Cauza T‑134/21
Malacalza Investimenti Srl și Vittorio Malacalza
împotriva
Băncii Centrale Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a zecea) din 5 iunie 2024
„Răspundere extracontractuală – Politica economică și monetară – Supraveghere prudențială a instituțiilor de credit – Decizii luate de BCE cu privire la Banca Carige – Articolele 4 și 16 din Regulamentul (UE) nr. 1024/2013 – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Încredere legitimă – Conflict de interese – Proporționalitate – Egalitate de tratament – Drept de proprietate – Excepție de nelegalitate”
1. Politica economică și monetară – Politica economică – Supravegherea sectorului financiar al Uniunii – Mecanism unic de supraveghere – Competențele Băncii Centrale Europene (BCE) – Întindere – Declarații ale membrilor consiliului de administrație al unei instituții de credit supravegheate de BCE cu privire la soliditatea acesteia – Caracter pretins înșelător al declarațiilor menționate – Obligația de rectificare de către BCE a acestor declarații – Excludere
(Regulamentul nr. 1024/2013 al Consiliului, art. 4 și 9)
(a se vedea punctele 68, 69, 70, 72 și 74)
2. Răspundere extracontractuală – Condiții – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Normă de drept care conferă drepturi particularilor – Noțiune – Decizie a Băncii Centrale Europene (BCE) de numire a unui administrator temporar al unei instituții de credit aflate sub supravegherea sa – Risc de conflict de interese – Principiul imparțialității – Includere
(Regulamentul nr. 1024/2013 al Consiliului, art. 4 și 9)
(a se vedea punctele 102-104)
3. Politica economică și monetară – Politica economică – Supravegherea sectorului financiar al Uniunii – Mecanism unic de supraveghere – Competențele Băncii Centrale Europene (BCE) – Atribuție prudențială – Măsură de intervenție timpurie – Numire de către BCE a unui administrator temporar în cadrul instituției de credit care face obiectul supravegherii sale – Larga putere de apreciere a BCE
(Regulamentul nr. 1024/2013 al Consiliului, art. 4 și 9)
(a se vedea punctele 110-112)
4. Răspundere extracontractuală – Condiții – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Normă de drept care conferă drepturi particularilor – Noțiune – Decizie a Băncii Centrale Europene (BCE) de adoptare a unei măsuri de intervenție timpurie în privința unei instituții de credit care face obiectul supravegherii sale – Decizie bazată pe deteriorarea rapidă a situației instituției în cauză – Protecția stabilității sistemului financiar ca obiectiv de interes public – Excludere
(Regulamentul nr. 1024/2013 al Consiliului, art. 4 și 9)
(a se vedea punctele 121, 122, 125, 126 și 129)
5. Răspundere extracontractuală – Condiții – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Normă de drept care conferă drepturi particularilor – Noțiune – Decizie a Băncii Centrale Europene (BCE) prin care se solicită unei instituții de credit care face obiectul supravegherii sale pregătirea unui plan destinat să negocieze restructurarea datoriilor sale – Urmărirea unui obiectiv de interes public – Excludere
(Regulamentul nr. 1024/2013 al Consiliului, art. 4 și 9)
(a se vedea punctele 134 și 136-138)
6. Excepție de nelegalitate – Domeniu de aplicare – Acte a căror nelegalitate poate fi invocată – Act cu aplicabilitate generală – Noțiune – Decizie a Băncii Centrale Europene (BCE) de adoptare a unei măsuri de intervenție timpurie împotriva unei instituții de credit care face obiectul supravegherii sale – Excludere
(art. 277 TFUE)
(a se vedea punctele 170, 172 și 173)
Rezumat
Statuând în complet extins de cinci judecători, Tribunalul respinge acțiunea în despăgubire introdusă de Malacalza Investimenti Srl și de domnul Vittorio Malacalza prin care solicită repararea prejudiciului pe care l‑ar fi suportat în urma comportamentului nelegal al Băncii Centrale Europene (BCE) în exercitarea funcției sale de supraveghere prudențială a Banca Carige (denumită în continuare „banca”) între 2014 și 2019. Tribunalul se pronunță cu privire la răspunderea extracontractuală a BCE în materie de supraveghere prudențială a instituțiilor de credit și oferă clarificări în ceea ce privește în special interpretarea normelor de drept care conferă drepturi particularilor și aprecierea existenței unei încălcări suficient de grave de către BCE a mai multor dispoziții aplicabile.
Banca face obiectul supravegherii prudențiale directe de către BCE. Malacalza Investimenti și domnul Malacalza, reclamanții, se numără printre acționarii săi. Domnul Malacalza a fost de asemenea membru și vicepreședinte al consiliului de administrație al acestei bănci între 2016 și 2018. La 9 decembrie 2016, BCE a adoptat o măsură de intervenție timpurie împotriva băncii solicitându‑i să prezinte un plan strategic și un plan operațional pentru reducerea acordării de credite neperformante, cu indicarea clară a măsurilor care urmau a fi luate și a calendarului care urmează a fi respectat pentru a atinge acest obiectiv (denumită în continuare „măsura de intervenție timpurie”). Ținând seama de eșecurile băncii în încercarea sa de emitere de instrumente de fonduri proprii în anul 2018 și din cauza dezacordurilor din cadrul consiliului de administrație care au condus la demisia anumitor membri și la formarea unui nou consiliu, BCE, prin decizia din 14 septembrie 2018, a solicitat băncii aprobarea de către consiliul său de administrație a unui nou plan de restabilire și garantare durabilă a respectării cerințelor patrimoniale cel târziu la 31 decembrie 2018. În urma respingerii unei majorări de capital de către o adunare generală extraordinară a acționarilor, mai mulți membri ai consiliului de administrație au demisionat, ceea ce a condus la nevaliditatea acestuia în temeiul statutului băncii și al Codului civil italian.
La 1 ianuarie 2019, BCE a decis să plaseze banca sub administrare temporară (denumită în continuare „decizia de plasare sub administrare temporară”) în temeiul unui decret legislativ privind legile în materie bancară și de credit(1) și care transpune articolul 29 din Directiva 2014/59(2) (denumit în continuare „textul unic în materie bancară”). Această decizie are ca efect dizolvarea consiliului de administrație și înlocuirea foștilor săi membri cu trei administratori temporari, a căror misiune consta în luarea măsurilor necesare pentru a garanta respectarea cerințelor patrimoniale în mod durabil de către bancă. Această măsură a fost prelungită de trei ori în 2019. Printr‑o scrisoare din 18 septembrie 2019, BCE a considerat că majorarea de capital preconizată nu era contrară unei gestionări corecte și prudente a băncii, iar o adunare generală extraordinară a acționarilor a aprobat‑o în cele din urmă la 20 septembrie 2019. După punerea sa în aplicare, la 31 ianuarie 2020, au fost alese un nou consiliu de administrație și un nou consiliu de supraveghere, punând astfel capăt administrării temporare a băncii.
Aprecierea Tribunalului
În ceea ce privește lipsa rectificării de către BCE a declarațiilor înșelătoare cu privire la soliditatea băncii formulate de administratorii acesteia, Tribunalul arată, în primul rând, că textul unic în materie bancară(3) impune BCE o obligație generală de publicare care vizează categorii de informații privind instituțiile de credit într‑un scop care prezintă un interes public. În schimb, nu îi este impusă, direct sau indirect, nicio obligație de a reacționa în mod specific atunci când pe piață anumiți participanți formulează, în legătură cu soliditatea anumitor instituții, declarații analizate ca fiind înșelătoare de către alți participanți.
Desigur, declarațiile menționate, în măsura în care au putut fi formulate de administratori ai băncii, pot avea o credibilitate, susceptibilă să afecteze valoarea acțiunilor și să cauzeze un prejudiciu reclamanților. Totuși, Tribunalul amintește că existența unui pretins prejudiciu financiar nu este suficientă în sine pentru a angaja răspunderea extracontractuală a Uniunii. Astfel, în acest scop, reclamanții trebuie să dovedească un comportament nelegal, care trebuie să demonstreze că o normă care conferă drepturi particularilor a fost încălcată în mod suficient de grav. Or, nu aceasta este situația în speță.
În al doilea rând, articolul 53-bis din textul unic în materie bancară(4) prevede că, atunci când situația o impune, autoritatea de supraveghere poate adopta măsuri specifice în legătură cu una sau mai multe bănci sau cu ansamblul sistemului bancar. Având în vedere modul său de redactare, Tribunalul statuează că acest articol este lipsit de relevanță pentru stabilirea existenței unei obligații a BCE de a rectifica astfel de declarații și respinge primul motiv de nelegalitate invocat în ceea ce privește comportamentul său.
În ceea ce privește afirmația privind încălcarea reglementării Uniunii de către BCE, în raporturile sale cu consiliul de administrație al băncii, Tribunalul subliniază, în primul rând, că comportamentele reproșate BCE nu au legătură cu articolul 4 din Regulamentul nr. 1024/2013(5). Astfel, această dispoziție privește repartizarea diferitor atribuții în materie prudențială între autoritățile naționale și BCE, care are competența exclusivă să exercite o parte dintre ele. Aceasta urmărește să pună în aplicare obiectivul de a organiza un sistem de reglementare a unui domeniu de activitate în beneficiul interesului public, fără a acorda, în sine, particularilor drepturi. În al doilea rând, articolul 16 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1024/2013 împuternicește BCE, să solicite instituțiilor de credit să ia din timp diverse măsuri atunci când aceste instituții nu respectă cerințele prudențiale sau este probabil să nu le respecte ori prezintă deficiențe care nu permit asigurarea unei bune gestiuni sau a unei acoperiri satisfăcătoare a riscurilor. Tribunalul consideră că o astfel de dispoziție efectuează numai o împuternicire și nu include în sine norme care conferă drepturi particularilor, ci organizează sistemul de supraveghere bancară în interes public. Astfel, Tribunalul respinge al doilea motiv de nelegalitate invocat.
În ceea ce privește aprobarea de către BCE a unei majorări de capital pretins contrare dreptului de preempțiune al acționarilor prevăzut de statutul băncii, după ce a constatat că articolul 56 din textul unic în materie bancară se aplică BCE, în temeiul Regulamentului nr. 1024/2013, Tribunalul arată că, potrivit acestui articol, autoritatea de supraveghere trebuie să verifice compatibilitatea modificărilor aduse statutelor instituțiilor de credit cu constrângerile care decurg dintr‑o gestionare corectă și prudentă, înainte de înscrierea lor în registrul societăților. Or, această verificare privește compatibilitatea modificării statutare nu cu drepturile de preempțiune ale acționarilor, ci cu imperativul unei gestionări corecte și prudente. Prin urmare, obiectivul care trebuie luat în considerare este stabilitatea instituției de credit și, în sens mai larg, a sistemului financiar. În consecință, Tribunalul consideră că dispoziția menționată nu conferă drepturi particularilor.
În ceea ce privește contestarea numirii de către BCE a anumitor administratori temporari afectați de un conflict de interese, Tribunalul arată, mai întâi, că anularea de către acesta a deciziei de plasare sub administrare temporară(6) nu împiedică examinarea sa în prezenta procedură. În continuare, Tribunalul precizează, pe de o parte, că această anulare nu a intervenit în temeiul unei încălcări legate de un conflict de interese și, pe de altă parte, că acțiunea în despăgubire constituie o cale de atac autonomă și subordonată unor condiții de exercitare proprii. În sfârșit, din textul unic în materie bancară(7) rezultă că administratorii temporari trebuie printre altele să nu aibă conflicte de interese. Or, această cerință intră, în general, sub incidența principiului imparțialității, care urmărește să protejeze, potrivit jurisprudenței, pe de o parte, interesul general și, pe de altă parte, interesul particularilor care ar putea fi afectați negativ în urma prezenței acestui conflict de interese. Astfel, principiul menționat creează față de particularii care pot fi afectați un drept subiectiv care, dacă este încălcat în mod suficient de grav, poate angaja răspunderea extracontractuală a Uniunii ca urmare a prejudiciului eventual cauzat de o instituție în exercitarea atribuțiilor sale, ceea ce conferă, prin urmare, drepturi particularilor.
În cadrul verificării existenței unei încălcări suficient de grave a acestei dispoziții de către BCE, Tribunalul observă că, pentru a motiva adoptarea deciziei de plasare sub administrare temporară, BCE nu a indicat că această decizie era justificată de existența unor „nereguli grave” săvârșite „în cadrul administrării” băncii(8). În speță, dacă ar fi fost săvârșite nereguli, numai o acțiune în răspundere față de foștii membri ai organelor de administrare ar fi fost de fapt de natură să permită despăgubirea acționarilor de către cei responsabili. Într‑o astfel de ipoteză, ar fi putut fi inadecvată numirea ca administratori temporari a unor foști membri. Totuși, situația era diferită în speță, întrucât decizia de plasare sub administrare temporară s‑a întemeiat pe „deteriorarea semnificativă a situației băncii”.
Pe de altă parte, dificultățile financiare care afectează banca au precedat numirea celor doi administratori temporari în cauză. În plus, Tribunalul amintește că, în exercitarea atribuției sale prudențiale, BCE dispune de o largă putere de apreciere. În acest temei, Tribunalul consideră că BCE și‑a utilizat puterea de apreciere în mod rezonabil numind ca administratori temporari persoane care erau suficient de familiarizate cu activitățile băncii pentru a putea acționa în mod prompt în fața situației de criză cu care se confrunta. Acesta adaugă că, desigur, acțiunea în răspundere menționată mai sus în privința foștilor membri este exercitată, pe durata administrării temporare, de administratorii temporari. Cu toate acestea, din momentul preluării administrării ordinare a băncii, în conformitate cu dreptul italian și cu statutul băncii, o acțiune în răspundere putea fi introdusă, în special de adunarea acționarilor, împotriva celor doi administratori în cauză. Tribunalul consideră că BCE s‑a încadrat în limite rezonabile în exercitarea puterii sale de apreciere la momentul numirii persoanelor vizate ca administratori temporari și concluzionează astfel că nu a fost dovedită nicio încălcare suficient de gravă.
În ceea ce privește adoptarea de către BCE a măsurii de intervenție timpurie, Tribunalul precizează, primo, cu privire la adoptarea menționată în temeiul unui simplu risc de încălcare a cadrului de reglementare, că articolul 69‑octiesdecies din textul unic în materie bancară(9) se aplică BCE în temeiul Regulamentului nr. 1024/2013. În măsura în care această dispoziție se limitează să acorde autorității de supraveghere, la finalul aprecierii sale, competența de a adopta o măsură de intervenție timpurie, sub rezerva îndeplinirii anumitor condiții, aceasta nu conferă drepturi particularilor. Într‑adevăr, măsura de intervenție timpurie a fost adoptată pentru a asigura punerea în aplicare a obiectivului de interes public. Astfel, BCE a motivat adoptarea măsurii menționate prin riscul de încălcare a cerințelor stabilite în cadrul de reglementare aplicabil și în special în lumina criteriilor prevăzute de această dispoziție, care se referă la existența unei deteriorări rapide a situației entității supravegheate ca unul dintre indiciile unei posibile încălcări de către aceasta a cerințelor de fonduri proprii. În aceste condiții, Tribunalul consideră că, întrucât urmărește un obiectiv de interes public, dispoziția în discuție nu are ca obiect conferirea de drepturi particularilor.
Secundo, în ceea ce privește obligația prevăzută de măsura de intervenție timpurie de a cesiona în condiții puțin avantajoase credite pretins neperformante, după ce a apreciat că articolul 69-noviesdecies din textul unic în materie bancară se aplica BCE, Tribunalul subliniază că această dispoziție se limitează să acorde autorității de supraveghere competența, în anumite condiții, de a solicita instituțiilor de credit să pregătească sau să pună în aplicare un plan de negociere a restructurării datoriei. Prin urmare, acesta nu conferă, prin el însuși, drepturi particularilor. Astfel, în speță, pentru atingerea unui obiectiv de interes public, BCE a solicitat băncii, în măsura de intervenție timpurie, să prezinte un plan strategic și un plan operațional, fără a impune însă ca aceasta să cesioneze credite neperformante și cu atât mai puțin la prețuri definite în cursul unei perioade determinate. Totuși, aceste planuri trebuiau preparate și aprobate de bancă, căreia îi revenea în special sarcina de a identifica și de a pune în aplicare măsurile adecvate, indicând, de exemplu, creditele neperformante care puteau fi cesionate și modalitățile de cesiune. În plus, această dispoziție nu se opune ca măsura de intervenție timpurie să indice obiective minime și să stabilească termene pentru reducerea creditelor neperformante. În aceste condiții, Tribunalul consideră că articolul 69-noviesdecies urmărește un obiectiv de interes public fără a avea ca obiect conferirea de drepturi particularilor.
Tertio, în ceea ce privește respectarea, într‑o perioadă determinată, a cerințelor impuse în materie de fonduri proprii, Tribunalul amintește că articolul 16 din Regulamentul nr. 1024/2013 atribuie BCE competențe în materie de supraveghere prudențială, urmărind un obiectiv de interes public fără a conferi drepturi particularilor.
Quarto, în ceea ce privește încălcarea principiului egalității de tratament ca urmare a adoptării măsurii de intervenție timpurie, Tribunalul arată că, în exercitarea atribuției sale prudențiale, BCE trebuie să efectueze evaluări tehnice care să țină seama de o gamă largă de variabile(10), fapt însoțit de o largă putere de apreciere. În măsura menționată, BCE a constatat încălcarea cerințelor patrimoniale, dar a făcut de asemenea referire la mai multe elemente care, în opinia sa, demonstrau fragilitatea acestei instituții. Or, reclamanții nu au corelat această situație specifică cu deciziile luate de BCE astfel încât să stabilească existența unei veritabile diferențe de tratament între bancă și alte instituții de credit italiene.
Quinto, în ceea ce privește încălcarea principiului proporționalității, Tribunalul amintește că BCE beneficiază de o largă marjă de apreciere în exercitarea atribuțiilor sale de supraveghere prudențială. Pentru a justifica adoptarea măsurii de intervenție timpurie, BCE a analizat proporționalitatea obligației pe care intenționa să o adopte în raport cu împrumuturile care figurau în patrimoniul băncii și care nu prezentau caracterul performant pe care ea îl considera necesar pentru respectarea cerințelor de fonduri proprii care rezultau din reglementarea Uniunii. Astfel, aceasta a putut considera, ținând seama de riscul pentru bancă, că era corespunzător și necesar să se adopte măsura de intervenție timpurie fără să existe soluții alternative care să permită încetarea satisfăcătoare a dificultăților cu care se confrunta banca. Prin urmare, Tribunalul apreciază că reclamanții nu au evidențiat elemente care să permită să se considere că, prin adoptarea acestei măsuri, BCE a încălcat în mod grav și vădit principiul proporționalității.
În sfârșit, în ceea ce privește excepția de nelegalitate invocată de reclamanți în raport cu măsura de intervenție timpurie, Tribunalul amintește că aceasta se aplică, sub sancțiunea inadmisibilității, numai actelor cu aplicabilitate generală care vizează ele însele situații determinate în mod obiectiv și produc efecte juridice în privința unor categorii de persoane avute în vedere în mod abstract. Or, această situație nu se regăsește în speță întrucât măsura de intervenție timpurie a fost adresată în mod specific de BCE către bancă, impunându‑i obligații proprii. În consecință, Tribunalul respinge excepția de nelegalitate ca inadmisibilă.