura disciplinară – Non bis in idem – Proporționalitate – Motivare”
Obiectul: Acțiune introdusă în temeiul articolelor 236 CE și 152 EA, prin care doamna Andreasen solicită, în special, anularea deciziei Comisiei din 13 octombrie 2004 prin care se dispunea eliberarea sa din funcție fără reducerea drepturilor sale de pensie
Decizia: Respinge acțiunea. Fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată.
Sumarul hotărârii
1. Funcționari – Regim disciplinar – Procedură disciplinară – Legalitate – Control jurisdicțional – Limite
(Statutul funcționarilor, anexa IX)
2. Drept comunitar – Principii – Dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă
(Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47)
3. Funcționari – Regim disciplinar – Procedură disciplinară – Caracterul inoperant al unui motiv întemeiat pe articolul 6 din Convenția europeană a drepturilor omului
(Statutul funcționarilor, anexa IX)
4. Funcționari – Regim disciplinar – Procedură disciplinară – Intrarea în vigoare a noilor norme aplicabile comisiei de disciplină
[Statutul funcționarilor, anexa IX art. 5 alin. (1) și alin. (4) și art. 6 alin. (5)]
5. Funcționari – Regim disciplinar – Principiul „ne bis in idem” – Suspendare
[Statutul funcționarilor, anexa IX art. 9 alin. (3), art. 23 alin. (1) și art. 24 alin. (2)]
6. Funcționari – Regim disciplinar – Procedură disciplinară – Termen stabilit pentru adoptarea unei decizii privind situația unui funcționar suspendat
[Statutul funcționarilor, anexa IX art. 24 alin. (2)]
7. Funcționari – Regim disciplinar – Procedură disciplinară – Termene
[Statutul funcționarilor, anexa IX art. 18 și art. 22 alin. (1)]
8. Funcționari – Regim disciplinar – Sancțiune – Eliberare din funcție
9. Funcționari – Drepturi și obligații – Libertatea de exprimare – Exercitare – Limită – Demnitatea funcțiilor – Obligația de loialitate
(Statutul funcționarilor, art. 11, art. 12 primul paragraf și art. 21)
10. Funcționari – Drepturi și obligații – Participare oficială la manifestări științifice
11. Drept comunitar – Principii – Drepturi fundamentale – Libertatea de exprimare – Restricții justificate de interesul general
(Statutul funcționarilor, art. 17 al doilea paragraf)
12. Funcționari – Decizie care lezează – Sancțiune disciplinară – Obligația de motivare – Întindere
(Statutul funcționarilor, art. 25 al doilea paragraf)
1. Statutul funcționarilor încredințează autorității împuternicite să facă numiri și comisiei de disciplină răspunderea exclusivă a desfășurării procedurilor disciplinare. Nicio dispoziție a regimului disciplinar stabilit prin Statutul funcționarilor nu permite ca o astfel de procedură să se desfășoare din nou în fața Tribunalului din propria inițiativă a acestuia, indiferent de motivele invocate în mod valabil de reclamant. Chiar și în materie disciplinară, controlul de legalitate exercitat de către instanța comunitară în cadrul acțiunilor în anulare se limitează, așadar, la verificarea, numai în raport cu motivele formulate, a legalității desfășurării procedurii disciplinare, precum și a caracterului real, a întinderii și a gravității faptelor reținute de către autoritatea împuternicită să facă numiri în vederea aplicării sancțiunii disciplinare atacate.
(a se vedea punctul 111)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 4 mai 1999, Z/Parlamentul European, T‑242/97, RecFP, p. I‑A‑77 și II‑401, punctul 19
2. Drepturile fundamentale fac parte integrantă din principiile generale de drept a căror respectare este asigurată de instanța comunitară. În acest scop, aceasta din urmă se inspiră din tradițiile constituționale comune statelor membre, precum și din indicațiile oferite de instrumentele internaționale privind protecția drepturilor omului la care statele membre au cooperat sau au aderat. În acest context, Convenția europeană a drepturilor omului are o semnificație specială.
Dreptul de acces la o instanță independentă și imparțială constituie un astfel de drept fundamental. Într‑adevăr, persoanele particulare trebuie să poată beneficia de o protecție jurisdicțională efectivă a drepturilor conferite de ordinea juridică comunitară. Acest drept a fost consacrat și la articolele 6 și 13 din Convenția europeană a drepturilor omului și a fost reafirmat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
(a se vedea punctele 122 și 124)
Trimitere la:
Curte: 15 mai 1986, Johnston, 222/84, Rec., p. 1651, punctul 18; 25 iulie 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consiliul, C‑50/00 P, Rec., p. I‑6677, punctul 39; 12 iunie 2003, Schmidberger, C‑112/00, Rec., p. 5659, punctul 71; 1 aprilie 2004, Comisia/Jégo Quéré, C‑263/02 P, Rec., p. I‑3425, punctul 29; 27 iunie 2006, Parlamentul European/Consiliul, C‑540/03, Rec., p. I‑5769, punctul 35; 18 ianuarie 2007, PKK și KNK/Consiliul, C‑229/05 P, Rep., p. I‑439, punctul 76; 13 mai 2007, Unibet, C‑432/05, Rep., p. I‑2271, punctul 37
3. Potrivit articolului 6 alineatul (1) din Convenția europeană a drepturilor omului, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public și într‑un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanță independentă și imparțială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzații în materie penală îndreptate împotriva sa.
Un motiv întemeiat pe articolul 6 alineatul (1) din Convenția europeană a drepturilor omului și formulat împotriva unei sancțiuni adoptate, în temeiul statutului, în urma unei proceduri disciplinare îndreptate împotriva unui funcționar nu poate decât să fie înlăturat.
Pe de o parte, într‑adevăr, o astfel de sancțiune nu prezintă, în mod evident, caracteristicile unei decizii referitoare la o acuzație în materie penală, în sensul articolului 6 alineatul (1) din Convenția europeană a drepturilor omului.
Pe de altă parte, rezultă din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului că decizia disciplinară adoptată de o autoritate administrativă nu este în mod obligatoriu supusă cerințelor prevăzute de dispoziția menționată, care nu impune decât posibilitatea de a supune o astfel de decizie controlului unei instanțe care îndeplinește condițiile stabilite prin aceasta.
(a se vedea punctele 125-127)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 17 octombrie 1991, De Compte/Parlamentul European, T‑26/89, Rec., p. II‑781, punctul 94
4. Articolele 5-8 din anexa IX la Statutul funcționarilor intrat în vigoare la 1 mai 2004 au adus anumite modificări în ceea ce privește constituirea și componența comisiei de disciplină. Aplicarea acestor articole în cazul unei comisii de disciplină constituite anterior acestei date pentru a se pronunța cu privire la cazul unui funcționar care a făcut obiectul unor proceduri disciplinare nu ar privi numai efectele viitoare ale unei situații născute sub imperiul legii anterioare, ci ar presupune în mod necesar atribuirea unui efect retroactiv acestor articole.
Ținând seama de principiile care, potrivit unei jurisprudențe constante, reglementează efectele în timp ale dispozițiilor de drept comunitar și în lipsa oricărei indicații, chiar implicită, în dispozițiile noi care să permită să se considere că acestea se pot aplica retroactiv, trebuie să se considere că acestea nu obligă nicidecum la actualizarea constituirii și componenței unei comisii de disciplină constituite anterior intrării în vigoare a acestora.
(a se vedea punctele 159 și 171)
5. Prin natura sa, măsura suspendării aplicabilă funcționarului care face obiectul unei proceduri disciplinare are caracter provizoriu și, în sine, nu este o măsură disciplinară, astfel încât nu intră în calcul pentru aplicarea principiului ne bis in idem, consacrat expres prin dispozițiile Statutului funcționarilor privind regimul disciplinar al funcționarilor.
(a se vedea punctele 181-183)
Trimitere la:
Curte: 29 iunie 2006, SGL Carbon/Comisia, C‑308/04 P, Rec., p. I‑5977, punctul 26
Tribunalul de Primă Instanță: 18 octombrie 2001, X/BCE, T‑333/99, Rec., p. II‑3021, punctele 149 și 151
6. Prin dispozițiile conform cărora situația funcționarului suspendat trebuie soluționată definitiv în termen de șase luni de la data intrării în vigoare a deciziei de suspendare și, dacă nu se adoptă nicio decizie în acest termen, funcționarul în cauză percepe din nou remunerația integrală, alineatul (2) al articolului 24 din anexa IX la Statutul funcționarilor, intrat în vigoare la 1 mai 2004, urmărește să împiedice posibilitatea ca un funcționar care face obiectul unei proceduri disciplinare să fie lipsit de remunerația sa timp de peste șase luni fără să existe o decizie cu privire la cazul său. Prin urmare, termenul astfel prevăzut este peremptoriu numai în sensul că, ulterior expirării acestuia, funcționarul beneficiază din nou de remunerația sa integrală. În schimb, simplul fapt că autoritatea împuternicită să facă numiri nu s‑a pronunțat definitiv, în termenul menționat, cu privire la cazul funcționarului vizat nu poate conduce la concluzia nelegalității deciziei prin care s‑a încheiat procedura disciplinară îndreptată împotriva acestuia.
(a se vedea punctele 189 și 190)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 26 ianuarie 1995, D/Comisia, T‑549/93, RecFP, p. I‑A‑13 și II‑43, punctele 32 și 33; 16 mai 2000, Irving/Comisia, T‑121/99, RecFP, p. I‑A‑85 și II‑357, punctul 49
7. Termenele stabilite pentru desfășurarea procedurii disciplinare, deși nu sunt peremptorii, stabilesc totuși o regulă de bună administrare ce are drept scop evitarea unei întârzieri nejustificate în adoptarea deciziei pronunțate la finalul acesteia, atât în interesul administrației, cât și în cel al funcționarilor. Prin urmare, autoritățile disciplinare au obligația de a asigura în mod diligent desfășurarea procedurii disciplinare și de a acționa astfel încât fiecare act de urmărire să se efectueze într‑un termen rezonabil în raport cu actul precedent. Nerespectarea acestui termen, care nu poate fi apreciată decât în funcție de împrejurările particulare ale speței, poate conduce la anularea actului adoptat în afara termenului, atât conform versiunii anterioare a Statutului funcționarilor, cât și conform versiunii în vigoare de la 1 mai 2004.
(a se vedea punctele 194 și 195)
Trimitere la:
Curte: 4 februarie 1970, Van Eick/Comisia, 13/69, Rec., p. 3, punctul 4; 29 ianuarie 1985, F./Comisia, 228/83, Rec., p. 275, punctul 30; 19 aprilie 1988, M./Consiliul, 175/86 și 209/86, Rec., p. 1891, punctul 16
Tribunalul de Primă Instanță: De Compte/Parlamentul European, citată anterior, punctul 88; D/Comisia, citată anterior, punctul 25; 30 mai 2002, Onidi/Comisia, T‑197/00, RecFP, p. I‑A‑69 și II‑325, punctul 91; 10 iunie 2004, François/Comisia, T‑307/01, Rec., p. II‑1669, punctul 47
8. O decizie care prin care se aplică sancțiunea eliberării din funcție implică în mod necesar o serie de considerații delicate din partea instituției, ținând seama de consecințele grave și irevocabile pe care le produce. În această privință, instituția dispune de o largă putere de apreciere, iar controlul jurisdicțional se limitează la verificarea acurateței situației de fapt reținute și a absenței unei erori vădite în aprecierea faptelor.
(a se vedea punctul 220)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 28 septembrie 1999, Yasse/BEI, T‑141/97, RecFP, p. I‑A‑177 și II‑929, punctul 63
9. Articolul 12 primul paragraf din Statutul funcționarilor (în versiunea în vigoare până la 30 aprilie 2004) urmărește să garanteze că, prin comportamentul lor, funcționarii comunitari transmit o imagine demnă, conformă conduitei deosebit de corecte și de respectabile care este așteptată, pe bună dreptate, de la funcționarii publici internaționali. Din cele de mai sus reiese în special că injuriile exprimate public de către un funcționar și care aduc atingere onoarei persoanelor la care se referă constituie, în sine, o atingere adusă demnității funcției în sensul acestei dispoziții. Articolul 12 primul paragraf din Statutul funcționarilor constituie, la fel ca articolele 11 și 21, una dintre expresiile specifice ale obligației de loialitate, care îi impune funcționarului nu numai să se abțină de la conduitele ce pot aduce atingere demnității funcției și respectului datorat instituției și autorităților acesteia, ci și să dovedească, cu atât mai mult cu cât deține un grad mai înalt, un comportament mai presus de orice bănuială, astfel încât legăturile de încredere existente între instituție și acesta să fie în permanență protejate. Respectivul articol 12 nu constituie un obstacol în calea libertății de exprimare, care este un drept fundamental de care beneficiază funcționarii comunitari, ci impune limite rezonabile ale exercitării acestui drept în interesul serviciului.
În aplicarea articolului 12 primul paragraf din Statutul funcționarilor menționat, au fost considerate drept injurii grave care aduc atingere onoarei persoanelor vizate nu numai imputările care pot prin ele însele să producă prejudicii demnității acestor persoane, ci și susținerile de natură a discredita onoarea profesională a acestora. Forma susținerilor menționate nu este relevantă: se au în vedere atât atacurile directe, cât și susținerile formulate dubitativ, indirect, deghizat, prin insinuare sau vizând o persoană nemenționată expres, dar a cărei identificare este posibilă.
Din această perspectivă, trimiterea de către un funcționar a unor note care, prin natura lor, aduc atingere demnității funcției sale constituie, prin ea însăși, o încălcare a obligației enunțate la articolul 12 primul paragraf din Statutul funcționarilor, indiferent de măsura în care notele menționate au fost făcute publice.
(a se vedea punctele 233-235)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: 26 noiembrie 1991, Williams/Curtea de Conturi, T‑146/89, Rec., p. II‑1293, punctul 76; 15 mai 1997, N/Comisia, T‑273/94, RecFP, p. I‑A‑97 și II-289, punctele 126-129; 17 februarie 1998, E/CES, T‑183/96, RecFP, p. I‑A‑67 și II‑159, punctele 38, 39 și 41; 19 mai 1999, Connolly/Comisia, T‑34/96 și T‑163/96, RecFP, p. I‑A‑87 și II‑463, punctele 123, 124 și 129; 12 septembrie 2000, Teixeira Neves/Curtea de Justiție, T‑259/97, RecFP, p. I‑A‑169 și II‑773, punctele 29, 30 și 47
10. Numai autoritatea ierarhică are posibilitatea să decidă, în mod liber, în legătură cu oportunitatea de a permite participarea funcționarilor săi, în calitate oficială, la manifestări științifice.
(a se vedea punctul 250)
Trimitere la:
Curte: 17 mai 1984, Albertini și Montagnani/Comisia, 338/82, Rec., p. 2123, punctul 32
11. Dreptul la libertatea de exprimare, consacrat prin articolul 10 din Convenția europeană a drepturilor omului, constituie un drept fundamental, a cărui respectare este asigurată de instanța comunitară și, în particular, reprezintă un drept de care se bucură funcționarii comunitari. Cu toate acestea, dreptul la libertatea de exprimare nu este o prerogativă absolută, ci poate fi supus unor restricții, cu condiția ca acestea să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite de Comunitate și să nu constituie, din perspectiva scopului urmărit, o intervenție disproporționată și intolerabilă care ar aduce atingere însuși conținutului dreptului astfel garantat. În lumina acestor principii, nu se poate considera că articolul 17 al doilea paragraf din Statutul funcționarilor (în versiunea sa în vigoare până la 30 aprilie 2004) privind publicarea de către funcționari a unor texte legate de activitatea Comunităților ar impune o restricție nejustificată libertății de exprimare a funcționarilor.
În primul rând, necesitatea unei autorizații prealabile de publicare, prevăzută prin acest articol, urmărește obiectivul legitim ca un text care are legătură cu activitatea Comunităților să nu poată aduce atingere intereselor acestora și, în special, reputației și imaginii uneia dintre instituții. În al doilea rând, respectivul articol 17 al doilea paragraf nu constituie o măsură disproporționată în raport cu obiectivul de interes general a cărui realizare o urmărește. Pe de o parte, autorizarea prealabilă de publicare nu este necesară decât atunci când textul pe care funcționarul interesat urmărește să îl publice are legătură cu activitatea Comunităților. Pe de altă parte, nu s‑a instituit nicio interdicție absolută de publicare. Dimpotrivă, articolul 17 al doilea paragraf ultima teză din Statutul funcționarilor menționat prevede clar principiul acordării autorizării de publicare, această autorizare neputând fi refuzată decât dacă publicarea respectivă este de natură a da naștere unor riscuri pentru interesele Comunităților.
(a se vedea punctele 251 și 252)
Trimitere la:
Tribunalul de Primă Instanță: Connolly/Comisia, citată anterior, punctele 148 și 149-152
12. Motivarea unei decizii care lezează are drept scop, pe de o parte, să furnizeze persoanei interesate indicațiile necesare pentru a ști dacă decizia este sau nu este întemeiată și, pe de altă parte, să facă posibil controlul jurisdicțional privitor la aceasta.
Problema dacă motivarea deciziei autorității împuternicite să facă numiri prin care se aplică o sancțiune unui funcționar respectă aceste condiții trebuie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă. În această privință, deși autoritatea împuternicită să facă numiri trebuie să precizeze faptele reținute în sarcina funcționarului, precum și considerațiile care au condus‑o la aplicarea sancțiunii alese, nu este totuși necesar ca aceasta să analizeze toate argumentele de fapt și de drept care au fost formulate de persoana interesată în cursul procedurii. Dacă autoritatea împuternicită să facă numiri alege aceeași sancțiune ca cea propusă de comisia de disciplină, nu este necesară o motivare suplimentară cu privire la caracterul adecvat al sancțiunii.
(a se vedea punctele 259 și 260)
Trimitere la:
Curte: 20 noiembrie 1997, Comisia/V, C‑188/96 P, Rec., p. I‑6561, punctele 26-29
Tribunalul de Primă Instanță: 28 martie 1995, Daffix/Comisia, T‑12/94, RecFP, p. I‑A‑71 și II‑233, punctul 33; 16 iulie 1998, Y/Parlamentul European, T‑144/96, RecFP, p. I‑A‑405 și II‑1153, punctul 27; Connolly/Comisia, citată anterior, punctul 93; Onidi/Comisia, citată anterior, punctul 156; 5 decembrie 2002, Stevens/Comisia, T‑277/01, RecFP, p. I‑A‑253 și II‑1273, punctele 70 și 71