BESCHIKKING VAN HET GERECHT (Eerste kamer)
3 juni 2024 (*)
„Beroep tot nietigverklaring – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen naar aanleiding van acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen – Bevriezing van tegoeden – Lijsten van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren – Onbevoegdheid van het Gerecht – Niet individueel geraakt – Regelgevingshandeling die uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt – Niet-ontvankelijkheid”
In zaak T‑543/23,
Igor Albertovich Kesaev, wonende te Usovo (Rusland), vertegenwoordigd door R. Moeyersons en A. De Jonge, advocaten,
verzoeker,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door B. Driessen en S. Van Overmeire als gemachtigden,
verweerder,
geeft
HET GERECHT (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: D. Spielmann, president, T. Tóth en S. L. Kalėda (rapporteur), rechters,
griffier: V. Di Bucci,
gezien de stukken,
de navolgende
Beschikking
1 Met zijn beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoeker, Igor Albertovich Kesaev, nietigverklaring van besluit (GBVB) 2023/1094 van de Raad van 5 juni 2023 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 146, blz. 20) en van verordening (EU) 2023/1089 van de Raad van 5 juni 2023 tot wijziging van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 146, blz. 1) (hierna gezamenlijk: „bestreden handelingen”).
Voorgeschiedenis van het geding
2 De onderhavige zaak speelt in de context van de beperkende maatregelen die door de Europese Unie zijn vastgesteld in het licht van de acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen.
3 Op 17 maart 2014 heeft de Raad van de Europese Unie, op de grondslag van artikel 29 VEU, besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 16) vastgesteld. Op dezelfde dag heeft hij, op de grondslag van artikel 215 VWEU, verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit of onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 6) vastgesteld.
4 Op 24 februari 2022 heeft de president van de Russische Federatie een militaire operatie in Oekraïne aangekondigd en zijn de Russische strijdkrachten Oekraïne gaan aanvallen.
5 Op 25 februari 2022 heeft de Raad een tweede reeks beperkende maatregelen vastgesteld.
6 Op 8 april 2022 heeft de Raad bij besluit (GBVB) 2022/582 tot wijziging van besluit 2014/145 (PB 2022, L 110, blz. 55) en bij uitvoeringsverordening (EU) 2022/581 tot uitvoering van verordening nr. 269/2014 (PB 2022, L 110, blz. 3) de naam van verzoeker op de lijsten in de bijlage bij respectievelijk besluit 2014/145 en verordening nr. 269/2014 geplaatst, op basis van het criterium bedoeld in artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2022/329 van de Raad van 25 februari 2022 (PB 2022, L 50, blz. 1), en in artikel 3, lid 1, onder g), van verordening nr. 269/2014, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/330 van de Raad van 25 februari 2022 (PB 2022, L 51, blz. 1). Sindsdien zijn de maatregelen die jegens verzoeker op deze lijsten zijn vastgesteld meermaals verlengd.
7 Op 5 juni 2023 heeft de Raad de bestreden handelingen vastgesteld en daarbij in het bijzonder de in artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145 en artikel 3, lid 1, onder g), van verordening nr. 269/2014 bedoelde criteria voor plaatsing op de lijsten in de bijlage bij respectievelijk besluit 2014/145 en verordening nr. 269/2014 gewijzigd.
8 Bij artikel 1 van besluit 2023/1094 is de tekst van artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145 vervangen door de volgende tekst:
„g) vooraanstaande zakenlieden die actief zijn in Rusland en hun naaste familieleden of andere natuurlijke personen die profijt trekken van hen, of zakenlieden, rechtspersonen, entiteiten of lichamen die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne, of”.
9 Artikel 1 van verordening 2023/1089 heeft de tekst van artikel 3, lid 1, onder g), van verordening nr. 269/2014 vervangen door een tekst die in wezen hetzelfde luidt als die van artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145, zoals gewijzigd bij besluit 2023/1094.
10 Op 13 september 2023 heeft de Raad besluit (GBVB) 2023/1767 tot wijziging van besluit 2014/145 (PB 2023, L 226, blz. 104) en uitvoeringsverordening (EU) 2023/1765 tot uitvoering van verordening nr. 269/2014 (PB 2023, L 226, blz. 3) vastgesteld, waarbij hij, op basis van het plaatsingscriterium dat bij de bestreden handelingen was gewijzigd, de naam van verzoeker op de lijsten in de bijlage bij respectievelijk besluit 2014/145 en verordening nr. 269/2014 heeft laten staan.
Conclusies van partijen
11 Verzoeker verzoekt het Gerecht:
– de bestreden handelingen nietig te verklaren;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
12 De Raad verzoekt het Gerecht in zijn krachtens artikel 130 van het Reglement voor de procesvoering opgeworpen exceptie van niet‑ontvankelijkheid in wezen:
– het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
– verzoeker te verwijzen in de kosten.
In rechte
13 Krachtens artikel 130, leden 1 en 7, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht op verzoek van de verwerende partij uitspraak doen over de niet-ontvankelijkheid of onbevoegdheid zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan. Verder kan het Gerecht, krachtens artikel 129 van het Reglement voor de procesvoering, op voorstel van de rechter-rapporteur in elke stand van het geding ambtshalve, de partijen gehoord, beslissen om bij met redenen omklede beschikking uitspraak te doen over de middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn.
14 In casu acht het Gerecht zich door de processtukken voldoende voorgelicht en beslist dan ook om uitspraak te doen zonder de behandeling voort te zetten.
15 De Raad voert aan dat het onderhavige beroep niet-ontvankelijk is op grond dat de bestreden handelingen niet tot verzoeker zijn gericht en dat deze hem niet individueel raken en uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.
Vordering tot nietigverklaring van besluit 2023/1094
16 Verzoeker verzoekt om nietigverklaring van besluit 2023/1094, voor zover daarbij het in artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145 bedoelde plaatsingscriterium is gewijzigd.
17 Ambtshalve moet worden onderzocht of de vordering tot nietigverklaring van besluit 2023/1094 is ingediend voor een rechterlijke instantie die bevoegd is tot kennisneming ervan. Aangezien de bevoegdheid van het Hof van Justitie van de Europese Unie om kennis te nemen van een geschil een kwestie van openbare orde is, kan een dergelijk vraagstuk in iedere stand van het geding door de Unierechter worden onderzocht, ook ambtshalve (zie arrest van 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/Raad, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18 In dat verband moet worden opgemerkt dat besluit 2023/1094 is vastgesteld op de grondslag van artikel 29 VEU, dat een bepaling is inzake het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) in de zin van artikel 275 VWEU.
19 Ingevolge artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, VEU en artikel 275, eerste alinea, VWEU is het Hof van Justitie van de Europese Unie in beginsel niet bevoegd ten aanzien van de bepalingen inzake het GBVB en evenmin ten aanzien van de op de grondslag van die bepalingen vastgestelde handelingen. Daarentegen is zowel in artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, VEU als in artikel 275, tweede alinea, VWEU bepaald dat het Hof van Justitie van de Europese Unie bevoegd is om toezicht te houden op de naleving van artikel 40 VEU. Voorts is het Hof van Justitie van de Europese Unie ingevolge artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, VEU bevoegd om de wettigheid van bepaalde besluiten als bedoeld in artikel 275, tweede alinea, VWEU na te gaan. Volgens deze laatste bepaling is het Hof van Justitie van de Europese Unie bevoegd om uitspraak te doen inzake beroepen die onder de in artikel 263, vierde alinea, VWEU bepaalde voorwaarden worden ingesteld betreffende het toezicht op de wettigheid van besluiten houdende beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen, die door de Raad op grond van de bepalingen van het GBVB zijn vastgesteld (arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 60).
20 Bijgevolg moet worden nagegaan of de bepalingen van besluit 2023/1094 voorzien in beperkende maatregelen jegens natuurlijke of rechtspersonen in de zin van artikel 275, tweede alinea, VWEU.
21 In dit verband is het wat betreft de handelingen die op grond van de bepalingen inzake het GBVB worden vastgesteld, de individuele aard van deze handelingen die overeenkomstig artikel 275, tweede alinea, VWEU en artikel 263, vierde alinea, VWEU, de weg naar de Unierechter vrijmaakt (arrest van 23 april 2013, Gbagbo e.a./Raad, C‑478/11 P–C‑482/11 P, EU:C:2013:258, punt 57; zie ook arrest van 17 februari 2017, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e.a./Raad, T‑14/14 en T‑87/14, EU:T:2017:102, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
22 Maatregelen van algemene strekking vormen geen beperkende maatregelen jegens natuurlijke of rechtspersonen in de zin van artikel 275, tweede alinea, VWEU. Dit is met name het geval wanneer bepalingen voorzien in maatregelen waarvan de werkingssfeer wordt bepaald overeenkomstig objectieve criteria en deze maatregelen niet zijn gericht tegen geïdentificeerde natuurlijke of rechtspersonen, maar algemeen van toepassing zijn (zie in die zin arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punten 97 en 98).
23 Besluit 2023/1094 wijzigt artikel 1, lid 1, van besluit 2014/145, betreffende de beperkingen inzake de toegang tot het grondgebied van de Unie, en artikel 2, lid 1, van besluit 2014/145, waarin de criteria zijn vastgesteld voor de plaatsing op de lijst van natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten en lichamen waartegen beperkende maatregelen zijn genomen in de bijlage bij besluit 2014/145.
24 Meer bepaald wijzigt besluit 2023/1094 de definitie van het in artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145 bepaalde criterium voor plaatsing op de in de bijlage bij dat laatste besluit opgenomen lijst van personen jegens wie beperkende maatregelen zijn genomen.
25 Bijgevolg zijn in besluit 2023/1094 alleen maatregelen van algemene strekking vastgesteld, die niet kunnen worden aangemerkt als beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen of rechtspersonen in de zin van artikel 275, tweede alinea, VWEU. Meer bepaald is de naam van verzoeker bij dat besluit niet op de in de bijlage bij besluit 2014/145 opgenomen lijst geplaatst van natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten en lichamen waartegen beperkende maatregelen zijn genomen.
26 De vordering tot nietigverklaring van besluit 2023/1094 moet dan ook worden afgewezen omdat zij is ingesteld voor een rechterlijke instantie die onbevoegd is om daarvan kennis te nemen.
Vordering tot nietigverklaring van verordening 2023/1089
27 Verzoeker vordert nietigverklaring van verordening 2023/1089, voor zover daarbij het in artikel 3, lid 1, onder g), van verordening nr. 269/2014 bedoelde plaatsingscriterium is gewijzigd.
28 Er zij aan herinnerd dat het Gerecht bevoegd is om uitspraak te doen op een beroep tot nietigverklaring dat is ingesteld tegen een op de grondslag van artikel 215 VWEU vastgestelde verordening waarmee uitvoering wordt gegeven aan besluiten van de Unie die zijn genomen in het kader van het GBVB. Een dergelijke verordening is namelijk een op de grondslag van het VWEU vastgestelde handeling van de Unie waarop de rechterlijke instanties van de Unie een in beginsel volledig wettigheidstoezicht moeten uitoefenen overeenkomstig de bevoegdheden waarover zij krachtens de Verdragen beschikken [zie arrest van 22 juni 2021, Venezuela/Raad (Geraaktheid van een derde staat), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
29 Daar verordening 2023/1089 is vastgesteld op de grondslag van artikel 215 VWEU, dat de beperkende maatregelen regelt die in het kader van het externe optreden van de Unie door de Raad zijn vastgesteld, is het Gerecht bevoegd kennis te nemen van de vordering tot nietigverklaring van deze verordening.
30 Wat betreft de ontvankelijkheid van een dergelijke vordering zij eraan herinnerd dat, volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU, iedere natuurlijke of rechtspersoon beroep kan instellen tegen handelingen die tot hem zijn gericht of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.
31 In casu moet allereerst worden vastgesteld dat verordening 2023/1089 een handeling van algemene strekking is, die niet tot verzoeker is gericht. Verzoeker heeft dus geen procesbevoegdheid op de grondslag van artikel 263, vierde alinea, eerste zinsnede, VWEU.
32 Vervolgens moet worden nagegaan of verzoeker rechtstreeks en individueel door verordening 2023/1089 wordt geraakt.
33 Verordening 2023/1089 wijzigt de definitie van het in artikel 3, lid 1, onder g), van verordening nr. 269/2014 opgenomen criterium voor plaatsing op de in de bijlage bij deze laatste verordening opgenomen lijst van personen jegens wie beperkende maatregelen zijn genomen. Bij deze verordening is de naam van verzoeker daarentegen niet op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 geplaatst. Zij raakt verzoeker dan ook niet individueel. Daar een van de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, tweede zinsnede, VWEU niet is vervuld, heeft verzoeker geen procesbevoegdheid op de grondslag van deze bepaling.
34 Tot slot moet worden nagegaan of verordening 2023/1089, voor zover daarbij het plaatsingscriterium als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder g), van verordening nr. 269/2014 wordt gewijzigd, een regelgevingshandeling vormt die verzoeker rechtstreeks raakt en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.
35 In dat verband moet worden opgemerkt dat verordening 2023/1089 een regelgevingshandeling is, daar zij ten eerste van algemene strekking is en ten tweede is vastgesteld op de grondslag van artikel 215 VWEU en derhalve overeenkomstig de in die bepaling vastgelegde niet-wetgevingsprocedure [zie naar analogie arrest van 22 juni 2021, Venezuela/Raad (Geraaktheid van een derde staat), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punt 92].
36 Bovendien moeten volgens vaste rechtspraak van het Hof de woorden „die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen” in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU, worden uitgelegd in het licht van het doel van deze bepaling, die, zoals uit de ontstaansgeschiedenis ervan blijkt, beoogt te vermijden dat een particulier gedwongen is om het recht te schenden om toegang tot de rechter te krijgen. Wanneer een regelgevingshandeling rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van een natuurlijke of rechtspersoon zonder dat daarvoor enige uitvoeringsmaatregel vereist is, loopt deze het risico verstoken te blijven van een effectieve rechterlijke bescherming indien hij niet rechtstreeks beroep zou kunnen instellen bij de rechter van de Unie om de wettigheid van deze regelgevingshandeling te betwisten. Bij ontbreken van uitvoeringsmaatregelen zou een natuurlijke of rechtspersoon immers, ook al zou hij rechtstreeks geraakt worden door de betrokken handeling, de bepalingen ervan eerst moeten schenden voordat hij deze handeling door de rechter zou kunnen laten toetsen, door de onwettigheid ervan aan te voeren in het kader van de procedures die voor de nationale rechterlijke instanties tegen hem zouden worden ingesteld (arresten van 19 december 2013, Telefónica/Commissie, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punt 27, en 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 58).
37 Het Hof heeft bovendien bij herhaling geoordeeld dat voor de vraag of een regelgevingshandeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, de positie van de persoon die aanspraak maakt op het recht om beroep in te stellen op grond van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU in de beschouwing moet worden betrokken (zie arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38 In casu moet worden vastgesteld dat voor de toepassing van verordening 2023/1089 een uitvoeringsmaatregel moet worden vastgesteld die, blijkens artikel 14, lid 1, van verordening nr. 269/2014 zoals gewijzigd, bestaat in plaatsing of, na heronderzoek, handhaving van de plaatsing van de naam van de persoon, de entiteit of het lichaam als bedoeld in bijlage I bij die verordening. Bijgevolg vormt verordening 2023/1089 geen regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU. Daar een van de voorwaarden als bedoeld in deze bepaling niet is vervuld, heeft verzoeker dus geen procesbevoegdheid op de grondslag ervan.
39 Dientengevolge is verzoeker niet bevoegd om op de grondslag van artikel 263, vierde alinea, VWEU te verzoeken om nietigverklaring van verordening 2023/1089 voor zover daarbij het in artikel 3, lid 1, onder g), van verordening nr. 269/2014 bedoelde plaatsingscriterium is gewijzigd.
40 De vordering tot nietigverklaring van verordening 2023/1089 moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard.
Kosten
41 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoeker in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vordering van de Raad te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Eerste kamer),
beschikt:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Igor Albertovich Kesaev wordt verwezen in de kosten.
Luxemburg, 3 juni 2024.