Lieta T‑134/21
Malacalza Investimenti Srl un Vittorio Malacalza
pret
Eiropas Centrālo banku
Vispārējās tiesas (desmitā palāta) 2024. gada 5. jūnija spriedums
Ārpuslīgumiskā atbildība – Ekonomikas un monetārā politika – Kredītiestāžu prudenciālā uzraudzība – ECB pieņemtie lēmumi attiecībā uz Banca Carige – Regulas (EK) Nr. 1024/2013 4. un 16. pants – Pietiekami būtisks tādas tiesību normas pārkāpums, kas piešķir tiesības privātpersonām – Tiesiskā paļāvība – Interešu konflikts – Samērīgums – Vienlīdzīga attieksme – Tiesības uz īpašumu – Iebilde par prettiesiskumu
1. Ekonomikas un monetārā politika – Ekonomikas politika – Savienības finanšu nozares uzraudzība – Vienotais uzraudzības mehānisms – Eiropas Centrālās bankas (ECB) kompetences – Apjoms – Kredītiestādes, kas pakļauta ECB uzraudzībai, direktoru padomes locekļu paziņojumi par šīs kredītiestādes stabilitāti – Minēto paziņojumu iespējami maldinošs raksturs – ECB pienākums labot šos paziņojumus – Izslēgšana
(Padomes Regulas Nr. 1024/2013 4. un 9. pants)
(skat. 68., 69., 70., 72. un 74. punktu)
2. Ārpuslīgumiskā atbildība – Nosacījumi – Pietiekami būtisks tādas tiesību normas pārkāpums, kas piešķir tiesības privātpersonām – Tiesību norma, kas piešķir tiesības privātpersonām – Jēdziens – Eiropas Centrālās bankas (ECB) lēmums, ar ko tās uzraudzībā esošā kredītiestādē tiek iecelts pagaidu administrators – Interešu konflikta risks – Objektivitātes princips – Iekļaušana
(Padomes Regulas Nr. 1024/2013 4. un 9. pants)
(skat. 102.–104. punktu)
3. Ekonomikas un monetārā politika – Ekonomikas politika – Savienības finanšu nozares uzraudzība – Vienotais uzraudzības mehānisms – Eiropas Centrālās bankas (ECB) kompetences – Prudenciālās uzraudzības uzdevums – Agrīnas intervences pasākums – Pagaidu administratora iecelšana, ko ECB veic tās uzraudzībai pakļautā kredītiestādē – Plaša ECB rīcības brīvība
(Padomes Regulas Nr. 1024/2013 4. un 9. pants)
(skat. 110.–112. punktu)
4. Ārpuslīgumiskā atbildība – Nosacījumi – Pietiekami būtisks tādas tiesību normas pārkāpums, kas piešķir tiesības privātpersonām, – Tiesību norma, kas piešķir tiesības privātpersonām – Jēdziens – Eiropas Centrālās bankas (ECB) lēmums, ar ko tiek pieņemts agrīnas intervences pasākums attiecībā uz tās uzraudzībai pakļautu kredītiestādi – Lēmums, kura pamatā ir attiecīgās iestādes situācijas strauja pasliktināšanās – Finanšu sistēmas stabilitātes aizsardzība kā sabiedrības interešu mērķis – Izslēgšana
(Padomes Regulas Nr. 1024/2013 4. un 9. pants)
(skat. 121., 122., 125., 126. un 129. punktu)
5. Ārpuslīgumiskā atbildība – Nosacījumi – Pietiekami būtisks tiesību tādas normas pārkāpums, kas piešķir tiesības privātpersonām – Tiesību norma, kas piešķir tiesības privātpersonām – Jēdziens – Eiropas Centrālās bankas (ECB) lēmums, ar ko tās uzraudzībai pakļautai kredītiestādei tiek lūgts sagatavot plānu sarunām par parāda pārstrukturēšanu – Tiekšanās sasniegt sabiedrības interešu mērķi – Izslēgšana
(Padomes Regulas Nr. 1024/2013 4. un 9. pants)
(skat. 134. un 136.–138. punktu)
6. Iebilde par prettiesiskumu – Apjoms – Tiesību akti, uz kuru prettiesiskumu var atsaukties – Vispārējs tiesību akts – Jēdziens – Eiropas Centrālās bankas (ECB) lēmums, ar ko tiek pieņemts agrīnas intervences pasākums attiecībā uz tās uzraudzībai pakļautu kredītiestādi – Izslēgšana
(LESD 277. pants)
(skat. 170., 172. un 173. punktu)
Rezumējums
Lemdama paplašinātā piecu tiesnešu sastāvā, Vispārējā tiesa noraida Malacalza Investimenti Srl un Vittorio Malacalza celto prasību atlīdzināt kaitējumu, kas tiem esot nodarīts Eiropas Centrālās bankas (ECB) prettiesiskās rīcības dēļ, tai pildot savu Banca Carige (turpmāk tekstā – “banka”), kura ir Itālijas kredītiestāde, prudenciālās uzraudzības funkciju laikposmā no 2014. līdz 2019. gadam. Vispārējā tiesa lemj par ECB ārpuslīgumisko atbildību kredītiestāžu prudenciālās uzraudzības jomā un sniedz skaidrojumu tostarp par to tiesību normu interpretāciju, ar kurām tiek piešķirtas tiesības privātpersonām, un vērtējumu, vai ECB ir pietiekami būtiski pārkāpusi vairākas piemērojamās tiesību normas.
Banka ir pakļauta ECB tiešai prudenciālajai uzraudzībai. Malacalza Investimenti un Malacalza kungs – prasītāji – ietilpst bankas akcionāru skaitā. Laikposmā no 2016. gada līdz 2018. gadam Malacalza kungs bija šīs bankas direktoru padomes loceklis un priekšsēdētāja vietnieks. Ar 2016. gada 9. decembra lēmumu ECB attiecībā uz banku pieņēma agrīnas intervences pasākumu, ar kuru tai tika izvirzīta prasība iesniegt stratēģisku plānu un rīcības plānu ienākumus nenesošu aizdevumu izsniegšanas samazināšanai, skaidri norādot veicamos pasākumus un vajadzīgo grafiku šā mērķa sasniegšanai (turpmāk tekstā – “agrīnās intervences pasākums”). Ņemot vērā, ka banka neguva panākumus tās mēģinājumā emitēt pašu kapitāla instrumentus 2018. gadā un tādu nesaskaņu direktoru padomē dēļ, kas izraisīja dažu locekļu atkāpšanos un noveda pie jaunas direktoru padomes izveides, ECB ar 2018. gada 14. septembra lēmumu lūdza bankai panākt, lai tās direktoru padome apstiprinātu jaunu plānu, kura mērķis ir atjaunot un ilgtspējīgi nodrošināt kapitāla prasību ievērošanu ne vēlāk kā līdz 2018. gada 31. decembrim. Pēc kapitāla palielināšanas noraidīšanas akcionāru ārkārtas kopsapulcē vairāki direktoru padomes locekļi atkāpās no amata, izraisot tās izformēšanu saskaņā ar bankas statūtiem un Itālijas Civilkodeksu.
2019. gada 1. janvārī ECB nolēma bankai piemērot pagaidu administrāciju (turpmāk tekstā – “lēmums par pagaidu administrācijas piemērošanu”) atbilstoši likumdošanas dekrētam par banku un kreditēšanas likumu (1) un ar ko ir transponēts Direktīvas 2014/59 (2) 29. pants (turpmāk tekstā – “Kredītiestāžu kodekss”). Šī lēmuma rezultātā bankas direktoru padome tika atbrīvota un bijušie padomes locekļi aizstāti ar trim pagaidu administratoriem, kuru uzdevums bija veikt nepieciešamos pasākumus, lai banka ilgtspējīgi nodrošinātu kapitāla prasību ievērošanu. 2019. gadā šis pasākums tika pagarināts trīs reizes. Ar 2019. gada 18. septembra vēstuli ECB informēja, ka paredzētā kapitāla palielināšana nav pretrunā bankas pareizai un piesardzīgai pārvaldībai, un 2019. gada 20. septembrī ārkārtas akcionāru pilnsapulce to galu galā apstiprināja. 2020. gada 31. janvārī pēc kapitāla palielināšanas īstenošanas tika ievēlēta jauna direktoru padome un bankas padome, tādējādi izbeidzot šīs kredītiestādes pagaidu administrāciju.
Vispārējās tiesas vērtējums
Saistībā ar to, ka ECB nav labojusi bankas direktoru sniegtos maldinošos paziņojumus par bankas stabilitāti, Vispārējā tiesa norāda, pirmām kārtām, ka Kredītiestāžu kodeksā (3) ECB ir noteikts vispārējs publicēšanas pienākums attiecībā uz informācijas par kredītiestādēm kategorijām un tam ir sabiedrības interešu mērķis. Turpretim tai nedz tieši, nedz arī netieši nav konkrēti noteikts pienākums reaģēt, ja kādas personas ir izteikušas tirgū tādus paziņojumus attiecībā uz noteiktu tās uzraudzībai pakļautu iestāžu stabilitāti, kurus citas personas ir analizējušas kā maldinošus.
Protams, minētajiem paziņojumiem, ciktāl tos varētu būt izteikuši bankas direktori, var būt zināma ticamība, kas var ietekmēt akciju vērtību un radīt prasītājiem kaitējumu. Tomēr Vispārējā tiesa atgādina, ka ar apgalvotu finansiālo zaudējumu esamību vien nepietiek, lai iestātos Savienības ārpuslīgumiskā atbildība. Proti, lai varētu atsaukties uz šo atbildību, prasītājiem jāpierāda prettiesiska rīcība, pierādot to, ka pietiekami būtiski ir tikusi pārkāpta tiesību norma, kas piešķir tiesības privātpersonām. Tomēr šajā lietā tas tā nav.
Otrām kārtām, Kredītiestāžu kodeksa 53.a pantā (4) ir paredzēts, ka tad, ja tas nepieciešams attiecīgajā situācijā, uzraudzības iestāde var noteikt īpašus pasākumus attiecībā uz vienu vai vairākām bankām vai banku sistēmu kopumā. Ņemot vērā šī panta formulējumu, Vispārējā tiesa nospriež, ka šim pantam nav nozīmes, lai noteiktu, vai ECB ir pienākums labot šādus paziņojumus, un noraida pirmo apgalvoto ECB rīcības prettiesiskumu.
Attiecībā uz apgalvojumu, ka ECB ir pārkāpusi Savienības tiesisko regulējumu savās attiecībās ar bankas direktoru padomi, Vispārējā tiesa uzsver, pirmkārt, ka ECB pārmestā rīcība nav saistīta ar Regulas Nr. 1024/2013 (5) 4. pantu. Proti, šī tiesību norma attiecas uz dažādu uzdevumu sadali prudenciālās uzraudzības jomā starp valsts iestādēm un ECB, kurai vienīgajai ir kompetence veikt noteiktu skaitu šo uzdevumu. Tā ir vērsta uz to, lai īstenotu mērķi organizēt regulējuma sistēmu, kas attiecas uz kādu darbības jomu sabiedrības interešu labā, un ar šo tiesību normu pašu nav piešķirtas tiesības privātpersonām. Otrkārt, ar Regulas Nr. 1024/2013 16. panta 1. un 2. punktu ECB ir piešķirtas pilnvaras pieprasīt kredītiestādēm agrīnā posmā veikt dažādus pasākumus, ja šīs iestādes neievēro vai pastāv risks, ka tās neievēros prudenciālās prasības, vai arī, ja tām ir nepilnības, kas neļauj nodrošināt labu pārvaldību vai apmierinošu risku segumu. Vispārējā tiesa uzskata, ka šāda tiesību norma vienīgi piešķir pilnvaras un pati par sevi neietver noteikumus, kas piešķir tiesības privātpersonām, bet gan organizē banku uzraudzības sistēmu sabiedrības interesēs. Tādējādi Vispārējā tiesa noraida otro apgalvoto prettiesiskumu.
Attiecībā uz ECB apstiprinājumu kapitāla palielināšanai, kas esot pretrunā bankas statūtos paredzētajām akcionāru pirmtiesībām, – pēc tam, kad Vispārējā tiesa ir konstatējusi, ka Kredītiestāžu kodeksa 56. pants ir piemērojams ECB saskaņā ar Regulu Nr. 1024/2013, tā norāda, ka atbilstoši šim pantam uzraudzības iestādei ir jāpārbauda kredītiestāžu statūtos izdarīto grozījumu saderība ar ierobežojumiem, kas izriet no pareizas un piesardzīgas pārvaldības, pirms šo grozījumu reģistrēšanas sabiedrību reģistrā. Šī pārbaude attiecas uz statūtu grozījuma saderību nevis ar akcionāru pirmtiesībām, bet gan ar pareizas un piesardzīgas pārvaldības prasību. Tāpēc vērā ņemamais mērķis ir kredītiestādes un, aplūkojot plašāk, finanšu sistēmas stabilitāte. Līdz ar to Vispārējā tiesa uzskata, ka minētā tiesību norma nepiešķir tiesības privātpersonām.
Saistībā ar ECB veikto tādu pagaidu administratoru iecelšanu, kurus skar interešu konflikts, Vispārējā tiesa vispirms norāda – tas, ka tā ir atcēlusi lēmumu par pagaidu administrācijas piemērošanu (6), neliedz to pārbaudīt šajā tiesvedībā. Turpinājumā Vispārējā tiesa precizē, pirmkārt, ka šī atcelšana nav notikusi pārkāpuma, kas saistīts ar interešu konfliktu, dēļ un, otrkārt, ka prasība par zaudējumu atlīdzību ir autonoms tiesību aizsardzības līdzeklis, uz kuru attiecas tam raksturīgi īstenošanas nosacījumi. Visbeidzot – no Kredītiestāžu kodeksa teksta (7) izriet, ka pagaidu administratoriem it īpaši nedrīkst būt interešu konflikta. Šī prasība vispārīgi ir daļa no objektivitātes principa, kura mērķis saskaņā ar judikatūru ir aizsargāt, pirmkārt, vispārējās intereses un, otrkārt, privātpersonu intereses, kuras šī interešu konflikta dēļ varētu tikt negatīvi skartas. Tādējādi šis princips privātpersonām rada subjektīvas tiesības, kuras, ja tās ir pietiekami būtiski pārkāptas, var izraisīt Savienības ārpuslīgumisko atbildību par iespējamiem zaudējumiem, ko ir radījusi iestāde, pildot tai uzticētos uzdevumus, un piešķir tiesības privātpersonām.
Attiecībā uz pārbaudi, vai ECB ir pieļāvusi pietiekami būtisku šīs tiesību normas pārkāpumu, Vispārējā tiesa norāda, ka, lai pamatotu lēmuma par pagaidu administrācijas piemērošanu pieņemšanu, ECB nav norādījusi, ka tas būtu pamatots ar to, ka pastāv “smagi pārkāpumi”, kas pieļauti bankas “administrācijā” (8). Šajā lietā, ja pārkāpumi būtu pieļauti, tikai prasība sakarā ar atbildību pret bijušajiem pārvaldes struktūru locekļiem būtu ļāvusi panākt, ka šīs atbildīgās personas atlīdzina zaudējumus, kas radušies akcionāriem. Šādā gadījumā varētu būt bijis nepiemēroti par pagaidu administratoriem iecelt vienu no šiem bijušajiem locekļiem. Tomēr situācija šajā lietā bija atšķirīga, jo lēmums par pagaidu administrācijas piemērošanu bija balstīts uz “būtisku bankas situācijas pasliktināšanos”.
Turklāt finanšu grūtības, kas skāra banku, bija radušās pirms divu attiecīgo pagaidu administratoru iecelšanas. Pie tam Vispārējā tiesa atgādina, ka ECB, īstenojot savu prudenciālo uzdevumu, ir plaša rīcības brīvība. Pamatojoties uz minēto, Vispārējā tiesa uzskata, ka ECB ir saprātīgi izmantojusi savu rīcības brīvību, kā pagaidu administrāciju ieceļot amatā personas, kas bija pietiekami labi iepazinušās ar bankas darbību, lai varētu operatīvi rīkoties krīzes situācijā, kādā bija nonākusi banka. Tā piebilst, ka, protams, iepriekš minēto prasību sakarā ar atbildību pret bijušajiem locekļiem pagaidu administrācijas laikā īsteno pagaidu pilnvarnieki. Tomēr, tiklīdz bija atjaunota bankas parastā pārvaldība, saskaņā ar Itālijas tiesībām un bankas statūtiem prasību pret abiem attiecīgajiem administratoriem varēja celt tostarp akcionāru sapulce. Vispārējā tiesa uzskata, ka ECB, ieceļot attiecīgās personas par pagaidu administratoriem, savu rīcības brīvības īstenošanā ir rīkojusies saprātīgās robežās, un tādējādi secina, ka nav pierādīts neviens pietiekami būtisks pārkāpums.
Attiecībā uz to, ka ECB ir noteikusi agrīnas iejaukšanās pasākumu, Vispārējā tiesa precizē, pirmkārt, runājot par minēto noteikšanu, kas veikta, pamatojoties tikai uz tiesiskā regulējuma pārkāpuma risku, ka Kredītiestāžu kodeksa 69.q pants (9) ir piemērojams ECB saskaņā ar Regulu Nr. 1024/2013. Tā kā ar šo tiesību normu uzraudzības iestādei tās novērtējuma beigās ir tikai piešķirtas pilnvaras noteikt agrīnas intervences pasākumu, ja ir izpildīti noteikti nosacījumi, ar to privātpersonām nav piešķirtas tiesības. Proti, agrīnas intervences pasākums tika pieņemts, lai nodrošinātu sabiedrības interešu mērķa īstenošanu. Tādējādi ECB pamatoja minētā pasākuma noteikšanu ar risku, ka tiks pārkāptas piemērojamajā tiesiskajā regulējumā noteiktās prasības, it īpaši, ņemot vērā šajā tiesību normā paredzētos kritērijus, kurā ir atsauce uz uzraudzītās iestādes situācijas strauju pasliktināšanos kā vienu no rādītājiem par iespējamu tās pašu kapitāla prasību pārkāpumu. Šajos apstākļos Vispārējā tiesa uzskata – tā kā attiecīgā tiesību norma ir vērsta uz sabiedrības interešu mērķa īstenošanu, tās mērķis nav piešķirt tiesības privātpersonām.
Otrkārt, attiecībā uz agrīnas intervences pasākumā paredzēto pienākumu ar neizdevīgiem nosacījumiem nodot iespējami ienākumus nenesošus aizdevumus Vispārējā tiesa pēc tam, kad tā ir norādījusi, ka Kredītiestāžu kodeksa banku dokumenta 69.r pants ir piemērojams ECB, uzsver, ka šī tiesību norma paredz tikai to, ka uzraudzības iestādei ir piešķirtas pilnvaras ar zināmiem nosacījumiem pieprasīt kredītiestādēm sagatavot vai īstenot plānu sarunām par parāda pārstrukturēšanu. Tādējādi tas pats par sevi nepiešķir tiesības privātpersonām. Tātad šajā lietā ECB tieši tam, lai sasniegtu sabiedrības interešu mērķi, agrīnas intervences pasākuma ietvaros lūdza bankai iesniegt stratēģisko plānu un rīcības plānu, tomēr neprasot, lai tā nodotu ienākumus nenesošus aizdevumus, vēl jo mazāk – par cenām, kas noteiktas konkrētā laikposmā. Tomēr šie plāni bija jāsagatavo un jāapstiprina bankai, kurai it īpaši bija jāidentificē un jāīsteno atbilstoši pasākumi, norādot, piemēram, ienākumus nenesošus aizdevumus, kas var tikt nodoti, un nodošanas kārtību. Turklāt šī tiesību norma neliedz agrīnas intervences pasākumā norādīt minimālos mērķus un noteikt termiņus ienākumus nenesošu aizdevumu samazināšanai. Šajos apstākļos Vispārējā tiesa uzskata, ka 69.r pantam ir sabiedrības interešu mērķis un ar to nav paredzēts piešķirt tiesības privātpersonām.
Treškārt, attiecībā uz pašu kapitāla jomā noteikto prasību ievērošanu noteiktā laikposmā Vispārējā tiesa atgādina, ka ar Regulas Nr. 1024/2013 16. pantu ECB ir piešķirtas pilnvaras prudenciālās uzraudzības jomā, īstenojot sabiedrības interešu mērķi, un ar to nav piešķirtas tiesības privātpersonām.
Ceturtkārt, attiecībā uz vienlīdzīgas attieksmes principa pārkāpumu agrīnas intervences pasākuma noteikšanas dēļ Vispārējā tiesa norāda, ka, īstenojot savu prudenciālo uzdevumu, ECB jāveic tehniskie vērtējumi, ņemot vērā plašu mainīgo lielumu klāstu (10), un tas ir cieši saistīts ar plašo rīcības brīvību. Šajā ziņā ECB konstatēja kapitāla prasību pārkāpumu, bet arī atsaucās uz vairākiem elementiem, kas atbilstoši tās viedoklim liecina par šīs iestādes trauslumu. Tomēr prasītāji šo īpašo situāciju nav sasaistījuši ar ECB pieņemtajiem lēmumiem, lai pierādītu, ka patiešām pastāv atšķirīga attieksme pret banku un citām Itālijas kredītiestādēm.
Piektkārt, attiecībā uz samērīguma principa pārkāpumu Vispārējā tiesa atgādina, ka ECB savu prudenciālās uzraudzības uzdevumu izpildē ir plaša rīcības brīvība. Lai pamatotu agrīnās intervences pasākuma noteikšanu, ECB analizēja tā pienākuma samērīgumu, kuru tā plānoja noteikt attiecībā uz aizdevumiem, kuri bija iekļauti bankas aktīvos un kuriem nebija tāda ienesīguma, kādu ECB uzskatīja par nepieciešamu, lai tiktu ievērotas no Savienības tiesiskā regulējuma izrietošās pašu kapitāla pamatprasības. Tātad tā, ņemot vērā bankai radušos risku, varēja uzskatīt, ka ir piemēroti un nepieciešami noteikt agrīnās intervences pasākumu un ka nepastāv alternatīvi risinājumi, kas ļautu apmierinošā veidā novērst grūtības, ar kurām ir saskarusies banka. Tādējādi Vispārējā tiesa uzskata, ka prasītāji nav snieguši pierādījumus, kas ļautu uzskatīt, ka, nosakot šo pasākumu, ECB ir nopietni un acīmredzami pārkāpusi samērīguma principu.
Visbeidzot attiecībā uz iebildi par prettiesiskumu, ko prasītāji izvirzīja par agrīnas iejaukšanās pasākumu, Vispārējā tiesa atgādina, ka tā ir attiecināma tikai uz vispārpiemērojamiem aktiem, kuri attiecas uz objektīvi noteiktām situācijām un rada tiesiskas sekas abstraktā veidā noteiktām personu kategorijām, pretējā gadījumā tā ir nepieņemama. Tomēr šajā lietā tas tā nav, jo agrīnas intervences pasākumu ECB ir konkrēti adresējusi bankai, uzliekot tai tikai šai bankai paredzētos pienākumus. Līdz ar to Vispārējā tiesa noraida iebildi par prettiesiskumu kā nepieņemamu.