WYROK SĄDU (pierwsza izba)
z dnia 12 maja 2015 r.(*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001– Dokumenty uwzględnione w ramach audytu finansowego dotyczącego wykonania niektórych umów badawczych zawartych w ramach szóstego programu ramowego w dziedzinie badań, rozwoju technologicznego i prezentacji – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony celu kontroli, dochodzenia czy audytu – Obowiązek dokonania konkretnej analizy każdego dokumentu – Nadrzędny interes publiczny
W sprawie T‑480/11
Technion – Israel Institute of Technology, z siedzibą w Hajfie (Izrael),
Technion Research & Development Foundation Ltd, z siedzibą w Hajfie,
reprezentowane początkowo przez adwokatów D. Grisaya oraz D. Piccinina, a następnie przez D. Grisaya oraz C. Hartmana,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez P. Costę de Oliveirę oraz C. ten Dam, a następnie przez F. Clotuche-Duvieusart, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie odmowy Technion – Israel Institute of Technology dostępu do dokumentów uwzględnionych w ramach audytu finansowego dotyczącego wykonania niektórych umów badawczych zawartych w ramach szóstego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej w dziedzinie badań, rozwoju technologicznego i prezentacji przyczyniającego się do utworzenia Europejskiej Przestrzeni Badawczej i Innowacji (2002–2006),
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: H. Kanninen, prezes, I. Pelikánová i E. Buttigieg (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: S. Spyropoulos, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 maja 2014 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżący Technion – Israel Institute of Technology i Technion Research & Development Foundation Ltd (zwane dalej „TRDF”) to dwa podmioty zajmujące się kształceniem i działalnością badawczą. W szczególności Technion jest instytutem kształcenia wyższego w zakresie technologii, utworzonym w 1912 r., podczas gdy TRDF, utworzona w 1952 r., jest fundacją należącą w całości do Technionu i całkowicie przez niego finansowaną, która zajmuje się kwestiami finansowymi i administracyjnymi projektów realizowanych przez Technion.
2 W grudniu 2003 r. i w lipcu 2006 r. Technion, jako członek kilku konsorcjów kontrahentów, zawarł z Komisją Wspólnot Europejskich cztery umowy w ramach szóstego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej w dziedzinie badań, rozwoju technologicznego i prezentacji przyczyniający się do utworzenia Europejskiej Przestrzeni Badawczej i Innowacji (2002–2006), a mianowicie umowę Terregov, podpisaną w dniu 3 grudnia 2003 r., opatrzoną numerem 507749, umowę Cocoon, podpisaną w dniu 11 grudnia 2003 r., opatrzoną numerem 507126, umowę Qualeg, podpisaną w dniu 17 grudnia 2003 r., opatrzoną numerem 507767 oraz umowę Mosaica, podpisaną w dniu 24 lipca 2006 r., opatrzoną numerem 034984.
3 Pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r. Komisja poinformowała Technion, że przeprowadzi audyt finansowy dotyczący zwrotu kosztów w ramach umów Mosaica, Cocoon i Qualeg, na podstawie art. II.29 warunków ogólnych, znajdujących się w załączniku II do tych umów. Audyt miał zostać przeprowadzony przez niezwiązaną z Komisją spółkę audytorską (zwaną dalej „audytorem”), działającą w charakterze przedstawiciela Komisji.
4 W dniu 10 maja 2010 r. audytor poinformował Technion o wersji roboczej sprawozdania z audytu. Dla wszystkich umów, które ostatecznie zostały poddane kontroli, tj. Terregov, Cocoon, Qualeg i Mosaica, audytor zaproponował korektę kosztów, których zwrotu Technion domagał się od Komisji.
5 W szczególności w odniesieniu do umów Cocoon, Terregov i Mosaica, zaproponowane korekty dotyczyły między innymi kosztów personelu, których zwrotu Technion domagał się z tytułu usług wykonanych przez pana K., zatrudnionego tymczasowo przez Technion w celu realizacji wspomnianych umów. Audytor zwrócił uwagę, że w okresie objętym kontrolą pan K. pracował jednocześnie dla kilku podmiotów, mimo że został zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w Technionie. Ta okoliczność, potwierdzona innymi faktami, zdaniem audytora oznacza, że nie można ustalić rzeczywistego czasu i kosztów, których zwrotu Technion domaga się od Komisji z tytułu usług wykonanych przez pana K. Tym samym w wersji roboczej sprawozdania z audytu wniesiono o odrzucenie w szczególności wszystkich kosztów personelu, których zwrotu domagał się Technion z tytułu usług wykonanych przez pana K. w ramach trzech wyżej wymienionych umów.
6 W dniu 10 czerwca 2010 r. Technion skierował do audytora pismo, wnioskując o dodatkowy termin 15 dni na przedłożenie swoich uwag odnoszących się do wersji roboczej sprawozdania z audytu. Technion wystąpił również z wnioskiem do audytora o przedstawienie mu wszystkich informacji dotyczących usług wykonanych przez pana K. dla innych podmiotów niż Technion, w okresie, gdy pan K. był zatrudniony przez Technion w pełnym wymiarze czasu pracy.
7 Pismem z dnia 19 lipca 2010 r. Komisja przyznała żądane przedłużenie terminu. Komisja wyjaśniła również, że nie jest w stanie przedstawić kopii dokumentów finansowych lub administracyjnych dotyczących usług wykonanych przez pana K. dla innych podmiotów niż Technion (zwanych dalej „spornymi dokumentami”), ponieważ dokumenty te zostały złożone w ramach audytów finansowych, które zgodnie z obowiązującymi postanowieniami umownymi zostały przeprowadzone w trybie poufnym. Niemniej jednak Komisja potwierdziła, że posiada dowód wykonania usług przez pana K. dla podmiotów innych niż Technion w okresie objętym kontrolą, za które to usługi zażądano zwrotu kwot w ramach projektów finansowanych przez Unię Europejską.
8 Pismem z dnia 13 sierpnia 2010 r. Technion zakwestionował odmowę Komisji przekazania mu spornych dokumentów, twierdząc, że tej odmowy nie może uzasadniać żaden wyjątek zawarty w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 3, s. 331). W związku z tym Technion podtrzymał swój wniosek o udzielenie dostępu do spornych dokumentów. Zapytał również Komisję o możliwość uzyskania częściowego dostępu do spornych dokumentów oraz wyjaśnił dodatkowo, że dane wymienione w wersji roboczej sprawozdania z audytu i w piśmie Komisji z dnia 19 lipca 2010 r. nie są wystarczającym pod względem prawnym dowodem czynów zarzucanych panu K.
9 Komisja udzieliła odpowiedzi w piśmie z dnia 4 października 2010 r. W piśmie tym Komisja wskazała, że w odniesieniu do projektów finansowanych przez Unię, w których Technion uczestniczył i w przypadku których inne podmioty niż Komisja domagały się zwrotu kwot wynikających z usług wykonanych przez pana K., może ona przesłać Technionowi kopię sprawozdań z zarządzania projektem (project management reports, zwanych dalej „PMR”) ze względu na to, że zostały one sporządzone przez konsorcja, do których należał Technion, a zatem ich treść jest już mu znana. Do pisma Komisja załączyła kopie PMR dotyczące projektów Qualeg i Mosaica.
10 Komisja wskazała natomiast, że dokumenty uzyskane w ramach audytów przeprowadzanych w stosunku do członków innych konsorcjów, dotyczące projektów, w których Technion nie uczestniczył, oraz dokumenty uzyskane w ramach dochodzenia mieszczą się w wyjątku z art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczącym ochrony celu kontroli, dochodzenia czy audytu. Ponieważ zdaniem Komisji dochodzenie jest ciągle w toku, ujawnienie spornych dokumentów może zaszkodzić jego właściwemu przebiegowi oraz wpłynąć na interesy stron.
11 Ponadto w piśmie z dnia 4 października 2010 r. Komisja wspomniała o możliwości złożenia przez Technion do sekretarza generalnego Komisji wniosku potwierdzającego o udzielenie dostępu do spornych dokumentów.
12 Pismem z dnia 18 października 2010 r. Technion złożył wniosek potwierdzający o udzielenie dostępu do spornych dokumentów. W piśmie tym Technion stwierdził w szczególności, że przekazanie spornych dokumentów – które określił jako „[d]okumenty, na których opierali [oparli] się audytorzy w celu odrzucenia wszystkich kosztów poniesionych na zapłatę [panu K.]” – nie zakłóca obecnie ani w przyszłości właściwego przebiegu poszczególnych audytów, przeciwnie – pozwala Technionowi na wyjaśnienie informacji zawartych w tych dokumentach oraz umożliwia skuteczniejsze poinformowanie Komisji o sposobie realizacji poszczególnych projektów. Technion ponownie zapytał Komisję o możliwość uzyskania przynajmniej częściowego dostępu do spornych dokumentów.
13 W piśmie z dnia 19 października 2010 r. skierowanym do Komisji Technion podkreślił, że Komisja nie pozwala mu na przedstawienie uwag co do treści spornych dokumentów, na podstawie których w wersji roboczej sprawozdania z audytu wniesiono o odrzucenie wszystkich kwot dotyczących usług wykonanych przez pana K. Technion dodał, że dane przekazane przez Komisję w pismach z dni 19 lipca 2010 r. i 4 października 2010 r. nie stanowią wystarczającego pod względem prawnym dowodu czynów zarzucanych panu K.
14 Pismem z dnia 26 października 2010 r. Sekretariat Generalny Komisji potwierdził otrzymanie wniosku potwierdzającego o udzielenie dostępu do spornych dokumentów oraz poinformował Technion, że odpowiedź na jego wniosek zostanie przesłana w terminie 15 dni roboczych.
15 W pismach z dni 18 listopada 2010 r. i 9 grudnia 2010 r. Sekretariat Generalny Komisji ogłosił, że jest zmuszony przedłużyć termin przewidziany w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 w celu udzielenia odpowiedzi na wspomniany wniosek o udzielenie dostępu do spornych dokumentów.
16 Decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) sekretarz generalny Komisji potwierdził odmowę udzielenia dostępu do spornych dokumentów.
17 W pierwszej kolejności sekretarz generalny Komisji uściślił zakres wniosku o dostęp do spornych dokumentów oraz stwierdził, że wniosek ten dotyczył w szczególności dokumentów uzyskanych i zgromadzonych w ramach dochodzenia, odnoszących się do podmiotów innych niż Technion. Wskazał, że na tej podstawie Komisja zidentyfikowała 52 dokumenty administracyjne sporządzone przez osoby trzecie, które zawierają informacje dotyczące umów lub finansów, potwierdzające czyny zarzucane panu K. Dokumenty te, uzyskane z audytów tych innych podmiotów, należą do tych elementów, które przyczyniły się do sformułowania wniosków z audytu dotyczącego Technionu.
18 W drugiej kolejności sekretarz generalny Komisji wyjaśnił, że nie ma możliwości przedstawienia odpowiednich dokumentów bez ujawnienia ich treści.
19 W trzeciej kolejności sekretarz generalny Komisji wskazał, że wszystkie 52 przedmiotowe dokumenty mieszczą się w sposób oczywisty w zakresie stosowania wyjątku ustanowionego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącego ochrony celu kontroli, dochodzenia czy audytu. Jego zdaniem ujawnienie wspomnianych dokumentów zakłóciłoby prawidłowy przebieg audytów oraz uniemożliwiłoby Komisji sformułowanie wniosków i podjęcie, w odpowiednim przypadku, stosownych działań następczych.
20 W czwartej kolejności sekretarz generalny Komisji wskazał, że ponieważ żądane dokumenty zawierają dane osobowe pana K. oraz innych osób, nie mogą zostać ujawnione, również na podstawie wyjątku ustanowionego w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącego ochrony prywatności i integralności osoby fizycznej.
21 W piątej kolejności sekretarz generalny Komisji wskazał, że częściowy dostęp do żądanych dokumentów jest niemożliwy, gdyż mieszczą się one w całości w dwóch wyżej wymienionych wyjątkach.
22 Wreszcie w szóstej kolejności sekretarz generalny Komisji zauważył, że Technion ma prywatny interes w uzyskaniu dostępu do spornych dokumentów i w związku z tym nie można go uwzględnić w ramach analizy przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Technion nie wykazał istnienia przemawiającego za wspomnianym ujawnieniem interesu publicznego, który przewyższałby szkodę spowodowaną tym ujawnieniem. Komisja również nie posiada dowodów wskazujących na taki interes. Sekretarz generalny Komisji stwierdził wobec tego, że w tym przypadku nadrzędnym interesem jest ochrona audytu i wszystkich ewentualnych działań następczych podejmowanych przez organy administracyjne.
23 Pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. Komisja poinformowała Technion, że potwierdza wyniki przeprowadzonego audytu i uważa go za zamknięty. Komisja wskazała ponadto, że dokona korekty kosztów żądanych bezzasadnie oraz że korekta ta może wpłynąć na przyszłe płatności dla Technionu lub doprowadzić do przyjęcia względem Technionu nakazu windykacji środków.
Przebieg postępowania i żądania stron
24 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 9 września 2011 r. skarżący wnieśli niniejszą skargę.
25 Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniu 22 grudnia 2011 r. i 9 stycznia 2012 r. Królestwo Danii i Republika Finlandii złożyły wniosek o dopuszczenie ich do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżących.
26 Postanowieniem z dnia 12 marca 2012 r. prezes pierwszej izby Sądu uwzględnił te wnioski o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
27 Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniu 13 i 30 kwietnia 2012 r. Republika Finlandii i Królestwo Danii poinformowały Trybunał o wycofaniu swoich wniosków.
28 Postanowieniem prezesa pierwszej izby Sądu z dnia 21 czerwca 2012 r. Republika Finlandii i Królestwo Danii zostały zwolnione z udziału w sprawie w charakterze interwenientów.
29 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (pierwsza izba) postanowił otworzyć ustny etap postępowania oraz w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania wystosował na piśmie pytania do stron, na które strony odpowiedziały w wyznaczonym terminie.
30 Na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
31 Postępowanie ustne zostało zakończone decyzją prezesa pierwszej izby Sądu z dnia 13 lipca 2014 r., po przedstawieniu przez Komisję w wyznaczonym terminie niektórych dokumentów zażądanych przez Sąd podczas rozprawy na podstawie art. 64 regulaminu postępowania oraz uwag skarżących do tych dokumentów.
32 W swej skardze skarżący wnoszą do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
33 Komisja wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w odniesieniu do TRDF;
– odrzucenie skargi jako bezzasadnej w odniesieniu do Technionu;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności skargi w odniesieniu do TRDF
34 Nie podnosząc formalnie zarzutu niedopuszczalności na podstawie art. 114 regulaminu postępowania, Komisja twierdzi, że skarga jest niedopuszczalna w odniesieniu do TRDF, ponieważ zaskarżona decyzja nie dotyczy jej bezpośrednio w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
35 W tym względzie należy przypomnieć, że do Sądu należy dokonanie oceny, jak należy postępować w okolicznościach danego przypadku z uwagi na prawidłową administrację wymiaru sprawiedliwości (wyrok z dnia 26 lutego 2002 r., Rada/Boehringer, C‑23/00 P, Rec, EU:C:2002:118, pkt 50–52). W niniejszym przypadku Sąd uważa za celowe zajęcie stanowiska najpierw w kwestii zasadności skargi.
Co do istoty
Uwagi wstępne
36 Na poparcie niniejszej skargi zostały podniesione cztery zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy nieprzeprowadzenia przez Komisję konkretnej analizy każdego ze spornych dokumentów. Zarzut drugi dotyczy oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję przy zastosowaniu dwóch wyjątków powołanych w celu odmowy udzielenia dostępu do spornych dokumentów. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 w zakresie, w jakim Komisja odmówiła udzielenia częściowego dostępu do spornych dokumentów. Zarzut czwarty dotyczy naruszenia zasady proporcjonalności w zakresie, w jakim Komisja nie wyważyła powołanych wyjątków z interesem publicznym.
37 Należy najpierw zbadać podniesione zarzuty w zakresie, w jakim dotyczą one zastosowania przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątku dotyczącego ochrony celu kontroli, dochodzenia czy audytu.
W przedmiocie zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
38 W pierwszej kolejności należy zbadać łącznie trzy pierwsze zarzuty podniesione w celu stwierdzenia nieważności. Zarzut czwarty zostanie zbadany w dalszej kolejności.
– W przedmiocie zarzutów pierwszego, drugiego i trzeciego, dotyczących odpowiednio nieprzeprowadzenia przez Komisję konkretnej analizy każdego ze spornych dokumentów, oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję przy zastosowaniu wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 oraz naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001
39 W ramach zarzutów pierwszego i trzeciego skarżący twierdzą, że Komisja nie przeprowadziła konkretnej analizy każdego ze spornych dokumentów. Utrzymują, że powołując się na kategorię dokumentów, tj. dokumentów dotyczących audytu, a nie na konkretne dane zawarte w spornych dokumentach, Komisja niedostatecznie uzasadniła sporną decyzję. Zdaniem skarżących, w następstwie nieprzeprowadzenia konkretnej analizy każdego ze spornych dokumentów, Komisja nie mogła ocenić możliwości udzielenia Technionowi częściowego dostępu, naruszając w ten sposób art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001.
40 W ramach zarzutu drugiego skarżący podnoszą zasadniczo, że względy wskazane w zaskarżonej decyzji w celu wykazania, iż ujawnienie spornych dokumentów zaszkodzi celom kontroli, dochodzenia i audytu, są obarczone oczywistym błędem w ocenie.
41 Komisja podważa całość argumentów przedstawionych przez skarżących.
42 Należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001 określa zasady, warunki oraz ograniczenia prawa dostępu do dokumentów instytucji Unii przewidzianego w art. 15 TFUE. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 i 6 tego rozporządzenia:
„2. Instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
[…]
– celu kontroli, dochodzenia lub audytu,
chyba że za ujawnieniem przemawia istotny interes publiczny.
[…]
6. Jeśli wyłączenia dotyczą jedynie części żądanego dokumentu, pozostałe części dokumentu podlegają ujawnieniu”.
43 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyjątki od zasady dostępu do dokumentów powinny być interpretowane i stosowane w wąski sposób, tak by nie podważyć ogólnej zasady polegającej na zapewnieniu opinii publicznej jak najszerszego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji Unii (wyroki: z dnia 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C‑64/05 P, Zb.Orz., EU:C:2007:802, pkt 66; z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, Zb.Orz., EU:C:2008:374, pkt 36; z dnia 6 lipca 2006 r., Franchet i Byk/Komisja, T‑391/03 i T‑70/04, Zb.Orz., EU:T:2006:190, pkt 84).
44 Ponadto wyjaśniono, że analiza wymagana przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie dostępu do dokumentu powinna mieć charakter konkretny. W istocie sama okoliczność, iż dokument dotyczy interesu chronionego przez jeden z wyjątków, nie jest wystarczająca dla uzasadnienia stosowania danego wyjątku (zob. wyrok z dnia 13 kwietnia 2005 r., T‑2/03 Verein für Konsumenteninformation/Komisja, Zb.Orz., EU:T:2005:125, zwany dalej „wyrokiem VKI”, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo). Stosowanie takiego wyjątku może co do zasady być uzasadnione jedynie w przypadku, gdy instytucja uprzednio ustaliła, po pierwsze, czy udzielenie dostępu do dokumentu stanowiłoby rzeczywiste i konkretne zagrożenie dla chronionego interesu oraz, po drugie, w przypadkach, o których mowa w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001, czy nie istnieje żaden przeważający interes publiczny uzasadniający ujawnienie danego dokumentu. Ponadto ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (zob. ww. wyrok VKI, EU:T:2005:125, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
45 To konkretnie przeprowadzone badanie musi wynikać z uzasadnienia decyzji (zob. ww. w pkt 44 wyrok VKI, EU:T:2005:125, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
46 To konkretne badanie musi ponadto zostać przeprowadzone dla każdego z dokumentów objętych wnioskiem. Jak bowiem wynika z rozporządzenia nr 1049/2001, wszystkie wyjątki wymienione w art. 4 ust. 1–3 stosują się „do dokumentu” (ww. w pkt 44 wyrok VKI, EU:T:2005:125, pkt 70).
47 Konkretne badanie każdego dokumentu jest również niezbędne, ponieważ nawet jeśli jest oczywiste, że wniosek o udostępnienie dotyczy dokumentów objętych wyjątkiem, tylko takie badanie umożliwi instytucji ocenę możliwości przyznania wnioskodawcy częściowego dostępu zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 (wyrok z dnia 7 czerwca 2011 r., Toland/Parlament, T‑471/08, Zb.Orz., EU:T:2011:252, pkt 30).
48 Jednocześnie z orzecznictwa wynika, że istnieją wyjątki od obowiązku dokonywania przez daną instytucję konkretnej oceny każdego dokumentu, w odniesieniu do których wystąpiono o udzielenie dostępu, a tym samym od obowiązku opisywania ich z wystarczającą dokładnością oraz przedstawiania dokładnego uzasadnienia w odniesieniu do treści każdego odnośnego dokumentu. W szczególności, tak jak już Sąd wielokrotnie orzekał, ponieważ konkretna ocena każdego dokumentu, której co do zasady powinna dokonać instytucja w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu, złożony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, ma na celu umożliwienie danej instytucji zarówno ocenę, w jakim zakresie znajduje zastosowanie wyjątek od prawa dostępu, jak i ocenę możliwości udzielenia dostępu częściowego, to tego typu ocena może nie być konieczna, gdy ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy jest oczywiste, że należy udzielić dostępu bądź go odmówić. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia w szczególności, gdy pewne dokumenty są albo oczywiście objęte w całości wyjątkiem od prawa dostępu, albo, przeciwnie, oczywiście dostępne w całości, albo też stanowiły już uprzednio przedmiot konkretnej oceny każdego dokumentu dokonanej przez Komisję w podobnych okolicznościach (ww. w pkt 44 wyrok VKI, EU:T:2005:125, pkt 75; wyroki: z dnia 12 września 2007 r., API/Komisja, T‑36/04, Zb.Orz., EU:T:2007:258, pkt 58; z dnia 9 września 2011 r., LPN/Komisja, T‑29/08, Zb.Orz., EU:T:2011:448, pkt 114).
49 Oznacza to, że w ramach badania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 Sąd powinien skontrolować, czy Komisja dokonała konkretnej analizy treści każdego z dokumentów objętych wnioskiem lub też wykazała, że dokumenty, których udostępnienia odmówiono, są oczywiście w całości objęte wyjątkiem (zob. podobnie wyrok z dnia 20 marca 2014 r., Reagens/Komisja, T‑181/10, EU:T:2014:139, pkt 65).
50 W niniejszej sprawie należy przypomnieć, że zakres wniosku o udzielenie dostępu do spornych dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, zawarty w pierwszej odpowiedzi (zob. pkt 9 powyżej) i, ponieważ nie został zakwestionowany przez Technion, powtórzony w zaskarżonej decyzji (zob. pkt 17 powyżej), dotyczył dokumentów sporządzonych przez podmioty inne niż Technion i odnoszących się do tych podmiotów, na podstawie których audytor doszedł do zawartego w wersji roboczej sprawozdania z audytu wstępnego wniosku o niekwalifikowalności kosztów, których zwrotu Technion domagał się od Komisji z tytułu świadczeń pana K. Jak wynika w szczególności z pisma z dnia 19 października 2010 r., Technion podnosił, że odmowa udzielenia dostępu do wspomnianych dokumentów nie pozwala mu na obronę swoich praw w ramach kontradyktoryjnego postępowania audytowego.
51 W zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, co następuje:
„Na podstawie [wniosku o udzielenie dostępu] zidentyfikowaliśmy 52 dokumenty administracyjne sporządzone przez osoby trzecie, które zawierają informacje dotyczące umów lub finansów, potwierdzające jednoczesny udział [pana K.] w projektach badawczych na rzecz osób prawnych innych niż Technion w tych samych okresach, w których wykonywał projekty dla Technionu. Dokumenty te, uzyskane w wyniku audytów przeprowadzonych wobec innych podmiotów, należą do tych elementów, które przyczyniły się do sformułowania wniosków z audytu Technionu”.
52 Komisja wskazała następnie, że w niniejszym przypadku nie ma możliwości opisania spornych dokumentów bez ujawnienia ich treści. Komisja wyjaśniła, że ponieważ wniosek Technionu dotyczył dostępu do dokumentów stanowiących część audytów, ich określenie oraz szczegółowy opis w zaskarżonej decyzji w celu uzasadnienia poufnego charakteru ich treści, może zagrozić audytom, a w konsekwencji pozbawić obowiązujące wyjątki ich podstawowego celu.
53 Dalej Komisja potwierdziła, że na tym etapie wszystkie sporne dokumenty są oczywiście objęte wyjątkiem z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. W istocie Komisja uznała, że ujawnienie tych dokumentów – należących w całości do dokumentacji administracyjnej audytów – zakłóciłoby prawidłowy przebieg tych audytów oraz uniemożliwiłoby Komisji sformułowanie wniosków i podjęcie, w odpowiednim przypadku, stosownych działań następczych.
54 Komisja wyjaśniła w szczególności, że ujawnienie spornych dokumentów może umożliwić zainteresowanym osobom podjęcie działań zakłócających prawidłowy przebieg rozpatrywanych audytów oraz podjęcie dalszych właściwych środków. Komisja wskazała ponadto, że takie ujawnienie prowadziłoby do publicznego przedstawienia – jak również wyjawienia zainteresowanym podmiotom – strategii Komisji, pozbawiając tym samym skuteczności nie tylko trwające audyty, ale również inne dochodzenia i ewentualne działania następcze. Wreszcie Komisja podkreśliła, że istnieje potrzeba, by jej służby mogły prowadzić działania w zakresie audytów w sposób niezależny, bez narażania się na naciski zewnętrzne.
55 Należy potwierdzić wniosek Komisji, że sporne dokumenty, zgodnie z jej analizą – w liczbie 52 są oczywiście w całości objęte wyjątkiem określonym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
56 W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 Technion domagał się ogólnie uzyskania dostępu do dokumentów sporządzonych przez podmioty inne niż Technion i dotyczących wspomnianych podmiotów, na podstawie których audytor doszedł do zawartego w wersji roboczej sprawozdania z audytu wstępnego wniosku dotyczącego faktycznych kosztów, których zwrotu Technion domagał się od Komisji z tytułu świadczeń pana K. I tak z samego brzmienia wniosku o udzielenie dostępu wynika, że dotyczył on w sposób oczywisty dokumentów należących w całości do dokumentacji administracyjnej audytu obejmującego Technion, które w związku z powyższym wchodziły w zakres stosowania wyjątku ustanowionego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
57 W drugiej kolejności, w odniesieniu do zasadności stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, należy zwrócić uwagę, że audyt obejmujący Technion był wciąż w toku w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta zwiększała możliwe do przewidzenia ryzyko, że publiczne ujawnienie spornych dokumentów zaszkodzi celom audytu polegającym w niniejszej sprawie na sprawdzeniu zasadności i kwalifikowalności kosztów, których zwrotu domagał się Technion i, ostatecznie, na ochronie interesów finansowych Unii. Jak bowiem Komisja zauważyła w zaskarżonej decyzji, takie ujawnienie narażało audytora i odpowiednie służby Komisji na dające się przewidzieć ryzyko, że staną się oni przedmiotem zewnętrznych nacisków, co mogło zagrozić skuteczności audytu obejmującego Technion. Takie ujawnienie mogło również ograniczyć zakres swobody Komisji w zakresie przeprowadzania audytów i dodatkowych dochodzeń na podstawie wyników otrzymanych z audytu obejmującego Technion, po jego przeprowadzeniu i zamknięciu.
58 Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. II.29 warunków ogólnych zawartych w załączniku II do umów Mosaica, Cocoon i Qualeg, audyt w imieniu Komisji musi być przeprowadzany w trybie poufnym, co oznacza – jak potwierdziły strony w odpowiedziach udzielonych na pytanie pisemne zadane przez Sąd – że udostępnione audytorowi dokumenty i informacje na podstawie tej klauzuli nie mogą zostać przekazane lub ujawnione stronom trzecim umowy. Z powyższego wynika, że ujawnienie dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 naruszyłoby istotę tej klauzuli umownej, ponieważ umożliwiłoby stronom trzecim umowy, czyli ogólnie społeczeństwu, dostęp do wspomnianych dokumentów.
59 Tym samym z powyższego wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczących złożenia wniosku o dostęp do dokumentów, tego, że ów wniosek dotyczył dokumentów należących do dokumentacji administracyjnej audytu obejmującego Technion, oraz tego, że ten audyt był wciąż w toku w chwili wydania zaskarżonej decyzji, Komisja była uprawniona do stwierdzenia, bez konieczności dokonywania konkretnej analizy każdego ze spornych dokumentów, że należało w sposób oczywisty odmówić dostępu do tych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
60 Ponadto, ponieważ Komisja była uprawniona, by w niniejszej sprawie nie przeprowadzać konkretnej analizy każdego ze spornych dokumentów, wynika stąd, że była ona również uprawniona do uznania, iż wszystkie te dokumenty były w sposób oczywisty objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, bez możliwości przyznania częściowego dostępu (zob. podobnie ww. w pkt 48 wyrok LPN/Komisja, EU:T:2011:448, pkt 127).
61 Argumenty przedstawione przez skarżących przed Sądem nie podważają wniosku Komisji, zgodnie z którym sporne dokumenty były oczywiście w całości objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
62 W pierwszej kolejności skarżący twierdzili, że ujawnienie spornych dokumentów nie zakłóci prawidłowego przebiegu audytu ani realizowanych przez niego celów, ponieważ informacje zawarte w tych dokumentach są tylko ustaleniami czysto faktycznymi. W związku z tym nie może być mowy o żadnych naciskach, wpływaniu lub negocjowaniu.
63 Argument ten należy odrzucić, ponieważ faktyczny charakter spornych dokumentów nie wyklucza możliwości wywierania nacisków na audytora i służby Komisji oraz usiłowania wpływania na ich działania. Jak bowiem słusznie zauważa Komisja, gdyby argument skarżących został uwzględniony, wyjątek dotyczący audytu stałby się bezprzedmiotowy, ponieważ audyty z natury dotyczą weryfikacji danych faktycznych. Interesem chronionym przez ten wyjątek jest umożliwienie przeprowadzania audytów w sposób niezależny i bez nacisków, bez względu na to, czy są one wywierane przez podmiot poddany audytowi, inne zainteresowane podmioty czy ogólnie społeczeństwo.
64 W drugiej kolejności, opierając się na ww. w pkt 43 wyroku Franchet i Byk/Komisja (EU:T:2006:190, pkt 111, 112) oraz ww. w pkt 47 wyroku Toland/Parlament (EU:T:2011:252, pkt 45) skarżący podnoszą, że uzasadnienie Komisji, w świetle którego ujawnienie spornych dokumentów może zagrażać prawidłowemu przebiegowi przyszłych audytów, prowadzi do uzależnienia dostępu do tych dokumentów od zdarzenia niepewnego, przyszłego i ewentualnie odległego, zależnego od sprawności i staranności różnych organów. Rozwiązanie takie byłoby sprzeczne z celem dostępu do dokumentów polegającym na umożliwieniu obywatelom przeprowadzenia w skuteczniejszy sposób kontroli legalności sprawowania władzy publicznej.
65 Niemniej należy jednak zauważyć, że w odróżnieniu od spraw zakończonych ww. w pkt 43 wyrokiem Franchet i Byk/Komisja (EU:T:2006:190) oraz ww. w pkt 47 wyrokiem Toland/Parlament (EU:T:2011:252), w których to rozpatrywane dochodzenie lub audyt zostały ukończone w chwili wydania decyzji odmawiającej dostępu do dokumentów, w niniejszym przypadku audyt dotyczący Technionu był nadal w toku w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym ujawnienie spornych dokumentów mogło zagrozić nie tylko ewentualnym działaniom następczym, jakie należałoby podjąć w związku ze sprawozdaniem końcowym z tego audytu, ale również trwającemu audytowi dotyczącemu Technionu.
66 W trzeciej kolejności również nie można uwzględnić argumentu skarżących, że ujawnienie spornych dokumentów nie mogło zagrozić audytowi dotyczącemu Technionu, ponieważ w dniu wydania zaskarżonej decyzji był on niemalże zakończony. Okazuje się wprawdzie, że audyt został zakończony miesiąc i kilka dni po wydaniu zaskarżonej decyzji i że sama Komisja wskazuje w zaskarżonej decyzji, iż audyt dobiegał końca. Niemniej jednak faktem jest, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie zostało jeszcze przyjęte sprawozdanie końcowe z audytu i że wciąż możliwe było przeprowadzenie w związku z tym audytem dodatkowych czynności dochodzeniowych. Z tego względu należy stwierdzić, że publiczne udostępnienie spornych dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 stwarzało rzeczywiste i przewidywalne ryzyko zagrożenia skuteczności trwającego audytu dotyczącego Technionu oraz ograniczało zakres swobody służb Komisji w odniesieniu do działań następczych, jakie należałoby podjąć w związku z przyjętym sprawozdaniem końcowym.
67 Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, należy oddalić trzy pierwsze z podniesionych zarzutów nieważności.
– W przedmiocie zarzutu czwartego dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności wynikającego z braku wyważenia z interesem publicznym wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
68 Skarżący zarzucają Komisji, że nie wyważyła wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 z interesem publicznym, który uzasadniałby ujawnienie spornych dokumentów, naruszając w ten sposób zasadę proporcjonalności.
69 Skarżący twierdzą, że poza szczególnym interesem Technionu w skorzystaniu z możliwości przedstawienia swoich uwag w ramach kontradyktoryjnego postępowania audytowego, istnieje również interes pozostałych podmiotów biorących udział w danych projektach w sprawdzeniu legalności audytów prowadzonych w stosunku do nich i ewentualnych kwot, których zwrotu domaga się Komisja.
70 Zdaniem skarżących istnieje również interes publiczny w ujawnieniu spornych dokumentów, związany z przejrzystością audytów. Istnieje bowiem interes publiczny w weryfikacji sposobu, w jaki Komisja prowadzi audyt, aby umożliwić sprawdzenie, czy środki podjęte w celu naprawy rzekomych nieprawidłowości są odpowiednie i proporcjonalne. Pożądana jest również przejrzystość w celu umożliwienia kontrahentom Komisji ustanowienia procedur gwarantujących spełnienie stawianych przez nią wymogów.
71 Komisja twierdzi, że niniejszy zarzut jest bezzasadny.
72 Tytułem przypomnienia, zgodnie z art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje Unii odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu, „chyba że za ujawnieniem tego dokumentu przemawia nadrzędny interes publiczny”.
73 Mając na uwadze argumentację skarżących oraz treść art. 4 ust. 2 tiret trzecie in fine rozporządzenia nr 1049/2001, do Sądu należy sprawdzenie zasadności zaskarżonej decyzji, stwierdzającej brak nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu wspomnianego przepisu.
74 Na podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 beneficjentem prawa dostępu do dokumentów instytucji Unii jest „każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim”. Wynika z tego, że rozporządzenie ma na celu zagwarantowanie wszystkim dostępu do dokumentów publicznych, a nie tylko dostępu wnioskodawcy do dotyczących go dokumentów (ww. w pkt 43 wyrok Franchet i Byk/Komisja, EU:T:2006:190, pkt 136).
75 Stąd konkretny interes w uzyskaniu dostępu do dokumentu dotyczącego wnioskodawcy indywidualnie, na który może się on powołać, nie może zostać uwzględniony w ramach oceny istnienia nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie ww. w pkt 43 wyrok Franchet i Byk/Komisja, EU:T:2006:190, pkt 137; zob. również podobnie ww. w pkt 49 wyrok Reagens/Komisja, EU:T:2014:139, pkt 144).
76 W niniejszej sprawie skarżący wielokrotnie powołują się na konieczność dostępu Technionu do spornych dokumentów w celu skutecznej obrony swoich praw w ramach kontradyktoryjnego postępowania audytowego. Tymczasem ten interes, na który powołują się skarżący, stanowi prywatny interes Technionu, a zatem jest on nieistotny w ramach wyważenia interesów przewidzianego w art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. pkt 75 powyżej). Nawet przy założeniu, że Technion – jak utrzymują skarżący – ma prawo dostępu do spornych dokumentów, wystarczy w istocie zauważyć, że prawo to nie może być wykonywane konkretnie przy użyciu mechanizmów publicznego dostępu do dokumentów wprowadzonego rozporządzeniem nr 1049/2001 (zob. analogicznie wyrok z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C‑266/05 P, Zb.Orz., EU:C:2007:75, pkt 48). Poza tym należy przypomnieć, że w piśmie z dnia 4 października 2010 r. (zob. pkt 9 powyżej) Komisja przekazała Technionowi indywidualnie, a nie na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, PMR dotyczące projektów Qualeg i Mosaica, dostarczając tym samym – jej zdaniem – dowody istnienia czynów zarzucanych panu K.
77 Na podstawie rozważań przedstawionych w pkt 76 powyżej należy stwierdzić, że powołany przez skarżących (zob. pkt 69 powyżej) interes pozostałych podmiotów uczestniczących w odnośnych projektach stanowi również interes o charakterze prywatnym.
78 W odniesieniu wreszcie do interesu dotyczącego przejrzystości audytów, jaki posiada w sposób ogólny społeczeństwo i kontrahenci Komisji, na który to interes skarżący powołują się w ostatniej kolejności (zob. pkt 70 powyżej), stanowi on co prawda interes publiczny, ponieważ ma charakter obiektywny i ogólny (zob. podobnie ww. w pkt 49 wyrok Reagens/Komisja, EU:T:2014:139, pkt 142). Niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy interes dotyczący przejrzystości audytów nie posiada aż takiego znaczenia, aby musiał mieć pierwszeństwo przed interesem ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu.
79 W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że sąd Unii miał już okazję stwierdzić, iż interes publiczny w uzyskaniu dostępu do danego dokumentu w oparciu o zasadę przejrzystości, której celem jest zapewnienie większego udziału obywateli w procesie podejmowania decyzji i zagwarantowanie większej praworządności, skuteczności i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym, nie ma takiej samej wagi w przypadku dokumentu sporządzonego w postępowaniu administracyjnym, co w przypadku dokumentu dotyczącego postępowania, w którym instytucja Unii występuje w charakterze prawodawcy (zob. podobnie wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Zb.Orz., EU:C:2010:376, pkt 60; ww. w pkt 49 wyrok Reagens/Komisja, EU:T:2014:139, pkt 140).
80 Tymczasem w niniejszym przypadku sporne dokumenty wpisują się w sposób oczywisty w ramy postępowania administracyjnego, a mianowicie w procedurę audytu.
81 Z kolei istota argumentacji skarżących dotyczącej interesu publicznego w weryfikacji sposobu, w jaki Komisja prowadzi audyty (zob. pkt 70 powyżej), zakłada, że sporne dokumenty odzwierciedlają politykę i ogólną metodologię Komisji w zakresie audytów oraz nie dotyczą konkretnie określonego przedsiębiorstwa. Tymczasem w niniejszym przypadku tak nie jest, ponieważ zgodnie z samym brzmieniem wniosku o udzielenie dostępu sporne dokumenty są dokumentami potwierdzającymi, że koszty personelu, których zwrotu domaga się Technion z tytułu świadczeń wykonanych przez pana K., nie odpowiadają określonym w umowie kryteriom kwalifikowalności.
82 W odniesieniu wreszcie do interesu kontrahentów Komisji w przejrzystości audytów (zob. pkt 70 powyżej) należy zauważyć – jak słusznie podnosi Komisja – że wspomniane umowy stanowią, iż na podstawie wiążącego ich z Komisją stosunku umownego wspomniani kontrahenci dysponują środkami umożliwiającymi im uzyskanie od Komisji niezbędnych informacji pozwalających na spełnienie stawianych przez nią wymogów.
83 Uwzględniając trzy wyżej wymienione okoliczności, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie powołany przez skarżących interes w przejrzystości audytów nie stanowi „nadrzędnego interesu publicznego” w rozumieniu art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001.
84 Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia, należy oddalić czwarty zarzut nieważności.
85 W związku z powyższym należy stwierdzić, że zastosowanie przez Komisję wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącego ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu, nie jest obarczone błędem. Z tego wynika, że ewentualne naruszenia prawa i błędy w ocenie popełnione przez Komisję w odniesieniu do zastosowania wyjątku określonego w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczącego ochrony życia prywatnego i integralności jednostki, pozostają w każdym razie bez wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a powołane zarzuty muszą zostać oddalone jako bezskuteczne w zakresie, w jakim dotyczą zastosowania tego innego wyjątku.
86 W konsekwencji należy oddalić skargę w całości, bez konieczności badania zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję w odpowiedzi na skargę.
W przedmiocie kosztów
87 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżący przegrali sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć ich kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Technion – Israel Institute of Technology i Technion Research & Development Foundation Ltd zostają obciążone kosztami postępowania.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 maja 2015 r.
Podpisy