USNESENÍ TRIBUNÁLU (velkého senátu)
4. června 2024(*)
„Žaloba na neplatnost – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/241 – Prováděcí rozhodnutí Rady ze dne 17. června 2022 o schválení posouzení plánu pro oživení a odolnost Polska – Neexistence bezprostředního dotčení – Nepřípustnost“
Ve spojených věcech T‑530/22 až T‑533/22,
Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel), se sídlem ve Štrasburku (Francie), zástupci: C. Zatschler, E. Egan McGrath, SC, A. Bateman a M. Delargy, solicitors,
žalobce ve věci T‑530/22,
International Association of Judges, se sídlem v Římě (Itálie), zástupci: Zatschler, Egan McGrath, SC, Bateman a Delargy, solicitors,
žalobce ve věci T‑531/22,
Association of European Administrative Judges, se sídlem v Trevíru (Německo), zástupci: Zatschler, Egan McGrath, SC, Bateman a Delargy, solicitors,
žalobce ve věci T‑532/22,
Stichting Rechters voor Rechters, se sídlem v Haagu (Nizozemsko), zástupci: Zatschler, Egan McGrath, SC, Bateman a Delargy, solicitors,
žalobce ve věci T‑533/22,
proti
Radě Evropské unie, zástupci: M. Chavrier, J. Bauerschmidt, E. Rebasti a A. Sikora-Kalėda, jako zmocněnci,
žalované,
podporované:
Maďarskem, zástupci: M. Fehér, jako zmocněnec,
Polskou republikou, zástupci: B. Majczyna a S. Żyrek, jako zmocněnci,
a
Evropskou komisí, zástupci: S. Delaude, K. Herrmann a T. Adamopoulos, jako zmocněnci,
vedlejšími účastníky řízení,
TRIBUNÁL (velký senát),
ve složení: M. van der Woude, předseda, S. Papasavvas, F. Schalin, R. da Silva Passos, J. Svenningsen, M. Kančeva, E. Buttigieg, V. Tomljenović, P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm, G. Steinfatt, D. Kukovec (zpravodaj), T. Tóth, B. Ricziová a L. Spangsberg Grønfeldt, soudci,
za soudní kancelář: V. Di Bucci, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení, zejména k:
– rozhodnutí ze dne 11. listopadu 2022 o spojení věcí,
– námitce nepřípustnosti vznesené Radou podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 13. prosince 2022 a vyjádření žalobců,
– rozhodnutí ze dne 19. prosince 2022 o projednání věci ve zrychleném řízení,
– rozhodnutí ze dne 31. března 2023 o spojení námitky nepřípustnosti s věcí samou,
– spisům vedlejších účastníků řízení podaných kanceláři Tribunálu dne 17. a 19. července 2023 Maďarskem, Polskou republikou a Komisí a vyjádřením hlavních účastníků řízení,
– návrhu na úpravu žalob došlému kanceláři Tribunálu dne 19. února 2024 a vyjádřením Rady a Komise,
vydává toto
Usnesení
1 Svými žalobami podanými na základě článku 263 SFEU se žalobci Magistrats Européens pour la Démocratie et les Libertés (Medel) ve věci T‑530/22, International Association of Judges (IAJ) ve věci T‑531/22, Association of European Administrative Judges (AEAJ) ve věci T‑532/22 a Stichting Rechters voor Rechters ve věci T‑533/22 domáhají zrušení prováděcího rozhodnutí Rady ze dne 17. června 2022 o schválení posouzení plánu pro oživení a odolnost Polské republiky (dále jen „původní rozhodnutí“), ve znění prováděcího rozhodnutí Rady ze dne 8. prosince 2023 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Skutečnosti předcházející sporu a napadené rozhodnutí
2 V rámci nástroje pro oživení a odolnost (dále jen „nástroj“) zavedeného nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/241 ze dne 12. února 2021, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost (Úř. věst. 2021, L 57, s. 17), mohou být členským státům poskytnuty finanční prostředky ve formě finančního příspěvku, který podle čl. 2 bodu 2 uvedeného nařízení spočívá v nevratné finanční podpoře, nebo ve formě půjčky.
3 Dne 17. června 2022 přijala Rada původní rozhodnutí. Přijetí tohoto rozhodnutí bylo zveřejněno tiskovou zprávou Rady z téhož dne.
4 Dne 31. srpna 2023 Polská republika Komisi předložila pozměněné znění svého plánu pro oživení a odolnost.
5 Dne 8. prosince 2023 přijala Rada rozhodnutí, kterým se mění původní rozhodnutí. Tímto rozhodnutím bylo původní rozhodnutí změněno, zejména doplněním kapitoly „REPowerEU“ a úpravou částky, která je k dispozici pro finanční příspěvek a půjčku. Naproti tomu milníky F1G, F2G a F3G uvedené v příloze napadeného rozhodnutí, které se týkají reformy polského soudního systému, zůstaly nezměněny.
6 Napadené rozhodnutí je v souladu se svým článkem 4 určeno Polské republice.
7 Napadeným rozhodnutím Rada v souladu s jeho čl. 1 větou první schválila posouzení plánu pro oživení a odolnost Polské republiky.
8 V souladu s čl. 1 větou druhou napadeného rozhodnutí jsou milníky a cíle, které má Polská republika splnit, specifikovány v příloze tohoto rozhodnutí.
9 V souladu s čl. 2 odst. 1 napadeného rozhodnutí je částka dostupného finančního příspěvku v zásadě stanovena na 25 276 853 716 eur.
10 V souladu s čl. 2 odst. 2 napadeného rozhodnutí Komise poskytne Polské republice finanční příspěvek ve formě několika plateb v souladu s přílohou tohoto rozhodnutí. Komise může platby provádět ve vícero splátkách.
11 V souladu s čl. 2 odst. 3 napadeného rozhodnutí uvolnění plateb mimo jiné předpokládá, že Komise přijala rozhodnutí podle článku 24 nařízení 2021/241, kterým uznala, že Polská republika uspokojivě splnila milníky a cíle uvedené v příloze tohoto rozhodnutí.
12 A konečně, v souladu s čl. 3 odst. 1 napadeného rozhodnutí je částka dostupné půjčky v zásadě stanovena na 34 541 303 518 eur.
13 Příloha napadeného rozhodnutí obsahuje tři části.
14 Část 1 se věnuje reformám a investicím uvedeným v plánu pro oživení a odolnost. Uvedené reformy a investice mají být Polskou republikou prováděny v období od posledního čtvrtletí roku 2021 do druhého čtvrtletí roku 2026.
15 Opatření týkající se reformy soudnictví v Polsku jsou upřesněna v milnících F1G, F2G a F3G.
16 V souladu s milníkem F1G je třeba přijmout několik opatření k posílení nezávislosti a nestrannosti polských soudců. Podle orientačního harmonogramu měla být tato část reformy provedena přijetím právních předpisů v průběhu druhého čtvrtletí roku 2022.
17 V souladu s milníkem F2G musí být přijata opatření, která zajistí, aby soudci dotčení rozhodnutími kárného kolegia (Izba Dyscyplinarna) Nejvyššího soudu (Sąd Najwyższy, Polsko) (dále jen „kárné kolegium“) měli přístup k řízení umožňujícímu přezkum rozhodnutí uvedeného kolegia, která se jich dotýkají. Podle orientačního harmonogramu měla být tato část reformy provedena přijetím právních předpisů rovněž v průběhu druhého čtvrtletí roku 2022.
18 Milník F2G zní takto:
„Vstup v platnost reformy, která zajistí, aby soudci dotčení rozhodnutími kárného kolegia Nejvyššího soudu měli přístup k přezkumnému řízení ve svých věcech. Případy, o nichž již kárné kolegium rozhodlo, přezkoumává soud, který splňuje požadavky čl. 19 odst. 1 SEU, v souladu s pravidly, která mají být přijata na základě výše uvedeného milníku F1G. Legislativní akt stanoví, že první jednání soudu, který má o těchto věcech rozhodnout, se uskuteční do tří měsíců od obdržení návrhu soudce na přezkum a že věci budou rozhodnuty do dvanácti měsíců od obdržení tohoto návrhu. Věci, které v současné době probíhají před kárným kolegiem, se postoupí soudu k dalšímu projednání a v souladu s pravidly stanovenými v rámci výše uvedených řízení.“
19 V souladu s milníkem F3G měla být přezkumná řízení uvedená v milníku F2G podle orientačního harmonogramu v zásadě ukončena ve čtvrtém čtvrtletí roku 2023.
20 Kromě toho z bodu 45 odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že Polská republika by měla milníky F1G a F2G splnit před podáním první žádosti o platbu a před jejich dosažením nelze uskutečnit žádnou platbu. V souladu s částí 2 bodem 2.1 přílohy napadeného rozhodnutí je tedy platba na základě první splátky finančního příspěvku ve výši 2 758 738 902 eur podmíněna mimo jiné tím, že Polská republika splní milníky F1G a F2G.
21 Milník F3G, podle něhož musí být každé řízení zahájené v rámci milníku F2G (dále jen „přezkumné řízení“) v zásadě ukončeno v průběhu čtvrtého čtvrtletí roku 2023, naproti tomu pro vyplacení finančních prostředků z nástroje žádnou podmínku nestanoví.
22 Kromě toho z bodu 45 odůvodnění napadeného rozhodnutí rovněž vyplývá, že milníky F1G, F2G a F3G není dotčena povinnost Polské republiky plnit trvale své závazky vyplývající z práva Evropské unie, zejména čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, jak jej vykládá Soudní dvůr Evropské unie.
23 A konečně, zejména z bodu 50 odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že milníky, které se týkají reformy soudnictví v Polsku, a sice milníky F1G, F2G a F3G, není dotčeno probíhající nebo budoucí řízení o nesplnění povinnosti a obecněji povinnost Polské republiky dodržovat unijní právo, zejména rozsudky Soudního dvora Evropské unie.
Návrhová žádání účastníků řízení
24 Žalobci navrhují, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– uložil Radě náhradu nákladů řízení.
25 Rada navrhuje, aby Tribunál:
– odmítl žaloby jako nepřípustné nebo podpůrně je zamítl jako neopodstatněné;
– uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
26 Maďarsko navrhuje, aby byly žaloby odmítnuty jako nepřípustné.
27 Polská republika navrhuje, aby byly žaloby odmítnuty jako nepřípustné nebo podpůrně zamítnuty jako neopodstatněné.
28 Komise navrhuje, aby byly žaloby odmítnuty jako nepřípustné nebo podpůrně zamítnuty jako neopodstatněné a aby byla žalobcům uložena náhrada nákladů řízení.
Právní otázky
K předmětu sporu
29 Žalobci zpochybňují napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž nejsou milníky F1G, F2G a F3G, jak jsou specifikovány v jediné příloze tohoto rozhodnutí, slučitelné s unijním právem.
30 Rada tvrdí, že žalobci svými žalobami ve skutečnosti směřují pouze proti těmto milníkům a uměle je oddělují od výroku napadeného rozhodnutí.
31 Na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, nemůže být předmět žalob v tomto ohledu chápán tak, že nezávisle na výroku napadeného rozhodnutí směřují pouze ke zrušení milníků F1G, F2G a F3G týkajících se reformy soudního systému v Polsku.
32 Tyto milníky, zejména milníky F1G a F2G, jsou totiž nedílnou a podstatnou součástí napadeného rozhodnutí, jelikož jsou zaprvé obsaženy v článku 1 tohoto rozhodnutí a zadruhé nelze uskutečnit žádnou platbu podle článků 2 a 3 uvedeného rozhodnutí, dokud nejsou tyto milníky Polskou republikou uspokojivě splněny.
33 Žaloby je tudíž třeba chápat tak, že směřují ke zrušení napadeného rozhodnutí v plném rozsahu.
K možnosti rozhodnout usnesením
34 Podle čl. 130 odst. 1 jednacího řádu může žalovaná požadovat, aby Tribunál vydal rozhodnutí o nepřípustnosti bez projednání věci samé. Podle čl. 130 odst. 7 tohoto jednacího řádu rozhodne Tribunál o návrhu co možná nejdříve.
35 Usnesením ze dne 31. března 2023 Tribunál rozhodl o spojení námitky nepřípustnosti vznesené Radou s věcí samou.
36 S ohledem na písemnosti účastníků řízení a jejich odpovědi na jednotlivé otázky položené Tribunálem má však Tribunál nyní za to, že může o námitce nepřípustnosti vznesené Radou rozhodnout usnesením přijatým na základě čl. 130 odst. 1 a 7 jednacího řádu, aniž je nutné zahájit ústní část řízení.
37 Za těchto podmínek má Tribunál za to, že usnesení ze dne 31. března 2023, kterým byla námitka nepřípustnosti vznesená Radou spojena s věcí samou, nebrání v projednávané věci možnosti rozhodnout o této námitce usnesením.
K námitce nepřípustnosti
38 Na podporu své námitky nepřípustnosti Rada tvrdí, že žalobci nejsou aktivně legitimováni k podání žaloby vlastním jménem. Rada má dále za to, že se žalobci nemohou opírat ani o postavení soudců, jejichž zájmy hájí, jelikož sami tito soudci nemají aktivní legitimaci ani právní zájem na podání žaloby.
39 Žalobci tato tvrzení zpochybňují. Mimo jiné tvrdí, že pokud jde o přípustnost jejich žalob podaných jak vlastním jménem, tak jménem soudců, jejichž zájmy hájí, je třeba s ohledem na zvláštnosti projednávané věci zmírnit podmínky přípustnosti, jak vyplývají ze stávající judikatury.
40 Podle ustálené judikatury jsou žaloby na neplatnost podané sdruženími považovány za přípustné ve třech typech situací: Zaprvé, když právní předpis výslovně přiznává profesním sdružením řadu oprávnění procesního charakteru, zadruhé, když sdružení zastupuje zájmy svých členů, kteří jsou sami aktivně legitimováni k podání žaloby a zatřetí, když je sdružení individualizováno z důvodu dotčení jeho vlastních zájmů jakožto sdružení zejména proto, že aktem, jehož zrušení je navrhováno, bylo dotčeno jeho postavení vyjednavače (viz usnesení ze dne 8. května 2019, Carvalho a další v. Parlament a Rada, T‑330/18, nezveřejněné, EU:T:2019:324, bod 51 a citovaná judikatura).
K přípustnosti žalob podaných žalobci vlastním jménem
41 Žalobci tvrdí, že jsou subjekty, jejichž posláním je chránit hodnotu právního státu a nezávislost soudnictví. Pravidelně vystupují po boku unijních orgánů v otázkách týkajících se právního státu a sami mají institucionální zájem na ochraně nezávislosti soudnictví a hodnotě právního státu. Kromě toho, že žalobci zaslali dopisy několika unijním orgánům, zveřejnili různá prohlášení, zejména v zájmu ochrany práv polských soudců. Mimoto vystupují v postavení orgánů zastupujících soudce, a tedy jednu z mocí státu, takže je nelze z hlediska přípustnosti jejich žalob na neplatnost ztotožňovat s jinými sdruženími.
42 Co se týče prvního typu situace uvedeného v judikatuře připomenuté v bodě 40 výše, žalobci se nedovolávají existence právních předpisů, které by jim výslovně přiznávaly oprávnění procesního charakteru, a žádný údaj ve spise nenasvědčuje tomu, že by takový právní předpis existoval.
43 Mimoto, má-li být argumentace žalobců připomenutá v bodě 41 výše vykládána v tom smyslu, že je nezbytné jim za účelem zajištění účinné soudní ochrany soudní moci, zejména s ohledem na hodnotu právního státu zakotvenou v článku 2 SEU, přiznat určité procesní výsady, je třeba konstatovat, že žádný právní předpis nepřiznal žalobcům výsady k zajištění takové ochrany v kontextu nástroje.
44 Žalobcům jakožto organizacím zastupujícím soudce se tudíž nemůže dostat procesního zacházení odlišného od zacházení, které je vyhrazeno jakémukoliv jinému sdružení.
45 Za těchto podmínek nelze prokázat přípustnost žalob ve vztahu k prvnímu typu situace uvedenému v bodě 40 výše.
46 Pokud jde o třetí typ situace uvedený v judikatuře připomenuté v bodě 40 výše, který se týká dotčení vlastních zájmů sdružení, zejména jakožto vyjednavačů, je třeba konstatovat, že žalobci toto dotčení ve svých případech neprokázali.
47 Okolnost, že žalobci byli, jak tvrdí, „partnery“ unijních orgánů, totiž v obecném kontextu otázek týkajících se právního státu nepostačuje k tomu, aby jim bylo ve specifickém kontextu přijetí napadeného rozhodnutí přiznáno postavení vyjednavače ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 40 výše.
48 To platí i pro skutečnost, které se dovolávají žalobci ve věcech T‑530/22, T‑531/22 a T‑532/22, že mají status pozorovatele v různých orgánech Rady Evropy, jako Evropská komise pro efektivitu justice (CEPEJ) při Radě Evropy a při Poradním sboru evropských soudců (CCJE).
49 Ze stejného důvodu je irelevantní skutečnost, které se dovolává žalobce ve věci T‑533/22, že intervenoval u Evropského soudu pro lidská práva ve věcech polských soudců týkajících se krize právního státu v Polsku.
50 Ani argument žalobce ve věci T‑530/22 [důvěrné](1) nemůže prokázat, že jsou dotčeny jeho vlastní zájmy. Pouhé uplatnění tohoto argumentu [důvěrné] totiž neumožňuje prokázat bezprostřední dotčení uvedeného žalobce.
51 S ohledem na výše uvedené je třeba dospět k závěru, že žalobci nesplňují podmínky týkající se prvního a třetího typu situace, připomenuté v bodě 40 výše, a nejsou tedy v projednávané věci aktivně legitimováni k podání žaloby vlastním jménem.
K přípustnosti žalob podaných žalobci jménem svých členů, jejichž zájmy hájí
52 Podle druhého typu situace uvedeného v judikatuře připomenuté v bodě 40 výše mají sdružení aktivní legitimaci k podání žaloby, pokud zastupují zájmy svých členů, kteří jsou sami aktivně legitimováni.
53 Rada zpochybňuje zejména tvrzení žalobců, že jejich aktivní legitimace k podání žaloby vyplývá ze skutečnosti, že hájí zájmy soudců, kteří jsou sami aktivně legitimováni.
54 Úvodem je třeba zaprvé uvést, že žalobci ve věcech T‑530/22, T‑531/22 a T‑532/22 v odpovědi na otázku Tribunálu upřesnili, že jsou sdruženími zastupujícími soudce na mezinárodní úrovni, jejichž členy jsou zpravidla vnitrostátní profesní sdružení, včetně polských sdružení soudců.
55 Žalobci v tomto ohledu v uvedených třech věcech tvrdí, že judikatura připomenutá v bodě 40 výše, týkající se aktivní legitimace sdružení k podání žaloby jménem svých členů, musí být použita i na posledně uvedený případ. V tomto kontextu odkazují zejména na rozsudek ze dne 28. listopadu 2008, Hôtel Cipriani a další v. Komise (T‑254/00, T‑270/00 a T‑277/00, EU:T:2008:537), který uznal přípustnost žaloby podané sdružením zastupujícím zájmy svých členů, složeným ze sdružení zastupujících fyzické nebo právnické osoby, které byly samy aktivně legitimovány k podání žaloby.
56 Zadruhé je třeba rovněž uvést, že vzhledem k tomu, že ve věci T‑533/22 je žalobce nadací, a tudíž nemá žádné členy, nedovolával se ve své žalobě aktivní legitimace k podání žaloby, která by vyplývala z dotčení zájmů soudců, jejichž zájmy hájí. Ve své odpovědi na námitku nepřípustnosti vznesenou Radou přitom žalobce v této věci tvrdil, že není důležité vědět, zda subjekt jedná jménem svých členů, jelikož vztah členství není nezbytný, ale stačí, aby jednal jménem osob, jejichž zájmy hájí.
57 Judikaturu připomenutou v bodě 40 lze použít na specifické situace uvedené v bodech 54 a 56 výše v případě, že členové sdružení, která jsou sama členy žalobců, jsou sami aktivně legitimováni k podání žaloby. V projednávané věci je třeba zkoumat aktivní legitimaci soudců, jakožto členů sdružení, která jsou členy žalobců.
58 Podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU „[k]aždá fyzická nebo právnická osoba může za podmínek uvedených v prvním a druhém pododstavci podat žalobu proti aktům, které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům s obecnou působností [nařizovacím aktům], které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření“.
59 Vzhledem k tomu, že je napadené rozhodnutí určeno Polské republice, musí být přípustnost žalob přezkoumána s ohledem na druhou a třetí část věty čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, v nichž je vyžadována podmínka bezprostředního dotčení.
60 V tomto ohledu se žalobci dovolávají bezprostředního dotčení soudců, jejichž zájmy hájí, přičemž rozlišují tři skupiny soudců, a sice zaprvé polské soudce dotčené rozhodnutími kárného kolegia, kteří by byli bezprostředně dotčeni přezkumným řízením zamýšleným milníky F2G a F3G, zadruhé všechny polské soudce, kteří by byli bezprostředně dotčeni tímto přezkumným řízením, jakož i milníkem F1G, a zatřetí všechny ostatní evropské soudce, kteří by byli rovněž těmito milníky bezprostředně dotčeni.
– K bezprostřednímu dotčení polských soudců, jichž se týkají rozhodnutí kárného kolegia
61 Je třeba přezkoumat, zda jsou žalobci za účelem prokázání přípustnosti svých žalob oprávněni dovolávat se postavení polských soudců, kteří by byli bezprostředně dotčeni přezkumným řízením, jehož zavedení se předpokládá v milnících F2G a F3G.
62 Podle ustálené judikatury platí, že k tomu, aby byla fyzická nebo právnická osoba bezprostředně dotčena opatřením, které je předmětem její žaloby, musí být splněny dvě kumulativní podmínky, a sice že toto opatření musí zaprvé vyvolávat bezprostřední účinky na právní postavení této osoby a zadruhé adresátům pověřeným jeho provedením nesmí ponechávat žádnou posuzovací pravomoc, neboť toto provedení je čistě automatické povahy a vyplývá výlučně z unijní úpravy, aniž je třeba použít další zprostředkující předpisy (viz rozsudek ze dne 12. července 2022, Nord Stream 2 v. Parlament a Rada, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, bod 43 a citovaná judikatura).
63 Pokud jde o první podmínku, Soudní dvůr připomněl, že každý akt, ať už má povahu nařizovacího aktu nebo jinou povahu, se může v zásadě bezprostředně dotýkat jednotlivce, a tedy vyvolávat bezprostřední účinky na jeho právní postavení, nezávisle na skutečnosti, zda vyžaduje přijetí prováděcích opatření (rozsudek ze dne 12. července 2022, Nord Stream 2 v. Parlament a Rada, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, bod 74).
64 Kromě toho za účelem přezkumu způsobilosti napadeného rozhodnutí mít bezprostřední účinky na právní postavení soudců dotčených rozhodnutími kárného kolegia je třeba vycházet z podstaty dotčeného aktu a posoudit uvedené účinky podle takových objektivních kritérií, jako je obsah tohoto aktu, případně s přihlédnutím k souvislostem přijetí uvedeného aktu, jakož i pravomocem orgánu, jenž je jeho autorem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. července 2022, Nord Stream 2 v. Parlament a Rada, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, body 63 a 75).
65 Pokud jde v první řadě o podstatu napadeného rozhodnutí, posuzovaného s ohledem na jeho obsah i kontext, je třeba připomenout, že nařízení 2021/241 bylo přijato na základě čl. 175 třetího pododstavce SFEU, článku týkajícího se koordinace hospodářských politik členskými státy za účelem dosažení cílů hospodářské, sociální a územní soudržnosti uvedených v článku 174 SFEU.
66 Článek 1 nařízení 2021/241, který se týká předmětu uvedeného nařízení, uvádí, že se tímto nařízením zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost a stanoví se cíle tohoto nástroje, jeho financování, formy financování z prostředků Unie v jeho rámci a pravidla pro poskytování těchto prostředků. Bod 8 odůvodnění nařízení 2021/241 upřesňuje, že nástroj je inovativním nástrojem, který umožňuje členským státům poskytnout přímou finanční podporu.
67 Z článku 4 odst. 1 uvedeného nařízení vyplývá, že obecným cílem nástroje je podpořit hospodářskou, sociální a územní soudržnost Unie tím, že zlepší odolnost, připravenost na krize a přizpůsobivost členských států. Tento nástroj tak má zejména přispět ke vzestupné hospodářské a sociální konvergenci a obnovit a podpořit udržitelný růst a integraci ekonomik Unie.
68 Za tímto účelem členské státy vypracují plány pro oživení a odolnost, které posuzuje Komise. Posouzení následně schválí Rada svým prováděcím rozhodnutím. Podle tohoto rozhodnutí je pro vyplacení finančního příspěvku potřeba splnit podmínky, a sice provedení uvedených plánů, včetně splnění milníků a cílů, které jsou v souladu s čl. 2 odst. 4 nařízení 2021/241 měřením pokroku směrem k dosažení reformy nebo investice.
69 Článek 15 odst. 2 nařízení 2021/241 stanoví, že pokud Komise shledá, že žádost o podporu v podobě půjčky kritéria uvedená odstavci 1 splňuje, a poté, co je přijato prováděcí rozhodnutí Rady uvedené v čl. 20 odst. 1 uvedeného nařízení, uzavře Komise s dotčeným členským státem dohodu o půjčce.
70 Stejně tak čl. 23 odst. 1 nařízení 2021/241 stanoví, že jakmile Rada přijme prováděcí rozhodnutí uvedené v čl. 20 odst. 1 uvedeného nařízení, Komise uzavře s dotčeným členským státem dohodu představující individuální právní závazek ve smyslu finančního nařízení.
71 Podle čl. 24 odst. 9 nařízení 2021/241 pokud dotčený členský stát nedosáhne u žádného z relevantních milníků a cílů hmatatelného pokroku, ukončí Komise dohody uvedené v čl. 15 odst. 2 a čl. 23 odst. 1 a zruší částku příspěvku.
72 V kontextu napadeného rozhodnutí je tak cílem milníků stanovit podmínky, které má Polská republika splnit a které následně přezkoumá Komise za účelem rozhodnutí, zda mohou být tomuto členskému státu poskytnuty finanční prostředky z nástroje. Uvedené milníky jsou tudíž relevantní pouze pro proces uvolňování finančních prostředků z nástroje, jelikož jejich uspokojivé splnění je podmínkou pro vyplacení těchto prostředků.
73 V tomto ohledu je třeba připomenout, že napadené rozhodnutí stanovilo celou řadu milníků a cílů, které má Polská republika splnit. Například pro pouhé uvolnění finančních prostředků z první splátky nástroje byla Polská republika povinna splnit kromě milníků F1G a F2G dalších 26 milníků, jak vyplývá z části 2 bodu 2.1.1 přílohy napadeného rozhodnutí.
74 Z toho vyplývá, že milníky, včetně milníků F1G, F2G a F3G, mají povahu rozpočtové podmíněnosti, jelikož jejich splnění je podmínkou pro čerpání finančních prostředků z nástroje.
75 V kontextu napadeného rozhodnutí je tak cílem milníků F1G, F2G a F3G zajistit dodržování kritérií čl. 19 odst. 3 písm. b) a j) nařízení 2021/241 a povinností stanovených článkem 22 uvedeného nařízení ve spojení s čl. 20 odst. 5 písm. e) tohoto nařízení, aby byla zajištěna účinná reakce na výzvy identifikované v rámci evropského semestru a aby nedostatky polského soudního systému neohrožovaly finanční zájmy Unie.
76 Rada byla sice při přijímání napadeného rozhodnutí vázána čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU a hodnotou právního státu podle článku 2 SEU, jakož i související judikaturou Soudního dvora Evropské unie.
77 Stejně tak milníky F1G, F2G a F3G odrážejí vztah mezi dodržováním hodnoty právního státu na jedné straně a efektivním plněním rozpočtu Unie v souladu se zásadami řádného finančního řízení, jakož i ochranou finančních zájmů Unie na straně druhé (obdobně viz rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 148).
78 Na rozdíl od toho, co podle všeho navrhují žalobci, se však Rada přijetím napadeného rozhodnutí, a tedy stanovením milníků F1G, F2G a F3G, nesnažila nahradit pravidla týkající se hodnoty právního státu nebo účinné soudní ochrany, jak jsou objasněna judikaturou Soudního dvora.
79 To je ostatně potvrzeno bodem 45 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle něhož milníky F1G, F2G a F3G není dotčena povinnost Polské republiky plnit trvale své závazky vyplývající z unijního práva, zejména čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, jak jej vykládá Soudní dvůr Evropské unie, a bodem 50 odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle něhož uvedenými milníky není dotčeno probíhající nebo budoucí řízení o nesplnění povinnosti a obecněji povinnost Polské republiky dodržovat unijní právo, zejména rozsudky Soudního dvora Evropské unie.
80 Z toho vyplývá, že Rada tím, že v příloze napadeného rozhodnutí specifikovala milníky F1G, F2G a F3G, které měla Polská republika splnit, aby měla přístup k finančním prostředkům z nástroje, neměla v úmyslu tomuto členskému státu povolit, aby se neřídil rozsudky Soudního dvora Evropské unie, které konstatovaly, že tento stát nedodržuje hodnotu právního státu nebo zásadu účinné soudní ochrany.
81 Ve světle výše uvedených posouzení je třeba ve druhé řadě zkoumat otázku, zda se napadené rozhodnutí s ohledem na svou podstatu bezprostředně dotýká soudců, jichž se rozhodnutí kárného kolegia týkají s ohledem na milník F2G uvedený v příloze napadeného rozhodnutí.
82 V tomto ohledu je třeba uvést, že se žalobci na podporu tvrzení, že se zavedení přezkumného řízení dotýká soudců, jichž se týkají rozhodnutí kárného kolegia, dovolávají jak milníku F2G, tak milníku F3G. Vzhledem k tomu, že milník F3G stanoví pouze lhůtu, během níž mají být provedena přezkumná řízení, a že zavedení přezkumného řízení samo o sobě předpokládá milník F2G, musí být přitom bezprostřední dotčení těchto soudců zkoumáno pouze s ohledem na milník F2G, jak je stanoven v příloze napadeného rozhodnutí.
83 Napadené rozhodnutí je určeno Polské republice, která musí splnit milník F2G uvedený v jeho příloze, aby mohla z nástroje čerpat finanční prostředky.
84 Je pravda, že v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 63 výše skutečnost, že sporný akt vyžaduje přijetí prováděcích opatření, sama o sobě neznamená, že takový akt nemůže vyvolávat bezprostřední účinky na právní postavení jednotlivce.
85 Musí však existovat přímý vztah mezi dotčeným aktem a jeho účinky na žalobce (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 12. července 2022, Nord Stream 2 v. Parlament a Rada, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, body 74 a 76).
86 Například v bodě 75 rozsudku ze dne 12. července 2022, Nord Stream 2 v. Parlament a Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), mohl Soudní dvůr dospět k závěru, že mezi napadeným aktem, který byl směrnicí, a jeho účinky existuje přímý vztah, jelikož se na základě dotčených ustanovení na navrhovatelku vztahovaly specifické povinnosti.
87 V projednávané věci je třeba bez ohledu na případný prostor pro uvážení, který má Polská republika při plnění milníku F2G k dispozici, naopak připomenout, jak bylo konstatováno v bodě 74 výše, že se tento milník omezuje na stanovení podmínky, kterou musí dotčený členský stát splnit, aby mohl čerpat finanční prostředky. Nelze tedy dospět k závěru, že tím, že napadené rozhodnutí stanovilo milník F2G, uložilo tomuto členskému státu s konečnou platností specifické povinnosti v jeho vztazích se soudci dotčenými rozhodnutími kárného kolegia.
88 Napadené rozhodnutí zejména nemělo za následek, že by se na soudce dotčené rozhodnutími kárného kolegia vztahovaly podmínky, které napadené rozhodnutí stanovilo, ani že by se na ně přímo vztahovalo nějaké specifické pravidlo. Neexistuje tudíž přímý vztah mezi uvedeným rozhodnutím v rozsahu, v němž specifikovalo milník F2G, a právním postavením soudců dotčených rozhodnutími kárného kolegia.
89 I po přijetí napadeného rozhodnutí se tedy situace soudců dotčených rozhodnutími kárného kolegia nadále řídila relevantními ustanoveními polského práva použitelnými na uvedenou situaci, jakož i ustanoveními unijního práva a rozsudky Soudního dvora Evropské unie, aniž by právní postavení těchto soudců bezprostředně měnil milník F2G specifikovaný v tomto rozhodnutí způsobem, který vyžaduje čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU.
90 Kromě toho nelze mít za to, jak tvrdí žalobci, že milník F2G měl za cíl „umožnit, ne-li vyžadovat“, zavedení přezkumného řízení do polského práva a že Komise, která spolupracovala na přijetí napadeného rozhodnutí, a tedy i na specifikaci milníků F1G, F2G a F3G, z tohoto důvodu nemůže zejména v rámci řízení o nesplnění povinnosti namítat neslučitelnost přezkumného řízení s unijním právem.
91 Zaprvé totiž napadené rozhodnutí pouze schvaluje řadu podmínek financování, mezi nimi i milník F2G, aniž by bezprostředně měnilo situaci soudců dotčených rozhodnutími kárného kolegia, která se změní až následně opatřením, které Polská republika přijme za účelem splnění uvedeného milníku. Kromě toho s ohledem na závěr učiněný v bodě 80 výše nemůže být Polské republice umožněno, aby se na základě milníku F2G uvedeného v příloze napadeného rozhodnutí vyhnula plnění povinností, které pro ni vyplývají z unijního práva, a zejména z rozsudků a usnesení Soudního dvora Evropské unie.
92 Zadruhé, i kdyby, jak tvrdí žalobci, byla procesní práva Komise omezena z důvodu její úlohy v řízení vedoucím ke specifikaci milníků, neznamenalo by to, že by soudci, jichž se týkají rozhodnutí kárného kolegia, byli v projednávané věci napadeným rozhodnutím bezprostředně dotčeni.
93 S ohledem na výše uvedené je třeba dospět k závěru, že napadené rozhodnutí, které stanoví podmínky pro přístup Polské republiky k finančním prostředkům v rámci nástroje, nevyvolává bezprostřední účinky na právní postavení soudců dotčených rozhodnutími kárného kolegia a není tudíž splněna první podmínka pro závěr o jejich bezprostředním dotčení.
– K bezprostřednímu dotčení všech polských soudců a soudců z jiných členských států a Evropského hospodářského prostoru (EHP)
94 Podle žalobců jsou napadeným rozhodnutím bezprostředně dotčeni všichni polští soudci, jakož i soudci z ostatních členských států a EHP.
95 Pokud jde nejprve o dotčení polských soudců z důvodu přezkumného řízení zamýšleného v milnících F2G a F3G, žalobci tvrdí, že i v případě soudců, kteří nejsou rozhodnutími kárného kolegia dotčeni, „mají [tato rozhodnutí] při výkonu jejich povolání odrazující účinek“, dokud nebude vyjasněna situace jejich spolupracovníků, kterých se taková rozhodnutí týkají, a znamenají vyšší pracovní zátěž, dokud jsou jejich kolegové postaveni mimo výkon funkce. Prodloužení pozastavení výkonu funkce soudců, jimž byly uloženy protiprávní sankce, „může narušit důvěru, kterou v demokratické společnosti a právním státě musí justice u jednotlivců vzbuzovat“. Taková situace se bezprostředně dotýká schopnosti všech soudců řádně plnit úkoly, které jim byly v rámci výkonu jejich funkcí svěřeny.
96 V tomto ohledu je třeba uvést, že vzhledem k tomu, že milníky F2G a F3G nevyvolávají bezprostřední účinky na postavení polských soudců dotčených rozhodnutími kárného kolegia, jak bylo konstatováno v bodech 82 až 93 výše, platí totéž a fortiori i pro polské soudce, kteří takovými rozhodnutími dotčeni nejsou.
97 Pokud jde dále o dotčení všech polských soudců z hlediska milníku F1G, žalobci tvrdí, že milník F1G, jak byl schválen napadeným rozhodnutím, vyvolává bezprostřední účinky na právní postavení všech polských soudců, jelikož nepostačuje k obnovení účinné soudní ochrany. Polští soudci jsou tak nuceni rozhodovat o věcech, včetně věcí týkajících se financování v rámci nástroje, „za nepřijatelných pracovních okolností, neboť jsou i nadále vystaveni nezákonnému nátlaku, jakož i ohrožení jejich nezávislosti a nestrannosti“. „Polští soudci jsou nuceni vykonávat své funkce za podmínek vyvolávajících pochybnosti“, zejména pokud jde o jejich způsobilost obrátit se na Soudní dvůr, v plném rozsahu uplatňovat unijní právo a přijímat rozhodnutí, která jsou v rozporu se zájmy vlády nebo vládnoucí politické strany v Polsku.
98 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že žalobci neprokazují existenci dostatečně úzkého vztahu mezi postavením všech polských soudců a milníkem F1G, který by umožnil dospět k závěru, že uvedený milník vyvolává bezprostřední účinky na právní postavení těchto soudců.
99 Žalobci totiž zejména milník F1G kritizují z důvodu, že nepostačuje k obnovení nezávislosti a nestrannosti polských soudců a obecněji polského soudního systému, který by splňoval minimální požadavky vyplývající z dodržování zásad právního státu.
100 Žalobci se tak omezují na obecná tvrzení, co by podle nich měl milník F1G obsahovat. Žalobci však v samotném textu tohoto milníku neupřesňují konkrétní skutečnosti, které by přímo poškozovaly polské soudce.
101 Skutečnost, že v napadeném rozhodnutí chybí pravidla, která žalobci považují za nezbytná, však nemůže představovat přímý zásah do práv polských soudců vyplývající z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, který by se bezprostředně dotýkal jejich právního postavení.
102 A konečně žalobci dospívají k závěru, že se milníky F1G, F2G a F3G, jak jsou schváleny napadeným rozhodnutím, bezprostředně dotýkají soudců z ostatních členských států a EHP z důvodu úzkých vazeb, které spojují právní řády těchto států s právním řádem Unie.
103 Žalobci zaprvé tvrdí, že jsou tito soudci povinni například uznat a vykonat rozsudky nebo určit místní příslušnost v azylových řízeních nebo dále zkoumat žádosti o vydání osoby na základě evropského zatýkacího rozkazu. Okolnost, že je právní stát ohrožen v jednom členském státě, může mít přímý dopad na schopnost soudců z jiných států řádně vykonávat své funkce.
104 V tomto ohledu je třeba uvést, že i když nedostatky v právním řádu členského státu mohou mít dopad na výkon soudní moci v jiných státech, a i za předpokladu, že by tyto nedostatky mohly ovlivnit každodenní práci soudců z těchto států, tyto dopady neznamenají, že by napadené rozhodnutí mohlo vyvolávat bezprostřední účinky na právní postavení těchto soudců.
105 Žalobci zadruhé tvrdí, že mezi členskými státy existuje riziko „vedlejšího účinku“, jelikož pokud zákonodárce členského státu zamýšlí legislativní reformy, včetně reforem souvisejících s organizací jeho soudního systému, inspiruje se vývojem v ostatních členských státech.
106 Je přitom třeba uvést, že úvahy žalobců týkající se možného vedlejšího účinku, jakkoli tyto úvahy mohou být politicky významné, nemohou prokázat, že napadené rozhodnutí vyvolává bezprostřední účinky na postavení soudců z jiných členských států nebo EHP.
107 Proto nejsou polští soudci bez ohledu na to, zda byli rozhodnutím kárného kolegia dotčeni či nikoli, ani soudci z ostatních členských států nebo EHP bezprostředně dotčeni napadeným rozhodnutím. Žalobci se tudíž nemohou dovolávat situace těchto soudců za účelem prokázání přípustnosti svých žalob.
108 Žalobci se nemohou opírat ani o část třetí věty čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU týkající se nařizovacích aktů z důvodu, že soudci, jejichž zájmy hájí prostřednictvím zájmů svých členů, jsou na základě této třetí části věty aktivně legitimováni k podání žaloby. Podmínka, podle které musí být žalobce napadeným aktem bezprostředně dotčen, má totiž stejný význam jak ve druhé části věty čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, tak ve třetí části věty tohoto ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. července 2022, Nord Stream 2 v. Parlament a Rada, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, bod 73). Za těchto podmínek, kdy neexistuje bezprostřední dotčení napadeným rozhodnutím, není třeba zkoumat, zda toto rozhodnutí představuje nařizovací akt ve smyslu třetí části věty čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
109 S ohledem na výše uvedené a vzhledem k tomu, že soudci, jejichž zájmy žalobci hájí, nejsou sami o sobě aktivně legitimováni k podání žaloby, žalobci nesplňují ani podmínky pro to, aby jejich žaloby byly přípustné na základě druhého typu situace uvedeného v judikatuře připomenuté v bodě 40 výše.
Ke zmírnění podmínek přípustnosti
110 Podle žalobců je v projednávané věci třeba zmírnit podmínky přípustnosti žalob.
111 Žalobci mají v podstatě za to, že podmínky přípustnosti musí být uplatňovány s určitou mírou flexibility, zejména z důvodu naléhavých požadavků na účinnou soudní ochranu a právní stát, jenž je základní hodnotou Unie, která je součástí její samotné identity. Podle žalobců je úplný systém procesních prostředků implicitně založen na předpokladu, že členské státy dodržují hodnotu právního státu. Tento předpoklad však již v Polsku splněn není, neboť situace se vyznačuje systémovými nedostatky vyplývajícími ze záměrné volby nedodržovat unijní právo, a zejména rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie. Žalobci v tomto ohledu tvrdí, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce již nepředstavuje procesní prostředek, který by oni samy nebo soudci, jejichž zájmy hájí, mohli využít.
112 Rada podporovaná Maďarskem zpochybňuje argumenty žalobců.
113 V tomto ohledu je třeba uvést, že i když je pravda, že podmínky přípustnosti stanovené v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU musí být vykládány ve světle základního práva na účinnou soudní ochranu, takový výklad nesmí vést k vyloučení podmínek výslovně stanovených v uvedené Smlouvě (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, bod 98 a citovaná judikatura, a ze dne 28. dubna 2015, T & L Sugars a Sidul Açúcares v. Komise, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, bod 44 a citovaná judikatura).
114 Konkrétně ochrana, kterou přiznává článek 47 Listiny základních práv Evropské unie, nemá za cíl změnit systém soudního přezkumu stanovený Smlouvami, a zejména pravidla přípustnosti přímých žalob k unijním soudům (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, bod 97 a citovaná judikatura).
115 Ochrana přiznaná článkem 47 Listiny základních práv zejména nevyžaduje, aby jednotlivec mohl bez jakékoli další podmínky podat žalobu na neplatnost proti unijním aktům přímo k unijnímu soudu (rozsudek ze dne 28. října 2020, Associazione GranoSalus v. Komise, C‑313/19 P, nezveřejněný, EU:C:2020:869, bod 62).
116 V projednávané věci nemohou žalobci tvrdit, že jsou napadeným rozhodnutím bezprostředně dotčeni, jak bylo konstatováno v bodě 109 výše.
117 Za těchto podmínek by zmírnění podmínek přípustnosti, jak požadují žalobci, ve skutečnosti znamenalo vyloučit podmínku bezprostředního dotčení, která je výslovně stanovena v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU, což by bylo v rozporu s judikaturou připomenutou v bodě 113 výše. Systémové nedostatky soudního systému v Polsku tvrzené žalobci tak nemohou v žádném případě odůvodnit, aby se Tribunál odchýlil od podmínky bezprostředního dotčení, která se použije na žaloby podané fyzickými nebo právnickými osobami v souladu s čl. 263 čtvrtým pododstavcem SFEU.
118 Tím není dotčena povinnost Polské republiky podle čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU a článku 266 SFEU co nejrychleji napravit nedostatky zjištěné Soudním dvorem Evropské unie v souvislosti s krizí právního státu. Článek 263 SFEU v souladu se svým prvním pododstavcem kromě toho umožňuje zejména členským státům a orgánům podat žalobu proti veškerým ustanovením přijatým orgány, institucemi a jinými subjekty Unie v jakékoliv formě, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky, aniž musí prokazovat právní zájem na podání žaloby (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise, C‑463/10 P a C‑475/10 P, EU:C:2011:656, bod 36 a citovaná judikatura). Kromě toho přísluší Komisi v souladu s její rolí strážkyně smluv, jak plyne z čl. 17 odst. 1 SEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. září 2016, Ledra Advertising a další v. Komise a ECB, C‑8/15 P až C‑10/15 P, EU:C:2016:701, bod 59), a s ohledem na skutečnost, že hodnoty obsažené v článku 2 SEU, včetně hodnoty právního státu, definují samotnou identitu Unie jako společný právní řád (rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 145), jednat, a to i prostřednictvím svého posouzení podle čl. 24 odst. 3 nařízení 2021/241 s cílem přispět k tomu, aby Polská republika dodržovala požadavky vyplývající z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU.
119 S ohledem na výše uvedené musí být žaloby odmítnuty jako nepřípustné.
K nákladům řízení
120 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Rada požadovala náhradu nákladů řízení a žalobci neměli ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedeným uložit náhradu nákladů řízení.
121 V souladu s čl. 138 odst. 1 jednacího řádu nesou členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení. Polská republika, Maďarsko a Komise tedy ponesou vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (velký senát)
rozhodl takto:
1) Žaloby se odmítají jako nepřípustné.
2) Magistratseuropéenspour la démocratie et les libertés (Medel), International Association of Judges, Association of European Administrative Judges a Stichting Rechters voor Rechters nahradí náklady řízení vynaložené Radou Evropské unie.
3) Polská republika, Maďarsko a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.
V Lucemburku dne 4. června 2024.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |
V. Di Bucci | | M. van der Woude |