CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 11 februari 2021 (1)
Zaak C‑648/20 PPU
Svishtov Regional Prosecutor’s Office
tegen
PI
[verzoek van de Westminster Magistrates’ Court (rechter in eerste aanleg Westminster, Verenigd Koninkrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Prejudiciële spoedprocedure – Justitiële samenwerking in strafzaken – Europees aanhoudingsbevel – Kaderbesluit 2002/584/JBZ – Nationaal aanhoudingsbevel en Europees aanhoudingsbevel die door het openbaar ministerie van een lidstaat zijn uitgevaardigd – Effectieve rechterlijke bescherming – Geen rechterlijke toetsing in de uitvaardigende lidstaat vóór de overlevering van de gezochte persoon aan die lidstaat – Recht op vrijheid – Artikelen 6 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”
I. Inleiding
1. In de lidstaten bestaan zeer verschillende procedures voor de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, met name wat betreft de autoriteiten die worden aangewezen als „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” en als „uitvoerende rechterlijke autoriteit” in de zin van artikel 6, leden 1 en 2, van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten(2), zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009(3). Tevens kennen de lidstaten verschillende rechtsmiddelen waarmee personen tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, de voorwaarden voor de uitvaardiging van dat aanhoudingsbevel en het nationale besluit waarop dat bevel moet berusten, bij de rechter kunnen aanvechten.
2. Tegen de achtergrond van deze uiteenlopende procedurele stelsels heeft het Hof rechtspraak ontwikkeld waarin de nadruk wordt gelegd op de rechterlijke aard van de uitvaardigende en uitvoerende autoriteiten die in het kader van een op kaderbesluit 2002/584 gebaseerde overleveringsprocedure moeten samenwerken.(4)
3. Met de uitlegging volgens welke deze rechterlijke autoriteiten niet enkel rechters of rechterlijke instanties omvatten, maar ook, in ruimere zin, autoriteiten die deelnemen aan de strafrechtsbedeling in de uitvaardigende of uitvoerende lidstaat, zoals leden van het openbaar ministerie, heeft het Hof erkend dat de lidstaten op grond van dit kaderbesluit verschillende procedures kunnen instellen voor de uitvaardiging of de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel.
4. Uit de rechtspraak van het Hof volgt echter ook dat de lidstaten binnen deze aldus geboden speelruimte wel de vereisten in acht moeten nemen die inherent zijn aan een effectieve rechterlijke bescherming van de personen tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, aangezien een dergelijk bevel afbreuk kan doen aan het recht op vrijheid dat door artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(5) wordt gewaarborgd.
5. In elke zaak die aan het Hof wordt voorgelegd, moet het dus nagaan of het recht op effectieve rechterlijke bescherming van de personen tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, en de doeltreffendheid van de bij kaderbesluit 2002/584 ingevoerde regeling van overlevering in het betrokken procedurele stelsel met elkaar in evenwicht zijn.
6. In het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is in wezen de vraag aan de orde of dit kaderbesluit zich verzet tegen een procedureel stelsel volgens hetwelk, wanneer een Europees aanhoudingsbevel en de nationale rechterlijke beslissing waarop dit aanhoudingsbevel is gebaseerd, beide worden uitgevaardigd door een openbaar aanklager in de voorbereidende fase van de strafprocedure, de enige mogelijke rechterlijke toetsing van deze beslissingen in de uitvaardigende lidstaat pas kan plaatsvinden nadat de gezochte persoon aan die lidstaat is overgeleverd.
7. In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom een dergelijk procedureel stelsel naar mijn mening niet voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Kaderbesluit 2002/584
8. Artikel 1 van kaderbesluit 2002/584, „Verplichting tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel”, bepaalt:
„1. Het Europees aanhoudingsbevel is een rechterlijke beslissing die door een lidstaat wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en de overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel.
2. De lidstaten verbinden zich ertoe om, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning en overeenkomstig de bepalingen van dit kaderbesluit, elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen.
3. Dit kaderbesluit kan niet tot gevolg hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 [VEU], wordt aangetast.”
9. Artikel 6, leden 1 en 3, van kaderbesluit 2002/584 bepaalt:
„1. De uitvaardigende rechterlijke autoriteit is de rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat die bevoegd is om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen krachtens het recht van de uitvaardigende lidstaat.
[...]
3. Iedere lidstaat deelt het secretariaat-generaal van de Raad mee welke rechterlijke autoriteit volgens zijn interne recht bevoegd is.”
10. In artikel 8 van het kaderbesluit, „Inhoud en vorm van het Europees aanhoudingsbevel”, is in lid 1, onder c), bepaald:
„In het Europees aanhoudingsbevel worden overeenkomstig het als bijlage bij dit kaderbesluit gevoegde model de navolgende gegevens vermeld:
[...]
c) de vermelding dat een voor tenuitvoerlegging vatbaar vonnis, een aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing bestaat, zoals bedoeld in de artikelen 1 en 2”.
11. Dit kaderbesluit bevat een bijlage met een specifiek formulier waarop de uitvaardigende rechterlijke autoriteiten de specifiek vereiste gegevens moeten invullen.(6) In rubriek b) van dat formulier, betreffende het „besluit dat aan dit aanhoudingsbevel ten grondslag ligt” wordt in punt 1 verwezen naar een „arrestatiebevel of een gelijkwaardige rechterlijke beslissing”.
B. Bulgaars recht
12. Kaderbesluit 2002/584 is in Bulgaars recht omgezet bij de zakon za ekstraditsiata i evropeiskata zapoved za arest (wet inzake uitlevering en het Europees aanhoudingsbevel; hierna: „ZEEZA”)(7). Artikel 37 bevat de bepalingen over de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel en is in vrijwel dezelfde bewoordingen opgesteld als artikel 8 van dit kaderbesluit.
13. Volgens artikel 56, lid 1, punt 1, ZEEZA is de openbaar aanklager bevoegd om in de voorbereidende fase van de strafprocedure een Europees aanhoudingsbevel tegen de verdachte uit te vaardigen. Voor deze fase van de strafprocedure voorziet de Bulgaarse wetgeving niet in de mogelijkheid dat een rechterlijke instantie meewerkt aan de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel of de geldigheid ervan toetst voor of na die uitvaardiging.(8)
14. Volgens artikel 200 van de nakazatelno protsesualen kodeks (wetboek van strafvordering; hierna: „NPK”), gelezen in samenhang met artikel 66 ZEEZA, kan het Europees aanhoudingsbevel alleen worden aangevochten bij het parket van de hogere instantie.
15. De voorlopige inhechtenisneming van een strafrechtelijk vervolgde persoon wordt in de voorbereidende fase van de strafprocedure geregeld door artikel 64 NPK.
16. Volgens artikel 64, lid 1, NPK wordt „[d]e maatregel van voorlopige hechtenis [...] tijdens de voorbereidende procedure op vordering van de openbaar aanklager getroffen door de bevoegde rechter in eerste aanleg”.
17. Volgens artikel 64, lid 2, NPK kan de openbaar aanklager bevelen de verdachte voor maximaal 72 uur in hechtenis te nemen zodat hij voor de rechter kan worden gebracht die bevoegd is om hem in voorkomend geval in voorlopige hechtenis te plaatsen. De maatregel die de openbaar aanklager op grond van deze bepaling treft, dient als grondslag voor het Europees aanhoudingsbevel, dat tijdens de voorbereidende fase van de strafprocedure ook door hem wordt uitgevaardigd.
III. Hoofdgeding en prejudiciële vraag
18. De procedure voor de Westminster Magistrates’ Court (rechter in eerste aanleg Westminster, Verenigd Koninkrijk) betreft een Europees aanhoudingsbevel dat op 28 januari 2020 is uitgevaardigd door de rayonna prokuratura Svichtov (aanklager van het regionaal openbaar ministerie Svishtov, Bulgarije) strekkende tot overlevering van PI, een Bulgaars staatsburger, aan de Republiek Bulgarije met het oog op strafvervolging wegens een diefstal die hij op 8 december 2019 zou hebben gepleegd. PI is op basis van dit Europees aanhoudingsbevel op 11 maart 2020 in het Verenigd Koninkrijk aangehouden en in hechtenis genomen in afwachting van zijn overlevering.
19. In het hoofdgeding verzet PI zich tegen de tenuitvoerlegging van het tegen hem uitgevaardigde Europees aanhoudingsbevel en voert hij aan dat in de Bulgaarse regelgeving niet de vereiste bescherming op twee niveaus wordt gewaarborgd voor personen tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd. Hij baseert zich hierbij op de rechtspraak van het Hof in de arresten van 27 mei 2019, OG en PI (Openbaar ministerie van Lübeck en van Zwickau)(9), en 27 mei 2019, PF (Openbaar ministerie van Litouwen)(10), gevolgd door de arresten van 12 december 2019, Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg en Openbaar Ministerie (Officier van justitie van Lyon en van Tours)(11), en 12 december 2019, Openbaar Ministerie (Openbaar ministerie van Zweden)(12).
20. Naar Bulgaars recht kan de openbaar aanklager op grond van artikel 64, lid 2, NPK een vrijheidsbenemende maatregel vaststellen die maximaal 72 uur geldig is en als grondslag kan dienen voor de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel door diezelfde openbaar aanklager. Volgens PI worden de grondrechten en procedurele rechten van de gezochte persoon in geen van beide gevallen beschermd door rechterlijke toetsing, ook niet wat de evenredigheid van de maatregel betreft. Voor zover de vrijheidsbenemende maatregel een nationaal aanhoudingsbevel vormt, is dit bevel niet onderworpen aan rechterlijke toetsing in de uitvaardigende lidstaat vóór de eventuele overlevering van de gezochte persoon aan die lidstaat. Bovendien is er noch voor noch na de overlevering sprake van rechterlijk toezicht op het Europees aanhoudingsbevel.
21. Voor de verwijzende rechter heeft de aanklager van het regionale openbaar ministerie van Svishtov daarentegen betoogd dat de belangen van de verdachte altijd worden beschermd door de betrokkenheid van een advocaat die hem vertegenwoordigt. De beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen berust op de vrijheidsbenemende maatregel die is vastgesteld krachtens artikel 64, lid 2, NPK, op grond waarvan deze persoon na zijn overlevering voor een rechterlijke instantie in de uitvaardigende lidstaat moet worden gebracht voor bevestiging van de aanhouding en hechtenis of voor het opleggen van een andere maatregel. Na de overlevering heeft de betrokkene of zijn juridische vertegenwoordiger het recht om bezwaren met betrekking tot zijn voortgezette vrijheidsbeneming bij deze rechterlijke instantie kenbaar te maken. Het Bulgaarse stelsel voldoet derhalve aan kaderbesluit 2002/584 en aan de rechtspraak van het Hof aangezien het, zoals daarin is vereist, bescherming op twee niveaus biedt.
22. Gelet op de twee voor hem aangevoerde stellingen vraagt de verwijzende rechter zich af of de volgens de rechtspraak van het Hof vereiste bescherming op twee niveaus van de rechten van een gezochte persoon wordt gewaarborgd wanneer zowel het Europees aanhoudingsbevel als het nationale aanhoudingsbevel waarop eerstgenoemd bevel is gebaseerd, door een openbaar aanklager wordt uitgevaardigd en deze beslissingen niet kunnen worden getoetst door een rechterlijke instantie vóór de overlevering van de gezochte persoon aan de uitvaardigende lidstaat. De verwijzende rechter merkt in dit verband op dat naar Bulgaars recht noch de nationale vrijheidsbenemende maatregel, noch het Europees aanhoudingsbevel is gebaseerd op een beslissing van een rechterlijke instantie en dat geen van beide beslissingen vóór de overlevering van de gezochte persoon aan de uitvaardigende lidstaat vatbaar is voor rechterlijke toetsing in die lidstaat.
23. Volgens de verwijzende rechter wijkt de situatie in Bulgarije af van die in de andere zaken die eerder ter beoordeling aan het Hof zijn voorgelegd, in die zin dat er vóór de overlevering geen bemoeienis van een rechterlijke instantie mogelijk is bij het nationale aanhoudingsbevel of het Europees aanhoudingsbevel, en de beslissing van de openbaar aanklager om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen niet aan rechterlijke toetsing kan worden onderworpen.
24. Daarop heeft de Westminister Magistrates’ Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Wanneer om overlevering wordt verzocht met het oog op strafvervolging van een persoon die wordt gezocht, en zowel de beslissing tot uitvaardiging van een nationaal aanhoudingsbevel als die tot uitvaardiging van een daarop gebaseerd Europees aanhoudingsbevel wordt genomen door een openbaar aanklager zonder enige bemoeienis van een rechter voorafgaand aan de overlevering, geniet de persoon die wordt gezocht dan de bescherming op twee niveaus als bedoeld door het Hof in zijn arrest van 1 juni 2016, Bob-Dogi (C‑241/15, EU:C:2016:385), indien:
a) het nationale aanhoudingsbevel enkel tot gevolg heeft dat de betrokkene gedurende maximaal 72 uur kan worden vastgehouden met het oog op zijn voorgeleiding voor een rechter, en
b) het bij overlevering enkel aan de rechter staat om, in het licht van alle omstandigheden van de zaak, invrijheidstelling of voortzetting van de hechtenis te gelasten?”
25. Het Hof heeft ingestemd met het verzoek van de verwijzende rechter om het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing volgens de prejudiciële spoedprocedure te behandelen.
IV. Analyse
26. Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of kaderbesluit 2002/584 aldus moet worden uitgelegd dat is voldaan aan de vereisten die inherent zijn aan de effectieve rechterlijke bescherming die een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op strafvervolging moet genieten, wanneer volgens de wetgeving van de uitvaardigende lidstaat zowel het Europees aanhoudingsbevel als de nationale rechterlijke beslissing waarop dat bevel is gebaseerd, wordt uitgevaardigd door een autoriteit die weliswaar deelneemt aan de strafrechtsbedeling in die lidstaat maar zelf geen rechterlijke instantie is, en deze beslissingen niet vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing in die lidstaat vóór de overlevering van de betrokken persoon.
27. Daarentegen trekt de verwijzende rechter de kwalificatie van de Bulgaarse aanklager als „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 niet in twijfel, gezien de elementen die volgens het Hof noodzakelijk zijn voor deze kwalificatie, namelijk, ten eerste, zijn deelname aan de strafrechtsbedeling(13) en, ten tweede, zijn onafhankelijkheid bij de uitoefening van de taken die inherent zijn aan de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel(14).
28. Er zij aan herinnerd dat volgens het Hof „het feit dat een door een andere autoriteit dan een rechterlijke instantie genomen beslissing tot uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel rechterlijk wordt getoetst, geen voorwaarde [vormt] om die autoriteit als uitvaardigende rechterlijke autoriteit in de zin van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 te kunnen aanmerken. Een dergelijk vereiste behoort niet tot de statutaire en organisatorische voorschriften van die autoriteit maar betreft de procedure voor het uitvaardigen van een dergelijk bevel, die moet voldoen aan het vereiste van effectieve rechterlijke bescherming.”(15)
29. Aangezien de hoedanigheid van „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 niet afhangt van het bestaan van rechterlijke toetsing van de beslissing tot uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel en van de nationale beslissing waarop dit bevel is gebaseerd, wordt het Hof enkel verzocht zich uit te spreken over de vraag of de Bulgaarse procedure voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming.
30. Het Hof heeft recentelijk kennisgenomen van deze Bulgaarse procedure, maar in andere omstandigheden en vanuit een andere invalshoek.
31. Zo betrof de aan het Hof voorgelegde zaak die heeft geleid tot het arrest MM een situatie waarin een rechterlijke instantie van de uitvaardigende lidstaat, waarbij de rechtmatigheid van een maatregel van voorlopige hechtenis krachtens artikel 270 NPK werd betwist, wenste te vernemen welke gevolgen zij moest verbinden aan de vaststelling dat een Europees aanhoudingsbevel niet berustte op een „[nationaal] aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing” in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584, en dus ongeldig was. Deze rechterlijke instantie gaf in dat verband aan dat zij niet beschikte over de mogelijkheid om incidenteel de geldigheid van een nationaal of Europees aanhoudingsbevel te toetsen, aangezien zij stelde niet bevoegd te zijn om zich uit te spreken over de beslissing van de openbaar aanklager om een dergelijk bevel uit te vaardigen; daartegen kon enkel beroep worden ingesteld bij het parket van de hogere instantie.
32. In het arrest MM heeft het Hof geoordeeld dat „wanneer de wetgeving van de uitvaardigende lidstaat niet voorziet in een beroep in rechte voor de controle op de omstandigheden waarin een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd door een autoriteit die weliswaar aan de rechtsbedeling in die lidstaat deelneemt maar zelf geen rechterlijke instantie is, kaderbesluit 2002/584, gelezen tegen de achtergrond van het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming, aldus moet worden uitgelegd dat de nationale rechter bij wie beroep wordt ingesteld om de rechtmatigheid te betwisten van de voortzetting van de voorlopige hechtenis van een persoon die is overgeleverd krachtens een Europees aanhoudingsbevel dat werd uitgevaardigd op basis van een nationale handeling die niet als een ,[nationaal] aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing’ in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van dit kaderbesluit kan worden aangemerkt, en waarbij wordt aangevoerd dat dit Europees aanhoudingsbevel ongeldig is uit het oogpunt van het Unierecht, zich bevoegd kan verklaren om een dergelijke geldigheidstoetsing te verrichten”.(16) In datzelfde arrest heeft het Hof ook onderzocht welke gevolgen de Bulgaarse rechterlijke instanties kunnen verbinden aan de ongeldigheid van een Europees aanhoudingsbevel wanneer dit ten uitvoer is gelegd.
33. In dat arrest heeft het Hof zich echter niet rechtstreeks uitgesproken over de vraag of de Bulgaarse procedure voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel door een openbaar aanklager tijdens de voorbereidende fase van de strafprocedure voldeed aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming.
34. Door te oordelen dat kaderbesluit 2002/584, gelezen in het licht van het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming, een nationale rechterlijke instantie van de uitvaardigende lidstaat de bevoegdheid verleent om de voorwaarden voor de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel incidenteel te toetsen wanneer de geldigheid ervan voor haar wordt betwist, heeft het Hof namelijk enkel verduidelijkt dat een dergelijke nationale rechterlijke instantie daartoe krachtens het Unierecht bevoegd is wanneer het recht van die lidstaat niet in een afzonderlijke beroepsmogelijkheid voorziet. Daaruit kan niet worden afgeleid dat de nationale procedure voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel dus moet worden geacht in overeenstemming te zijn met de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming vanwege de door artikel 47 van het Handvest aan de rechterlijke instantie van de uitvaardigende lidstaat verleende bevoegdheid. De door het Hof gekozen oplossing kan er derhalve niet toe leiden dat de uitvaardigende lidstaat niet meer verplicht is om in het nationale procesrecht in een sfeer van duidelijkheid en rechtszekerheid rechtsmiddelen in te stellen waarmee personen tegen wie een nationaal aanhoudingsbevel door een openbaar aanklager is uitgevaardigd, op basis waarvan vervolgens ook door een openbaar aanklager een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, die beslissingen door een rechterlijke instantie kunnen laten toetsen.
35. Ik merk tevens op dat de prejudiciële vraag in de onderhavige zaak, anders dan in de zaak die heeft geleid tot het arrest MM, is gesteld door de uitvoerende rechterlijke autoriteit en niet door een rechterlijke instantie van de uitvaardigende lidstaat. Bovendien wordt in het kader van het hoofdgeding niet betwist dat er sprake is van een „[nationaal] aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing” in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584.
36. In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de nationale handeling waarop het Europees aanhoudingsbevel overeenkomstig artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584 moet berusten, een rechterlijke beslissing is. Aldus heeft het Hof geoordeeld dat de uitlegging volgens welke het begrip „rechterlijke autoriteit” in de zin van artikel 6, lid 1, van dat besluit aldus moet worden opgevat dat het doelt op de autoriteiten die in de lidstaten deelnemen aan de strafrechtsbedeling, gelet op het vereiste dat de verschillende bepalingen van dit kaderbesluit onderling coherent worden uitgelegd, in beginsel transponeerbaar is naar artikel 8, lid 1, onder c), van dat kaderbesluit. Deze bepaling moet bijgevolg aldus worden uitgelegd dat het begrip „rechterlijke beslissing” doelt op beslissingen van de autoriteiten die in de lidstaten deelnemen aan de strafrechtsbedeling.(17)
37. Aangezien uit de toelichting van de Bulgaarse regering aan het Hof blijkt dat de openbaar aanklager een autoriteit is die tot taak heeft om in Bulgarije deel te nemen aan de rechtsbedeling in strafzaken, moet de beslissing die hij op grond van artikel 64, lid 2, NPK vaststelt, worden beschouwd als een „rechterlijke beslissing” in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584.(18)
38. Gelet op de definitie van het begrip „[nationaal] aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing” in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van dit kaderbesluit, die het Hof in het arrest MM(19) heeft gehanteerd, ben ik bovendien van mening dat dit begrip mede ziet op een maatregel die op grond van artikel 64, lid 2, NPK door de openbaar aanklager is vastgesteld en waarbij wordt gelast de beklaagde gedurende maximaal 72 uur in hechtenis te nemen met het oog op zijn voorgeleiding voor de rechterlijke instantie die bevoegd is om in voorkomend geval een maatregel van voorlopige hechtenis te treffen.
39. Na deze verduidelijkingen dient te worden nagegaan of de door het Hof geëiste bescherming op twee niveaus van de rechten van de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, in acht wordt genomen in het Bulgaarse procedurele stelsel, waarin de openbaar aanklager tijdens de voorbereidende fase van de strafprocedure de bevoegde autoriteit is om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen op basis van een nationale beslissing die hij op grond van artikel 64, lid 2, NPK neemt, zonder dat een van deze beslissingen in de uitvaardigende lidstaat vatbaar is voor rechterlijke toetsing vóór de overlevering van de gezochte persoon aan die lidstaat.
40. In de onderhavige prejudiciële verwijzing rijst met andere woorden de vraag of, wanneer zowel het nationale aanhoudingsbevel als het Europees aanhoudingsbevel door een openbaar aanklager wordt uitgevaardigd en deze bevelen dus rechterlijke beslissingen zijn, de bescherming op twee niveaus van de rechten die aan de gezochte persoon moet worden gewaarborgd, tevens veronderstelt dat die beslissingen in de uitvaardigende lidstaat vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing vóór de overlevering van die persoon aan deze lidstaat.
41. Ter beantwoording van deze vraag dient te worden herinnerd aan de rechtspraak van het Hof inzake de bescherming op twee niveaus van de rechten die een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, in de uitvaardigende lidstaat moet genieten.
42. In dit verband zij benadrukt dat – zoals het Hof reeds heeft geoordeeld – „met betrekking tot een procedure inzake een Europees aanhoudingsbevel het waarborgen van de rechten van de persoon wiens overlevering wordt gevraagd, in de eerste plaats de verantwoordelijkheid is van de uitvaardigende lidstaat, waarbij ervan dient te worden uitgegaan dat deze lidstaat het Unierecht en meer in het bijzonder de door dit recht erkende grondrechten eerbiedigt”(20).
43. Bovendien blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat „de regeling van het Europees aanhoudingsbevel op twee niveaus bescherming omvat van de procedurele en grondrechten die de gezochte persoon moet genieten, aangezien bij de rechterlijke bescherming op het eerste niveau van de vaststelling van een nationale rechterlijke beslissing, zoals een nationaal aanhoudingsbevel, de bescherming komt die gewaarborgd moet zijn op het tweede niveau van de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel, die in voorkomend geval kort na de vaststelling van de nationale rechterlijke beslissing kan plaatsvinden”.(21)
44. Het Hof heeft geoordeeld dat „[w]anneer het gaat om een maatregel die, zoals de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, het recht op vrijheid van de betrokken persoon kan aantasten, [...] deze bescherming dus [inhoudt] dat op minstens één van de twee niveaus van die bescherming een beslissing wordt genomen die voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan een effectieve rechterlijke bescherming”.(22)
45. Hieruit volgt dat „wanneer het recht van een uitvaardigende lidstaat de bevoegdheid om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen toekent aan een autoriteit die weliswaar deelneemt aan de rechtsbedeling in die lidstaat maar geen rechter of rechterlijke instantie is, de nationale rechterlijke beslissing, zoals een nationaal aanhoudingsbevel waar het Europees aanhoudingsbevel op gebaseerd is, zelf moet voldoen aan dergelijke vereisten”(23).
46. Het Hof is van oordeel dat „[w]anneer is voldaan aan deze vereisten [...] dus ten aanzien van de uitvoerende rechterlijke autoriteit [kan] worden gewaarborgd dat de beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen met het oog op een strafvervolging gebaseerd is op een nationale procedure welke onderworpen is aan rechterlijk toezicht, en dat de persoon die het voorwerp uitmaakt van dit nationale aanhoudingsbevel alle waarborgen heeft genoten die eigen zijn aan de vaststelling van dit soort beslissingen, met name de waarborgen die voortvloeien uit de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen als bedoeld in artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584”.(24)
47. Uit deze rechtspraak volgt dus dat in een procedureel stelsel dat de openbaar aanklager de bevoegdheid toekent om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, het eerste niveau van bescherming vereist dat vooraf een nationale rechterlijke beslissing, zoals een nationaal aanhoudingsbevel, wordt vastgesteld die moet worden onderworpen aan rechterlijk toezicht.
48. Bovendien „veronderstelt het tweede niveau van bescherming van de rechten van de betrokken persoon dat de uitvaardigende rechterlijke autoriteit controleert of de voor de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel noodzakelijke voorwaarden zijn vervuld en op objectieve wijze – rekening houdend met alle belastende en ontlastende elementen en zonder daarbij het risico te lopen dat door derden, met name door de uitvoerende macht, instructies worden gegeven – onderzoekt of die uitvaardiging evenredig is”.(25)
49. Verder zij eraan herinnerd dat „wanneer het recht van de uitvaardigende lidstaat de bevoegdheid om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, toekent aan een autoriteit die weliswaar aan de rechtsbedeling in die lidstaat deelneemt maar zelf geen rechterlijke instantie is, de beslissing om een dergelijk aanhoudingsbevel uit te vaardigen en met name de evenredigheid van een dergelijke beslissing in de betreffende lidstaat het voorwerp moeten kunnen uitmaken van een beroep in rechte dat volledig voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit een effectieve rechterlijke bescherming”.(26)
50. Volgens het Hof wordt „[m]et een dergelijk beroep tegen de beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen met het oog op strafvervolging, die is genomen door een autoriteit die weliswaar aan de rechtsbedeling deelneemt en de vereiste onafhankelijkheid geniet ten opzichte van de uitvoerende macht maar zelf geen rechterlijke instantie is, [...] beoogd te verzekeren dat de rechterlijke toetsing van deze beslissing en van de voor de uitvaardiging van dit aanhoudingsbevel noodzakelijke voorwaarden, en met name van de evenredigheid ervan, voldoet aan de uit een effectieve rechterlijke bescherming voortvloeiende vereisten”.(27)
51. Het staat derhalve aan de lidstaten om „ervoor te zorgen dat hun rechtsorden op doeltreffende wijze het door kaderbesluit 2002/584 vereiste niveau van rechterlijke bescherming, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof, waarborgen door middel van de beroepsmogelijkheden waarin zij voorzien, die van systeem tot systeem kunnen verschillen”.(28)
52. In deze context „vormt het openstellen van een afzonderlijk recht op beroep tegen de door een andere rechterlijke autoriteit dan een rechter genomen beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, in dit opzicht slechts één van de mogelijkheden”.(29)
53. Het Hof heeft voorts erkend dat „[h]et feit dat er in de nationale rechtsorde procedureregels bestaan waardoor de voorwaarden voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel en met name de evenredigheid ervan in de uitvaardigende lidstaat aan rechterlijke toetsing kunnen worden onderworpen, en dit vóór of gelijktijdig met de vaststelling van dit aanhoudingsbevel, maar ook daarna, [...] aan het vereiste van effectieve rechterlijke bescherming [voldoet]”.(30)
54. Deze rechtspraak getuigt van een zekere soepelheid van het Hof, met oog voor de procedurele autonomie van de lidstaten(31), met betrekking tot de modaliteiten van de rechterlijke toetsing die in de uitvaardigende lidstaat moet worden verricht en met betrekking tot het tijdstip waarop een dergelijke toetsing kan plaatsvinden.
55. Bovendien volgt uit deze rechtspraak dat het voor bescherming op twee niveaus van de rechten van een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, niet volstaat dat „de gehele procedure van overlevering tussen lidstaten waarin kaderbesluit [2002/584] voorziet, onder rechterlijk toezicht wordt uitgevoerd”(32). Wanneer het Europees aanhoudingsbevel wordt uitgevaardigd door een autoriteit die weliswaar deelneemt aan de rechtsbedeling van de uitvaardigende lidstaat maar geen rechterlijke instantie is, moet de nationale procedure die tot de uitvaardiging van een dergelijk aanhoudingsbevel leidt, immers kunnen worden onderworpen aan rechterlijke toetsing.
56. In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht te verduidelijken op welk tijdstip deze rechterlijke toetsing moet plaatsvinden, wil er sprake zijn van effectieve rechterlijke bescherming.
57. Ik merk op dat naar Bulgaars recht noch de nationale beslissing van de openbaar aanklager op grond van artikel 64, lid 2, NPK, noch de beslissing van die openbaar aanklager om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, het voorwerp kan uitmaken van een beroep bij een rechterlijke instantie. Bovendien blijkt uit de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest MM dat er onzekerheid bestaat over de vraag of de rechterlijke instantie waarbij de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd wordt voorgeleid na zijn overlevering, naar Bulgaars recht incidenteel de voorwaarden voor uitvaardiging van dat aanhoudingsbevel kan toetsen.
58. Gesteld echter dat naar Bulgaars recht een dergelijke mogelijkheid van incidentele rechterlijke toetsing bestaat, betogen de Bulgaarse regering en de Europese Commissie, met name op basis van de lering uit de arresten Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg en Openbaar Ministerie (Officier van justitie van Lyon en van Tours) en Openbaar Ministerie (Openbaar ministerie van Zweden), dat de nationale procedure die leidt tot de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel in overeenstemming is met de bescherming op twee niveaus van de rechten van de gezochte persoon, zoals is vereist door het Hof, aangezien deze persoon binnen een kort tijdsbestek na zijn overlevering moet worden voorgeleid voor de rechterlijke instantie die in de uitvaardigende lidstaat bevoegd is om te beslissen zijn voorlopige hechtenis te beëindigen dan wel te verlengen. Volgens de Bulgaarse regering en de Commissie volstaat het derhalve dat in de Bulgaarse rechtsorde een mogelijkheid van rechterlijke toetsing van de voorwaarden voor uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel bestaat na de overlevering van de gezochte persoon om te oordelen dat de procedure voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel door een openbaar aanklager tijdens de voorbereidende fase van de strafprocedure voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming.
59. Net zoals PI in wezen betoogt, ben ik echter van mening dat het feit dat de nationale procedure die leidt tot de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel in de uitvaardigende lidstaat vatbaar is voor rechterlijke toetsing maar pas na de overlevering van de betrokkene aan die lidstaat, niet voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming, zoals deze door het Hof zijn gedefinieerd en zoals deze voortvloeien uit een uitlegging van kaderbesluit 2002/584 in het licht van de artikelen 6 en 47 van het Handvest.
60. Mijns inziens mag de soepelheid waarvan het Hof tot op heden blijk heeft gegeven bij het onderzoek of in de ter beoordeling voorgelegde procedurele stelsels was voldaan aan de vereisten die inherent zijn aan rechterlijke bescherming, niet zo ver gaan dat wordt geacht aan dergelijke vereisten te zijn voldaan door een stelsel waarin de enige rechterlijke bescherming die een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd kan genieten in de uitvaardigende lidstaat pas na zijn overlevering aan die lidstaat wordt gewaarborgd.
61. Aangezien het waarborgen van de inachtneming van de rechten van de persoon wiens overlevering wordt gevraagd, in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de uitvaardigende lidstaat is, zoals ik reeds heb aangegeven, ben ik van mening dat de rechterlijke bescherming van een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, pas volledig effectief is, indien hij vóór zijn overlevering aan die lidstaat een dergelijke bescherming kan genieten, en dit ten minste op één van de twee in de rechtspraak van het Hof vereiste niveaus van bescherming.
62. Anders dan de Bulgaarse regering en de Commissie betogen, denk ik niet dat uit de arresten Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg en Openbaar Ministerie (Officier van justitie van Lyon en van Tours) en Openbaar Ministerie (Openbaar ministerie van Zweden) kan worden afgeleid dat een nationale procedure als aan de orde in het hoofdgeding voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming.
63. Het Hof heeft in elk van die arresten immers de betrokken nationale wetgeving globaal onderzocht op de twee niveaus van bescherming die een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd moet genieten, om na te gaan of die nationale wetgeving voldeed aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming.
64. Zo heeft het Hof in het arrest Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg en Openbaar Ministerie (Officier van justitie van Lyon en van Tours) opgemerkt dat „de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel met het oog op strafvervolging in de Franse rechtsorde noodzakelijkerwijs [geschiedt] middels een nationaal aanhoudingsbevel dat wordt verstrekt door een rechterlijke instantie, in de regel de rechter-commissaris”.(33) Bovendien heeft het Hof er rekening mee gehouden dat „wanneer een Europees aanhoudingsbevel met het oog op strafvervolging wordt uitgevaardigd door het openbaar ministerie, de rechterlijke instantie die het nationale aanhoudingsbevel heeft verstrekt op basis waarvan het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, het openbaar ministerie tegelijkertijd verzoekt een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen en een beoordeling maakt van de noodzakelijke voorwaarden voor de uitvaardiging van een dergelijk Europees aanhoudingsbevel en met name van de evenredigheid ervan”.(34)
65. Voorts heeft het Hof in aanmerking genomen dat in de Franse rechtsorde op grond van artikel 170 van het wetboek van strafvordering een vordering tot nietigverklaring bestaat, die kan worden ingesteld tegen de beslissing van het openbaar ministerie om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, en wel na de overlevering van de gezochte persoon en zijn voorgeleiding voor de rechter-commissaris indien het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd tegen een persoon die nog geen partij is in de procedure.(35)
66. Het Hof heeft hieruit afgeleid dat het feit „[d]at er in de Franse rechtsorde dergelijke procedurevoorschriften bestaan, [...] aldus duidelijk [maakt] dat de evenredigheid van de beslissing van het openbaar ministerie om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen vooraf kan worden getoetst door de rechter, zelfs vrijwel gelijktijdig met de uitvaardiging ervan, en hoe dan ook na de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel, waarbij deze toetsing, naargelang van het geval, vóór of na de daadwerkelijke overlevering van de gezochte persoon kan plaatsvinden”.(36)
67. Het Hof heeft daaruit geconcludeerd dat een dergelijk stelsel derhalve voldeed aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming.(37)
68. Zoals blijkt uit de benadering van de Bulgaarse regering en de Commissie kon dit arrest aldus worden begrepen dat een nationale procedure die voorziet in de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel door een openbaar aanklager, reeds voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming indien de voorwaarden voor uitvaardiging van een dergelijk aanhoudingsbevel na de overlevering van de gezochte persoon in de uitvaardigende lidstaat het voorwerp kunnen uitmaken van rechterlijke toetsing.
69. Ik deel deze lezing van het arrest Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg en Openbaar Ministerie (Officier van justitie van Lyon en van Tours) niet. Mijns inziens is het Hof immers overgegaan tot een globale beoordeling van de twee door de Franse wetgeving geboden beschermingsniveaus en heeft het Hof rekening gehouden met het feit dat de voorwaarden voor uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel door het openbaar ministerie vóór de overlevering door de rechter konden worden getoetst, en wel vanaf het eerste niveau van bescherming, aangezien in die wetgeving het Europees aanhoudingsbevel berust op een nationaal aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd door een rechter, die bovendien de noodzakelijke voorwaarden voor de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, en met name de evenredigheid ervan, beoordeelt.
70. Ik ben er dus niet van overtuigd dat het Hof genoegen zou hebben genomen met het feit dat in het Franse recht een beroep in rechte bestaat dat pas na de overlevering van de gezochte persoon kan worden ingesteld wanneer die persoon nog geen partij is in de procedure, om tot de slotsom te komen dat het Franse procedurele stelsel voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming. De vaststelling dat de nationale procedure die leidt tot de uitvaardiging van een nationaal aanhoudingsbevel dat als grondslag dient voor de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, in alle gevallen voorafgaand aan de overlevering is onderworpen aan rechterlijke toetsing in de uitvaardigende lidstaat, is volgens mij namelijk van doorslaggevend belang geweest.(38)
71. Dit standpunt wordt mijns inziens ondersteund door het arrest Openbaar Ministerie (Openbaar ministerie van Zweden), waarin het Hof heeft geantwoord op de vraag of kaderbesluit 2002/584 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer de bevoegdheid tot het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel met het oog op strafvervolging wordt toegekend aan een autoriteit die weliswaar deelneemt aan de rechtspleging van die lidstaat maar zelf geen rechterlijke instantie is, aan de uit een effectieve rechterlijke bescherming voortvloeiende vereisten is voldaan indien een rechter de voorwaarden voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel en met name de evenredigheid daarvan, heeft beoordeeld voorafgaand aan de daadwerkelijke beslissing van die autoriteit om het bevel uit te vaardigen.
72. Om deze vraag bevestigend te beantwoorden, heeft het Hof ook in die zaak de twee door de Zweedse wetgeving geboden niveaus van bescherming globaal beoordeeld om na te gaan of deze wetgeving voldeed aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming.
73. Het Hof heeft daarbij opgemerkt dat „de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel met het oog op strafvervolging in de Zweedse rechtsorde noodzakelijkerwijs [berust] op een door een rechterlijke instantie genomen beslissing om de betrokken persoon in voorlopige hechtenis te nemen”(39), met de verduidelijking dat het „om vast te stellen of het noodzakelijk is de voorlopige hechtenis te gelasten, aan de bevoegde rechter staat om ook de evenredigheid te beoordelen van andere mogelijke maatregelen, zoals de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel”(40). Uit de gegevens waarover het Hof beschikte, heeft het afgeleid dat „het evenredigheidsonderzoek dat deze rechter zal moeten uitvoeren in het kader van het onderzoek naar de noodzaak de voorlopige hechtenis te gelasten, mede betrekking [zal] hebben op de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel”.(41)
74. Bovendien heeft het Hof rekening gehouden met het feit dat „de persoon die op grond van een Europees aanhoudingsbevel wordt gezocht, zonder beperking in de tijd het recht heeft om beroep in te stellen tegen de beslissing waarbij zijn voorlopige hechtenis wordt gelast, zelfs na de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel en na zijn aanhouding in de uitvoerende lidstaat. Indien de bestreden beslissing waarbij de voorlopige hechtenis wordt gelast, nietig wordt verklaard, verliest het Europees aanhoudingsbevel automatisch zijn geldigheid, aangezien de uitvaardiging ervan is gebaseerd op het bestaan van die beslissing.”(42)
75. Het Hof heeft uit deze factoren afgeleid dat „[u]it het bestaan in de Zweedse rechtsorde van dergelijke procedureregels blijkt dat, zelfs bij ontstentenis van een specifiek rechtsmiddel tegen de beslissing van de officier van justitie om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, de voorwaarden voor het uitvaardigen van dit aanhoudingsbevel, en met name de evenredigheid ervan, in de uitvaardigende lidstaat aan rechterlijke toetsing kunnen worden onderworpen, en dit vóór of gelijktijdig met de vaststelling van dit aanhoudingsbevel, maar ook daarna”.(43) Volgens het Hof „[voldoet] een dergelijk stelsel [...] derhalve aan het vereiste van effectieve rechterlijke bescherming”.(44)
76. Benadrukt moet worden dat in de procedurele stelsels die het Hof in de arresten Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg en Openbaar Ministerie (Officier van justitie van Lyon en van Tours) en Openbaar Ministerie (Openbaar ministerie van Zweden) heeft onderzocht, het door een openbaar aanklager uitgevaardigde Europees aanhoudingsbevel berustte op een nationale rechterlijke beslissing die voldeed aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming. Deze nationale rechterlijke beslissing werd in elk van deze stelsels namelijk vastgesteld door een rechter of een rechterlijke instantie.
77. Bovendien heeft het Hof in elk van deze gevallen benadrukt dat de rechter of de rechterlijke instantie die de nationale beslissing vaststelde waarop het Europees aanhoudingsbevel berustte, de voorwaarden voor de uitvaardiging van dat aanhoudingsbevel, en met name de evenredigheid ervan, beoordeelde.
78. Bijgevolg blijkt mijns inziens uit de arresten Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg en Openbaar Ministerie (Officier van justitie van Lyon en van Tours) en Openbaar Ministerie (Openbaar ministerie van Zweden) dat het Hof weliswaar aanvaardt dat kan worden geacht te zijn voldaan aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming wanneer er geen specifiek rechtsmiddel kan worden ingesteld tegen de beslissing van de openbaar aanklager om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, of wanneer pas na de overlevering van de gezochte persoon beroep in rechte kan worden ingesteld tegen de beslissing van het openbaar ministerie om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen, maar alleen op voorwaarde dat het procedurele stelsel van de uitvaardigende lidstaat voorziet in een nationale procedure voor het uitvaardigen van Europese aanhoudingsbevelen die in elk geval vóór de overlevering van de gezochte persoon aan rechterlijke toetsing wordt onderworpen, althans op het eerste niveau van bescherming dat volgens de rechtspraak van het Hof is vereist. Naar mijn mening moet voor een goed begrip van de door het Hof gehanteerde formulering volgens welke de bescherming op twee niveaus van de procedurele en grondrechten die de gezochte persoon moet genieten, inhoudt „dat op minstens één van de twee niveaus van die bescherming een beslissing wordt genomen die voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan een effectieve rechterlijke bescherming”(45), terdege rekening worden gehouden met het feit dat deze rechterlijke toetsing moet plaatsvinden vóór de overlevering.
79. Kortom, het feit dat in het procedurele stelsel van de uitvaardigende lidstaat rechterlijke bescherming mogelijk is nadat de gezochte persoon aan deze lidstaat is overgeleverd, ontslaat die lidstaat niet van de verplichting om te voorzien in een rechterlijke toetsing – naargelang van het geval – van het Europees aanhoudingsbevel of de nationale beslissing waarop dat bevel berust, die voorafgaand aan die overlevering kan worden verricht.
80. Zoals volgens de rechtspraak van het Hof is vereist, wordt aldus ten aanzien van de uitvoerende rechterlijke autoriteit gewaarborgd dat „de beslissing om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen met het oog op een strafvervolging gebaseerd is op een nationale procedure welke onderworpen is aan rechterlijk toezicht, en dat de persoon die het voorwerp uitmaakt van dit nationale aanhoudingsbevel alle waarborgen heeft genoten die eigen zijn aan de vaststelling van dit soort beslissingen, met name de waarborgen die voortvloeien uit de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen als bedoeld in artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584”.(46)
81. Gelet op de kenmerken van de Bulgaarse procedure beschikt de rechterlijke autoriteit die een door een Bulgaarse openbaar aanklager uitgevaardigd Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer moet leggen, niet over deze waarborg, aangezien noch de nationale rechterlijke beslissing die ten grondslag ligt aan dat Europees aanhoudingsbevel, noch dit bevel zelf vóór de overlevering van de betrokkene aan de uitvaardigende lidstaat vatbaar is voor rechterlijke toetsing in die lidstaat.
82. Hoewel niet is uitgesloten dat in een procedureel stelsel waarin de beklaagde binnen een kort tijdsbestek moet worden voorgeleid voor de rechterlijke instantie die bevoegd is om over zijn eventuele voorlopige hechtenis te beslissen, incidentele toetsing van het door de openbaar aanklager uitgevaardigde Europees aanhoudingsbevel die deze rechterlijke instantie na de overlevering zou kunnen verrichten, kan voldoen aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming, is dit echter slechts het geval op voorwaarde dat de nationale procedure die tot de uitvaardiging van een dergelijk aanhoudingsbevel heeft geleid, kan worden onderworpen aan rechterlijke toetsing vóór de overlevering van de betrokkene.
83. Naar mijn mening kan uit de rechtspraak van het Hof dus niet worden afgeleid dat het in een procedureel stelsel waarin zowel het Europees aanhoudingsbevel als het nationale aanhoudingsbevel waarop eerstgenoemd bevel berust wordt uitgevaardigd door een autoriteit die geen rechter of rechterlijke instantie is, volstaat dat dergelijke beslissingen na de overlevering van de betrokkene aan de uitvaardigende lidstaat vatbaar zijn voor incidentele rechterlijke toetsing in die lidstaat om te oordelen dat een dergelijk stelsel voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming.
84. Mijns inziens pleit een uitlegging van kaderbesluit 2002/584 in het licht van de artikelen 6 en 47 van het Handvest daarvoor.
85. Gelet op de gevolgen die de vaststelling van een nationaal aanhoudingsbevel en vervolgens de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel kunnen hebben voor het recht op vrijheid van de gezochte persoon, zoals gewaarborgd door artikel 6 van het Handvest, lijkt het mij namelijk essentieel dat de nationale procedure die tot deze maatregelen leidt, aan rechterlijke toetsing kan worden onderworpen voordat die persoon wordt overgeleverd, ten minste op het eerste niveau van bescherming, dat wil zeggen met betrekking tot het nationale aanhoudingsbevel dat ten grondslag ligt aan de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel.
86. Er zij aan herinnerd dat het beginsel van wederzijdse erkenning, waarop het stelsel van het Europees aanhoudingsbevel berust, gebaseerd is op het wederzijdse vertrouwen van de lidstaten dat hun respectieve nationale rechtsorden in staat zijn een effectieve en gelijkwaardige bescherming te bieden van de op Unieniveau erkende grondrechten, in het bijzonder in het Handvest.(47)
87. Tevens moet in herinnering worden gebracht dat in artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584 uitdrukkelijk is bepaald dat dit kaderbesluit geen afbreuk kan doen aan de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 VEU en zijn weergegeven in het Handvest. Bovendien geldt die verplichting voor alle lidstaten, met name voor zowel de uitvaardigende als de uitvoerende lidstaat.(48)
88. Kaderbesluit 2002/584 moet dan ook worden uitgelegd in overeenstemming met artikel 6 van het Handvest, dat bepaalt dat eenieder recht heeft op vrijheid en veiligheid van zijn persoon.(49)
89. Voorts zij opgemerkt dat, zoals het Hof in zijn arrest van 30 mei 2013, F(50), heeft aangegeven, net als in uitleveringsprocedures, in de door dat kaderbesluit ingevoerde overleveringsprocedure het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, als bedoeld in artikel 13 EVRM en artikel 47 van het Handvest, bijzonder belang toekomt.(51)
90. Daarenboven blijkt uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over artikel 5, lid 1, onder f), EVRM, dat betrekking heeft op uitleveringsprocedures, dat vrijheidsbeneming op grond van dat artikel enkel gerechtvaardigd kan zijn door het feit dat een dergelijke procedure loopt.(52) Voorts bepaalt artikel 5, lid 3, EVRM dat „[e]enieder die is gearresteerd of gedetineerd, overeenkomstig lid 1.c van dit artikel, [...] onverwijld voor een rechter [moet] worden geleid of voor een andere magistraat die door de wet bevoegd verklaard is rechterlijke macht uit te oefenen”.(53) Ten slotte heeft eenieder die is gearresteerd of gedetineerd krachtens artikel 5, lid 4, EVRM het recht om de naleving van de procedurele en materiële vereisten voor de „rechtmatigheid” van zijn vrijheidsbeneming in de zin van artikel 5, lid 1, EVRM te laten toetsen door een rechter.(54)
91. Volgens de Commissie dient te worden geoordeeld dat in casu aan deze waarborgen is voldaan, aangezien de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, naar Bulgaars recht binnen een kort tijdsbestek voor een rechterlijke instantie van de uitvaardigende lidstaat moet worden voorgeleid na zijn overlevering aan die lidstaat.
92. Het is juist dat, indien de situatie louter uit nationaal oogpunt wordt geanalyseerd, de persoon met betrekking tot welke de openbaar aanklager op grond van artikel 64, lid 2, NPK een beslissing heeft vastgesteld, binnen een kort tijdsbestek moet worden voorgeleid voor de rechter die moet beslissen of hij in afwachting van het proces al dan niet in hechtenis blijft.
93. Wanneer na deze nationale beslissing ook een Europees aanhoudingsbevel wordt uitgevaardigd, ontstaat er evenwel een andere situatie. Dan wordt de rechterlijke toetsing waaraan dergelijke beslissingen van een openbaar aanklager in de uitvaardigende lidstaat moeten worden onderworpen – aangezien deze afbreuk kunnen doen aan het door artikel 6 van het Handvest gewaarborgde recht op vrijheid –, namelijk noodzakelijkerwijs uitgesteld tot na de overlevering van de betrokkene aan die lidstaat.
94. Aangezien de gezochte persoon, juist vanwege het mechanisme van samenwerking tussen rechterlijke autoriteiten dat het Europees aanhoudingsbevel uitmaakt, waarbij de tenuitvoerleggingsprocedure van dat bevel enige tijd in beslag neemt, niet binnen een kort tijdsbestek voor een rechterlijke instantie van de uitvaardigende lidstaat kan worden voorgeleid, en aangezien de procedure van tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel in de omstandigheden als bedoeld in artikel 12 van kaderbesluit 2002/584 kan leiden tot de hechtenis van die persoon in de uitvoerende lidstaat voor een mogelijk lange periode, dient naar mijn mening als minimumvereiste te worden gewaarborgd dat de nationale beslissing waarbij de opsporing en aanhouding van een persoon, en zelfs zijn hechtenis – zoals in casu – wordt gelast, en die ten grondslag ligt aan de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel door een openbaar aanklager, in het stadium van de vaststelling onderworpen wordt aan rechterlijke toetsing, of ten minste vatbaar is voor een beroep dat door die persoon direct na zijn aanhouding in de uitvoerende lidstaat kan worden ingesteld bij een rechterlijke instantie van de uitvaardigende lidstaat.
95. Wanneer een openbaar aanklager een nationaal aanhoudingsbevel uitvaardigt, zoals in het Bulgaarse procedurele stelsel in de voorbereidende fase van de strafprocedure, moet de gezochte persoon zich dus direct bij zijn aanhouding in de uitvoerende lidstaat tot een rechterlijke instantie van de uitvaardigende lidstaat kunnen wenden opdat die instantie zich kan uitspreken over de rechtmatigheid van zijn aanhouding en hechtenis in het licht van het recht van die lidstaat, zoals het geval zou zijn geweest indien die persoon binnen de maximale termijn van 72 uur voor een rechterlijke instantie was voorgeleid bij een nationaal aanhoudingsbevel dat de openbaar aanklager op grond van artikel 64, lid 2, NPK uitvaardigt. Anders zou een volledig aspect van de rechtmatigheid van de aanhouding en de hechtenis van de betrokken persoon aan elke rechterlijke toetsing voorafgaand aan zijn overlevering aan de uitvaardigende lidstaat ontsnappen, aangezien de uitvoerende rechterlijke autoriteit niet bevoegd is om over dit aspect te beslissen.
96. Hoe dan ook moet de nationale procedure die leidt tot de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel altijd ten minste op een van de twee niveaus van bescherming van de rechten van de gezochte persoon aan rechterlijke toetsing kunnen worden onderworpen voordat die persoon aan de uitvaardigende lidstaat wordt overgeleverd, dat wil zeggen voordat het Europees aanhoudingsbevel het grootste deel van zijn rechtsgevolgen heeft uitgeput(55).
97. Ik voeg hieraan toe dat het bestaan van procedurele waarborgen in het afgeleide Unierecht mijns inziens gepaard moet gaan met de waarborg dat elk procedureel stelsel moet voorzien in rechterlijke toetsing van de nationale procedure die leidt tot de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, welke toetsing voorafgaand aan de overlevering van de betrokkene moet kunnen worden verricht.
98. In dit verband heeft het Hof verduidelijkt dat „kaderbesluit 2002/584 [past] in een algemeen systeem van waarborgen betreffende de effectieve rechterlijke bescherming die zijn voorzien in andere Unieregelingen die zijn vastgesteld op het gebied van de gerechtelijke samenwerking in strafzaken en die samen beogen het de op basis van een Europees aanhoudingsbevel gezochte persoon te vergemakkelijken om zijn rechten uit te oefenen, zelfs voordat hij is overgeleverd aan de uitvaardigende lidstaat”.(56)
99. In het bijzonder verplicht artikel 10 van richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming(57), de bevoegde autoriteit in de uitvoerende lidstaat om gezochte personen er zonder onnodig uitstel na de vrijheidsbeneming van op de hoogte te brengen dat zij het recht hebben om een advocaat aan te wijzen in de uitvaardigende lidstaat.(58)
100. Volgens artikel 10, lid 4, van richtlijn 2013/48 is „[d]e rol van de advocaat in de uitvaardigende lidstaat [...] de advocaat in de uitvoerende lidstaat bij te staan, door die advocaat informatie en advies te verstrekken teneinde de gezochte personen hun rechten uit hoofde van kaderbesluit [2002/584] daadwerkelijk te doen uitoefenen”. Mijns inziens omvat de aldus omschreven rol van de advocaat het verstrekken van informatie over de rechtsmiddelen die in de uitvaardigende lidstaat eventueel beschikbaar zijn om door een rechterlijke instantie van die lidstaat te laten toetsen of is voldaan aan de voorwaarden voor uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, en of de nationale beslissing waarop dat aanhoudingsbevel berust, in overeenstemming is met het nationale recht.
101. De nuttige werking van deze bepalingen impliceert mijns inziens dan ook dat een persoon die in de uitvoerende lidstaat wordt aangehouden, hetzij het Europees aanhoudingsbevel hetzij de nationale beslissing waarop dat bevel berust, vóór zijn overlevering aan de uitvaardigende lidstaat bij een rechterlijke instantie van die lidstaat kan betwisten, wanneer geen van deze twee beslissingen bij de uitvaardiging ervan het voorwerp heeft uitgemaakt van rechterlijke toetsing. Er zij evenwel op gewezen dat het instellen van een rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie van de uitvaardigende lidstaat geen afbreuk mag doen aan de in kaderbesluit 2002/584 gestelde voorwaarden en termijnen voor de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel, teneinde te voldoen aan het vereiste van een snelle tenuitvoerlegging van een dergelijk aanhoudingsbevel.
102. Uit een en ander volgt dat de Bulgaarse procedure voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel door een openbaar aanklager tijdens de voorbereidende fase van de strafprocedure mijns inziens niet voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan effectieve rechterlijke bescherming.
V. Conclusie
103. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Westminster Magistrates’ Court te beantwoorden als volgt:
„Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009, moet aldus worden uitgelegd dat niet is voldaan aan de vereisten die inherent zijn aan de effectieve rechterlijke bescherming die een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op strafvervolging moet genieten, wanneer volgens de wetgeving van de uitvaardigende lidstaat zowel het Europees aanhoudingsbevel als de nationale rechterlijke beslissing waarop dat bevel is gebaseerd, wordt uitgevaardigd door een autoriteit die weliswaar deelneemt aan de strafrechtsbedeling in die lidstaat maar zelf geen rechterlijke instantie is, en deze beslissingen niet vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing in die lidstaat vóór de overlevering van de betrokken persoon.”