Processo T‑134/21
Malacalza Investimenti Srl e Vittorio Malacalza
contra
Banco Central Europeu
Acórdão do Tribunal Geral (Décima Secção) de 5 de junho de 2024
«Responsabilidade extracontratual — Política económica e monetária — Supervisão prudencial das instituições de crédito — Decisões tomadas pelo BCE relativamente à Banca Carige — Artigos 4.° e 16.° do Regulamento (UE) n.° 1024/2013 — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Confiança legítima — Conflito de interesses — Proporcionalidade — Igualdade de tratamento — Direito de propriedade — Exceção de ilegalidade»
1. Política económica e monetária — Política económica — Supervisão do setor financeiro da União — Mecanismo único de supervisão — Competências do Banco Central Europeu (BCE) — Alcance — Declarações de membros do conselho de administração de uma instituição de crédito sujeita à supervisão do BCE sobre a solidez desta última — Caráter alegadamente enganador dessas declarações — Obrigação do BCE de retificar essas declarações — Exclusão
(Regulamento n.° 1024/2013 do Conselho, artigos 4.° e 9.°)
(cf. n.os 68, 69, 70, 72, 74)
2. Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Norma jurídica que confere direitos aos particulares — Conceito — Decisão do Banco Central Europeu (BCE) que nomeia um administrador temporário para uma instituição de crédito sob a sua supervisão — Risco de conflito de interesses — Princípio da imparcialidade — Inclusão
(Regulamento n.° 1024/2013 do Conselho, artigos 4.° e 9.°)
(cf. n.os 102‑104)
3. Política económica e monetária — Política económica — Supervisão do setor financeiro da União — Mecanismo único de supervisão — Competências do Banco Central Europeu (BCE) — Atribuição prudencial — Medida de intervenção precoce — Nomeação pelo BCE de um administrador temporário para a instituição de crédito sujeita à sua supervisão — Amplo poder de apreciação do BCE
(Regulamento n.° 1024/2013 do Conselho, artigos 4.° e 9.°)
(cf. n.os 110‑112)
4. Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Norma jurídica que confere direitos aos particulares — Conceito — Decisão do Banco Central Europeu (BCE) que adota uma medida de intervenção precoce em relação a uma instituição de crédito sujeita à sua supervisão — Decisão baseada na rápida deterioração da situação do estabelecimento em causa — Proteção da estabilidade do sistema financeiro enquanto objetivo de interesse público — Exclusão
(Regulamento n.° 1024/2013 do Conselho, artigos 4.° e 9.°)
(cf. n.os 121, 122, 125, 126, 129)
5. Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Norma jurídica que confere direitos aos particulares — Conceito — Decisão do Banco Central Europeu (BCE) que exige que uma instituição de crédito sujeita à sua supervisão prepare um plano destinado a negociar a reestruturação da sua dívida — Prossecução de um objetivo de interesse comum — Exclusão
(Regulamento n.° 1024/2013 do Conselho, artigos 4.° e 9.°)
(cf. n.os 134, 136‑138)
6. Exceção de ilegalidade — Alcance — Atos cuja ilegalidade pode ser invocada — Ato com caráter geral — Conceito — Decisão do Banco Central Europeu (BCE) que adota uma medida de intervenção precoce em relação a uma instituição de crédito sujeita à sua supervisão — Exclusão
(Artigo 277.° TFUE)
(cf. n.os 170, 172, 173)
Resumo
Decidindo em formação alargada de cinco juízes, o Tribunal Geral julga improcedente a ação de indemnização intentada pela Malacalza Investimenti Srl e por Vittorio Malacalza em que pedem a reparação do prejuízo que sofreram devido ao comportamento ilegal do Banco Central Europeu (BCE) no exercício da sua função de supervisão prudencial da Banca Carige (a seguir «banco»), instituição de crédito italiana, entre 2014 e 2019. O Tribunal Geral pronuncia‑se sobre a responsabilidade extracontratual do BCE em matéria de supervisão prudencial das instituições de crédito e presta esclarecimentos no que respeita, nomeadamente, à interpretação das normas jurídicas que conferem direitos aos particulares e à apreciação da existência de uma violação suficientemente caracterizada pelo BCE de várias disposições aplicáveis.
O banco está sujeito à supervisão prudencial direta do BCE. A Malacalza Investimenti e V. Malacalza, demandantes, fazem parte dos seus acionistas. V. Málacalza foi membro e vice‑presidente do Conselho de Administração deste banco entre 2016 e 2018. Em 9 de dezembro de 2016, o BCE adotou uma medida de intervenção precoce contra o banco, solicitando‑lhe que apresentasse um plano estratégico e um plano operacional para a redução da concessão de empréstimos não produtivos, com uma indicação clara das medidas a tomar e do calendário a respeitar para alcançar esse objetivo (a seguir «medida de intervenção precoce»). Tendo em conta os fracassos do banco na tentativa de emissão de instrumentos de fundos próprios em 2018 e devido a desacordos no conselho de administração que levaram à demissão de determinados membros e conduziram à formação de um novo conselho, o BCE, por Decisão de 14 de setembro de 2018, pediu ao banco que aprovasse, através do seu conselho de administração, um novo plano destinado a restabelecer e garantir, de forma duradoura, o cumprimento dos requisitos patrimoniais até 31 de dezembro de 2018. Na sequência da rejeição de um aumento de capital, por uma assembleia geral extraordinária dos acionistas, vários membros do conselho de administração apresentaram a demissão, o que acarretou a cessação de funções desse conselho de administração, em aplicação dos estatutos do banco e do Código Civil italiano.
Em 1 de janeiro de 2019, o BCE decidiu colocar o banco sob administração temporária (a seguir «Decisão de colocação sob administração temporária») em aplicação de um decreto legislativo relativo às leis em matéria bancária e de crédito (1) e que transpõe o artigo 29.° da Diretiva 2014/59 (2) (a seguir «Texto Bancário Consolidado»). Esta decisão tem por efeito a dissolução do conselho de administração e a substituição dos seus antigos membros por três administradores temporários, cuja incumbência consistia em tomar as medidas necessárias para garantir o cumprimento dos requisitos patrimoniais de forma duradoura pelo banco. Esta medida foi prorrogada três vezes em 2019. Por carta de 18 de setembro de 2019, o BCE considerou que o aumento de capital previsto não era contrário a uma boa e prudente gestão do banco e uma assembleia geral extraordinária dos acionistas acabou por aprová‑lo em 20 de setembro de 2019. Após a sua realização, em 31 de janeiro de 2020, foram eleitos um novo conselho de administração e um novo conselho de supervisão, pondo assim termo à administração temporária do banco.
Apreciação do Tribunal Geral
Quanto à falta de retificação, pelo BCE, das declarações enganosas formuladas sobre a solidez do banco pelos seus administradores, o Tribunal Geral salienta, em primeiro lugar, que o Texto Bancário Consolidado (3) impõe ao BCE uma obrigação geral de publicação de categorias de informação sobre instituições de crédito com uma finalidade de interesse público. Em contrapartida, não lhe é imposta, direta ou indiretamente, nenhuma obrigação de reagir de forma específica quando, a propósito da solidez de certos estabelecimentos sujeitos à sua vigilância, operadores de mercado formulam declarações analisadas como enganosas por outros.
É certo que as referidas declarações, na medida em que possam ter sido formuladas por administradores do banco, podem revestir‑se de uma certa credibilidade, suscetível de afetar o valor das ações e de causar um prejuízo aos demandantes. Todavia, o Tribunal Geral recorda que a existência de um alegado dano financeiro não basta, por si só, para desencadear a responsabilidade extracontratual da União. Com efeito, para tal, os demandantes devem demonstrar a existência de um comportamento ilegal e que uma norma que confere direitos aos particulares foi violada de forma suficientemente caracterizada. Ora, não é o que sucede no caso em apreço.
Em segundo lugar, o artigo 53.°‑A do Texto Bancário Consolidado (4) prevê que, sempre que situação o exija, a autoridade de supervisão pode adotar medidas específicas relativamente a um ou mais bancos ou a todo o sistema bancário. À luz da sua redação, o Tribunal Geral considera que este artigo não é pertinente para determinar a existência de uma obrigação do BCE de retificar essas declarações e rejeita o primeiro fundamento de ilegalidade alegado quanto à sua atuação.
Quanto à alegação de violação da regulamentação da União pelo BCE, nas suas relações com o conselho de administração do banco, o Tribunal Geral sublinha, em primeiro lugar, que a atuação imputada ao BCE não está relacionada com o artigo 4.° do Regulamento n.° 1024/2013 (5). Com efeito, esta disposição tem por objeto a repartição das diferentes competências em matéria prudencial entre as autoridades nacionais e o BCE, que exerce exclusivamente algumas delas. Tem por escopo pôr em prática o objetivo de organizar um sistema regulamentar num domínio de atividade em benefício do interesse público, sem que, em si mesma, conceda direitos a particulares. Em segundo lugar, o artigo 16.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1024/2013 atribui ao BCE poderes para exigir que as instituições de crédito tomem, numa fase precoce, diversas medidas quando essas instituições não cumpram ou possam não cumprir os requisitos prudenciais, ou apresentem falhas que não permitem assegurar uma boa gestão ou uma cobertura satisfatória dos riscos. O Tribunal Geral considera que essa disposição se limita a atribuir poderes e não comporta, em si mesma, normas que confiram direitos aos particulares, mas organiza o sistema de supervisão bancária no interesse público. Assim, o Tribunal Geral julga improcedente o segundo fundamento de ilegalidade alegado.
No que respeita à aprovação pelo BCE de um aumento de capital alegadamente contrário ao direito de preferência dos acionistas previsto nos estatutos do banco, depois de ter constatado que o artigo 56.° do Texto Bancário Consolidado é aplicável ao BCE, por força do Regulamento n.° 1024/2013, o Tribunal Geral salienta que, segundo este artigo, a autoridade de supervisão deve verificar a compatibilidade das alterações introduzidas nos estatutos das instituições de crédito com os condicionalismos decorrentes de uma gestão boa e prudente, antes da sua inscrição no registo comercial. Ora, esta verificação incide sobre a compatibilidade da alteração estatutária, não com os direitos de preferência dos acionistas, mas com o imperativo da gestão boa e prudente. Por conseguinte, o objetivo a ter em conta é a estabilidade da instituição de crédito e, mais amplamente, do sistema financeiro. Por conseguinte, o Tribunal Geral considera que a referida disposição não confere direitos aos particulares.
Quanto à contestação da nomeação pelo BCE de certos administradores temporários afetados por um conflito de interesses, o Tribunal Geral salienta, antes de mais, que a anulação que decretou da Decisão de colocação sob administração temporária (6) não obsta ao seu exame no presente processo. Em seguida, o Tribunal Geral especifica, por um lado, que essa anulação não ocorreu por violação ligada a um conflito de interesses e, por outro, que a ação de indemnização constitui uma via de recurso autónoma e está subordinada a condições de exercício próprias. Por último, resulta do Texto Bancário Consolidado (7) que os administradores temporários devem, nomeadamente, estar isentos de conflitos de interesses. Ora, este requisito enquadra‑se, de maneira geral, no princípio da imparcialidade, que visa proteger, segundo a jurisprudência, por um lado, o interesse geral e, por outro, o interesse dos particulares que possam ser afetados negativamente na sequência de haver esse conflito de interesses. Assim, este princípio cria, em relação a esses particulares, um direito subjetivo que, se for violado de forma suficientemente caracterizada, é suscetível de desencadear a responsabilidade extracontratual da União por um dano eventualmente causado por uma instituição no exercício das suas atribuições, o que confere, assim, direitos aos particulares.
Quanto a verificar se o BCE cometeu uma violação suficientemente caracterizada desta disposição, o Tribunal Geral observa que, para fundamentar a adoção da Decisão de colocação sob administração temporária, o BCE não indicou que essa decisão era justificada pela existência de «graves irregularidades» cometidas «no âmbito da administração» do banco (8). No caso em apreço, se tivessem sido cometidas irregularidades, só uma ação de indemnização contra os antigos membros dos órgãos da administração teria sido suscetível de permitir a indemnização, por esses responsáveis, dos danos sofridos pelos acionistas. Nessa hipótese, poderia ter sido inadequado nomear um desses antigos membros como administrador temporário. Todavia, a situação era diferente no caso em apreço, uma vez que a Decisão de colocação sob administração temporária se baseava na «deterioração significativa da situação do banco».
Além disso, as dificuldades financeiras que afetaram o banco precederam a nomeação dos dois administradores temporários em causa. De resto, o Tribunal Geral recorda que, no exercício da sua atribuição prudencial, o BCE goza de um amplo poder de apreciação. Com base neste fundamento, o Tribunal Geral considera que o BCE utilizou o seu poder de apreciação de forma razoável ao nomear como administradores temporários pessoas que eram suficientemente conhecedoras dos negócios do banco para poderem agir com prontidão face à situação de crise que este vivia. Acrescenta que é verdade que a ação de indemnização acima referida contra os antigos membros é exercida, durante o período da administração temporária, pelos administradores temporários. Todavia, desde a retoma da gestão ordinária do banco, em conformidade com o direito italiano e com os estatutos do banco, podia ser intentada uma ação de indemnização, nomeadamente pela assembleia de acionistas, contra os dois administradores em causa. O Tribunal Geral considera que o BCE se manteve dentro dos limites do razoável no exercício do seu poder de apreciação, quando da nomeação das pessoas em causa como administradores temporários, e conclui, assim, que não foi demonstrada nenhuma violação suficientemente caracterizada.
No que respeita à adoção pelo BCE da medida de intervenção precoce, o Tribunal Geral precisa, primeiro, relativamente à referida adoção com base num mero risco de infração à legislação, que o artigo 69.° octiesdecies do Texto Bancário Consolidado (9) é aplicável ao BCE por força do Regulamento n.° 1024/2013. Na medida em que esta disposição se limita a dar à autoridade de supervisão, no final da sua apreciação, o poder de adotar uma medida de intervenção precoce, sob reserva do preenchimento de certos requisitos, não confere direitos aos particulares. Com efeito, a medida de intervenção precoce foi adotada para assegurar a implementação do objetivo de interesse público. Assim, o BCE fundamentou a adoção da referida medida com o risco de violação dos requisitos estabelecidos pela legislação aplicável, nomeadamente à luz dos critérios previstos nesta disposição, que se refere à existência de uma rápida deterioração da situação da entidade supervisionada como um dos indícios de uma possível violação por esta dos requisitos de fundos próprios. Nestas circunstâncias, o Tribunal Geral considera que, prosseguindo um objetivo de interesse público, a disposição em questão não tem por objeto conferir direitos aos particulares.
Segundo, no que respeita à obrigação prevista pela medida de intervenção precoce de conceder em condições pouco vantajosas, empréstimos alegadamente não produtivos, após ter considerado que o artigo 69.° noviesdecies do Texto Bancário Consolidado é aplicável ao BCE, o Tribunal Geral sublinha que esta disposição se limita a dar à autoridade de supervisão o poder, sob certas condições, de solicitar às instituições de crédito que preparem ou executem um plano para negociar a restruturação da dívida. Por conseguinte, não confere, por si só, direitos aos particulares. Assim, no caso em apreço, foi para alcançar um objetivo de interesse público que o BCE pediu ao banco, na medida de intervenção precoce, que apresentasse um plano estratégico e um plano operacional, sem, no entanto, exigir que concedesse créditos não produtivos, e ainda menos a preços definidos para um período determinado. Todavia, esses planos deviam ser preparados e aprovados pelo banco, a quem cabia, nomeadamente, identificar e executar as medidas adequadas indicando, por exemplo, quais os créditos não produtivos que deviam ser cedidos e as modalidades de cessão. Além disso, esta disposição não se opõe a que a medida de intervenção precoce indique objetivos mínimos e fixe prazos para a redução dos créditos não produtivos. Nestas circunstâncias, o Tribunal Geral considera que o artigo 69.° noviesdecies prossegue um objetivo de interesse público, não tendo por objeto conferir direitos aos particulares.
Terceiro, no que respeita ao cumprimento, num período determinado, dos requisitos impostos em matéria de fundos próprios, o Tribunal Geral recorda que o artigo 16.° do Regulamento n.° 1024/2013 atribui poderes ao BCE em matéria de supervisão prudencial, prosseguindo um objetivo de interesse público sem conferir direitos aos particulares.
Quarto, no que respeita à violação do princípio da igualdade de tratamento devido à adoção da medida de intervenção precoce, o Tribunal Geral salienta que, no exercício da sua atribuição prudencial, o BCE deve efetuar avaliações técnicas que tenham em conta um vasto leque de variáveis (10), o que é acompanhado de um amplo poder de apreciação. Na referida medida, o BCE constatou a violação dos requisitos patrimoniais, mas fez igualmente referência a vários elementos que, em seu entender, demonstravam a fragilidade dessa instituição. Ora, os demandantes não relacionaram esta situação particular com as decisões tomadas pelo BCE a fim de estabelecer a existência de uma verdadeira diferença de tratamento entre o banco e outras instituições de crédito italianas.
Quinto, no que respeita à violação do princípio da proporcionalidade, o Tribunal Geral recorda que o BCE goza de uma ampla margem de apreciação no exercício das suas atribuições de supervisão prudencial. Para justificar a adoção da medida de intervenção precoce, o BCE analisou a proporcionalidade da obrigação que tencionava adotar relativamente aos empréstimos que figuravam no património do banco sem apresentar o caráter produtivo que considerava necessário para que fossem respeitados os requisitos de fundo próprios decorrentes da regulamentação da União. Assim, pôde considerar, tendo em conta o risco que impendia sobre o banco, que era adequado e necessário adotar a medida de intervenção precoce, não existindo soluções alternativas que permitissem pôr termo, de forma satisfatória, às dificuldades que o banco então atravessava. Por conseguinte, o Tribunal Geral considera que os demandantes não evidenciaram elementos que permitam considerar que, ao adotar essa medida, o BCE violou de forma grave e manifesta o princípio da proporcionalidade.
Por último, no que respeita à exceção de ilegalidade arguida pelos demandantes relativamente à medida de intervenção precoce, o Tribunal Geral recorda que a mesma se aplica, sob pena de inadmissibilidade, apenas aos atos de alcance geral, que visam, eles próprios, situações determinadas objetivamente e produzem efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas visadas de forma abstrata. Ora, não é o que sucede no caso em apreço, uma vez que a medida de intervenção precoce foi especificamente dirigida pelo BCE ao banco, impondo‑lhe obrigações próprias. Por conseguinte, o Tribunal Geral julga inadmissível a exceção de ilegalidade.