Ideiglenes változat
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. február 22.(1)
C‑40/23. P. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Holland Királyság
„Fellebbezés – Állami támogatások – EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk – (EU) 2015/1589 rendelet – A 4. cikk (3) bekezdése – Állami támogatásnak nem minősített intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének megállapítása – A jogbiztonság elve”
1. A jelen fellebbezés keretében az Európai Bizottság a Törvényszék 2022. november 16‑i Holland Királyság kontra Bizottság ítéletét(2) támadja meg, amely megsemmisítette a C(2020) 2998 final határozatot.(3)
2. A Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a Bizottság túllépte a hatáskörét az említett határozatban olyan intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének megállapításával, amelyet előzetesen nem minősített az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „támogatásnak”.
3. A Bizottság és a holland kormány közötti jogvita lehetőséget nyújt a Bíróságnak arra, hogy – hacsak nem tévedek – első alkalommal határozzon az államok által nyújtott támogatásoknak az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk által bevezetett és az (EU) 2015/1589 rendeletben(4) körvonalazott ellenőrzési rendszere egyik meghatározó kérdésében.
I. A jogvita előzményei
4. A jogvita hátterét a megtámadott ítélet 2–18. pontja tartalmazza, és az alábbiak szerint foglalható össze:
– 2019. március 27‑én a holland hatóságok az (EU) 2015/1535 irányelv(5) alapján bejelentették a Bizottságnak a villamosenergia‑termelésre történő szénfelhasználás tilalmáról szóló törvény tervezetét.
– A szén‑dioxid(CO2)‑kibocsátás csökkentését célzó ezen törvény tervezetét nem jelentették be a Bizottságnak az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése alapján. E törvény lehetőséget biztosít arra, hogy kompenzációt nyújtsanak azon szénerőmű részére, amelyet más erőművekkel összehasonlítva aránytalanul nagy mértékben érint a villamosenergia‑termelésre történő szénfelhasználás tilalma.
– A törvénytervezetről a 2015/1535 irányelv alapján tett bejelentést követően a Bizottság saját kezdeményezésére kezdte meg a feltételezett támogatásra vonatkozó információk vizsgálatát.
– A Bizottság bizonyos információkat kért a holland hatóságoktól, amelyek több alkalommal azt állították, hogy a törvény által előírt kompenzáció nem minősül az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak.
– A törvényt 2019. december 11‑én elfogadták, és 2019. december 20‑án hatályba lépett. Ekkor Hollandiában öt szénerőmű létezett.(6)
– Mivel a Hemweg 8 erőmű – jellemzői miatt(7) – nem részesülhetett a másik négy erőműnek biztosított öt és tíz év közötti átmeneti időszakban, és 2019 végén be kellett zárni, az üzemeltetője (Vattenfall) 52,5 millió euró összegű kompenzációt kapott a holland gazdasági és klímaügyi minisztertől.
– 2020. május 12‑én a Bizottság elfogadta a határozatot, amelyben megállapította, hogy a Hemweg 8 bezárására tekintettel a Vattenfall számára nyújtott kompenzációs intézkedés az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja alapján a belső piaccal összeegyeztethető.
– Az állami támogatás esetleges fennállását illetően a Bizottság a határozat 48. pontjában kijelentette, hogy „a holland hatóságok által szolgáltatott információkra tekintettel nem állapítható meg kellő bizonyossággal, hogy […] az 52,5 millió euró összegű kártalanításhoz való jog áll fenn”. A Bizottság ebből azt a következtetést vonta le, hogy nem kizárt, hogy a szóban forgó intézkedés „útján állami támogatást nyújtanak az érintett vállalkozásnak”.
– A határozat 49. pontjában a Bizottság azt állította, hogy mindenesetre „[…] nem lehet végleges következtetést levonni azon kérdést illetően, hogy az intézkedés előnyt biztosít‑e az üzemeltető számára, vagy sem, és ennélfogva az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősül‑e, mivel a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az intézkedés még állami támogatás fennállása esetén is összeegyeztethető a belső piaccal”.(8)
II. A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
5. A Holland Királyság 2020. július 27‑én a határozat ellen keresetet nyújtott be a Törvényszékhez.
6. Keresetének alátámasztása érdekében a Holland Királyság öt jogalapra hivatkozott:
– Az első három jogalap „arra az esetre hivatkozik, ha a megtámadott határozatot úgy kellene értelmezni, hogy az szükségképpen a szóban forgó intézkedés támogatásnak való minősítésével jár”.(9)
– A negyedik és az ötödik jogalap „a megtámadott határozat ellen irányul, amennyiben az nem foglal állást abban a kérdésben, hogy a szóban forgó intézkedés állami támogatásnak minősül‑e, vagy sem”.(10) E jogalapok a következőkön alapulnak: a) a Bizottság nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy valamely intézkedést anélkül minősítsen az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek, hogy azt előzetesen állami támogatásnak minősítette volna; és b) megsértették a jogbiztonság elvét.
7. A Törvényszék az utóbbi két jogalapnak helyt adott, és megsemmisítette a határozatot.
8. A Törvényszék a negyedik jogalapnak lényegében a következő érvek alapján adott helyt:
– „A »támogatás« kifejezés EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésében való használata azt jelenti, hogy valamely nemzeti intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét csak azután lehet megvizsgálni, hogy ezen intézkedést támogatásnak minősítették”.(11)
– „[A]z állandó ítélkezési gyakorlat szerint, amikor a Bizottság az előzetes vizsgálati szakasz végén nem tud megbizonyosodni afelől, hogy valamely állami intézkedés nem képez az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett »támogatást«, vagy hogy az – amennyiben támogatásnak minősül – összeegyeztethető‑e a Szerződéssel, illetve ha ezen eljárás nem tette számára lehetővé azt, hogy az érintett intézkedés összeegyeztethetőségének értékelése során felmerült valamennyi nehézségen túljusson, akkor ezen intézmény köteles megindítani az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében említett eljárást, anélkül hogy e tekintetben mérlegelési mozgástere lenne”.(12)
– „[A] Bizottság csak az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozó intézkedést, vagyis az állami támogatásnak minősített intézkedést tekintheti a belső piaccal összeegyeztethetőnek”.(13)
– E következtetést a 2015/1589 rendeletnek a Bíróság ítélkezési gyakorlata fényében értelmezett 4. cikke is megerősíti.
– A fentiekből következik, hogy „a 2015/1589 rendelet 4. cikke, amely a jelen ügyben az említett rendelet […] 15. cikkének (1) bekezdése alapján alkalmazandó, ennélfogva kimerítően felsorolja azokat a határozatokat, amelyeket a Bizottság a szóban forgó nemzeti intézkedés előzetes vizsgálatát követően elfogadhat, és amelyek között nem szerepel annak lehetősége, hogy a Bizottság anélkül hozzon valamely nemzeti intézkedést a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozatot, hogy ezen intézkedés állami támogatásnak minősítéséről előzetesen határozott volna”.(14)
– A jelen ügyben „nem vitatott, hogy a Bizottságnak kétségei voltak azzal kapcsolatban, hogy a szóban forgó intézkedés támogatásnak minősíthető‑e, […] így […] úgy döntött, hogy a megtámadott határozatban nem foglal állást e kérdésről, ugyanakkor arra a következtetésre jutott, hogy a szóban forgó intézkedés összeegyeztethető a belső piaccal”. Következésképpen „a Bizottság az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésével és a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (3) bekezdésével ellentétes határozatot hozott”.(15)
– Röviden, „a Bizottság túllépte a hatáskörét, amikor a megtámadott határozatban anélkül állapította meg a szóban forgó intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét, hogy előzetesen állást foglalt volna arról a kérdésről, hogy az ilyen intézkedés támogatásnak minősül‑e”.(16)
9. A jogbiztonság elvének megsértése tekintetében a Törvényszék az ötödik jogalapnak az alábbi indokolás alapján adott helyt:
– „[A] Bizottság a megtámadott határozatban […] megállapította, hogy a szóban forgó intézkedés összeegyeztethető a belső piaccal. Ugyanakkor ezen intézkedés minősítésére nem került sor, jóllehet […] ez szükséges előfeltétele annak, hogy megvizsgálják az intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét”.(17)
– „[A]bban az esetben, ha a Vattenfall versenytársai a szóban forgó intézkedés jogszerűsége vonatkozásában eljárást kezdeményeznének a nemzeti bíróságok előtt, és ha ez utóbbiak azt az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősítenék, ebből az következne, hogy megsértették az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdését azáltal, hogy a szóban forgó intézkedést nem jelentették be a Bizottságnak, és hogy a Holland Királyságnak a jogellenesség időtartamára kamatot kellene követelnie a Vattenfalltól”.(18)
– „[A] szóban forgó intézkedés minősítésének hiánya […] bizonytalan helyzetbe hozta a Holland Királyságot a támogatások halmozódására vonatkozó szabályok szerinti új támogatások nyújtása tekintetében”.(19)
– „Ebből tehát nem lehet azt a következtetést levonni, hogy a megtámadott határozat lehetővé tette a Holland Királyság számára, aki a megtámadott határozat címzettje, hogy pontosan megismerhesse jogait és kötelezettségeit, és ennek megfelelően járjon el”.(20)
– „E körülmények között meg kell állapítani, hogy a Bizottság megsértette a jogbiztonság elvét, amikor úgy határozott, hogy nem foglal állást abban a kérdésben, hogy a szóban forgó intézkedést az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak kell‑e minősíteni”.(21)
III. Fellebbezés és a Bíróság előtti eljárás
10. A Bírósághoz 2023. január 26‑án érkezett fellebbezésében a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;
– utasítsa el a Törvényszék előtti eljárásban előterjesztett negyedik és ötödik jogalapot;
– gyakorolja az Európai Unió Bírósága alapokmánya 61. cikke első bekezdésének második mondata szerinti azon jogkörét, hogy maga határozzon az ügyben, és a keresetet mint megalapozatlant teljes egészében utasítsa el;
– kötelezze a Holland Királyságot a költségek viselésére.
11. A Bizottság a fellebbezését egyetlen jogalapra alapítja, amely két részből áll. A fellebbező a) az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének és a 2015/1589 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének téves értelmezésére, illetve b) a jogbiztonság elvének értelmezésével kapcsolatos téves jogalkalmazásra hivatkozik.
12. A megtámadott ítélet hatályon kívül helyezése esetén a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság az első három jogalapot nyilvánítsa elfogadhatatlannak vagy legalábbis megalapozatlannak, a negyedik és az ötödik jogalapot pedig mint megalapozatlant utasítsa el.
13. A holland kormány azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a fellebbezést, és kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.
14. A felek választ, illetve viszonválaszt nyújtottak be.
IV. Értékelés
A. A fellebbezési jogalap első része: az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének és a 2015/1589 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének téves értelmezése
1. A Bizottság és a Holland Királyság érvei
15. A Bizottság azt állítja, hogy a megtámadott ítélet az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének és a 2015/1589 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének túlságosan megszorító értelmezésén alapul, amikor arra a megállapításra jut, hogy ezen intézmény nem rendelkezik hatáskörrel a határozat elfogadására.
16. A Bizottság szerint:
– A Törvényszék abból a (megalapozatlan) előfeltevésből indul ki, hogy a hatáskörnek kifejezetten szerepelnie kellene a 2015/1589 rendelet valamely különös rendelkezésében.
– Az említett rendelkezéseknek a célkitűzéseik alapján történő értelmezése megerősíti, hogy e rendelkezések egyike sem követeli meg az intézkedés előzetesen állami támogatásnak minősítését ahhoz, hogy a Bizottság a belső piaccal való összeegyeztethetőségéről határozatot hozzon.
– Ehhez képest a Törvényszék által elfogadott értelmezés a szükségtelenül hosszadalmas eljárásból eredő bizonytalanság minden hátrányát magában hordozza azon helyzetekben, amelyekben előre kizárható az intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetetlensége.
17. A holland kormány a megtámadott ítélet helytállósága mellett foglal állást. E kormány értelmezésében:
– A „támogatásnak” az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett fogalma meghatározó a Bizottság hatásköre szempontjából. Az ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottságnak először azt kell megvizsgálnia, hogy állami támogatásról van‑e szó, majd pedig azt, hogy az összeegyeztethető‑e a belső piaccal.
– Bizonyos helyzetekben könnyebb azt megállapítani, hogy valamely intézkedés a belső piaccal összeegyeztethető‑e, mint azt, hogy állami támogatásnak minősül‑e. A Bizottság azonban csak akkor zárhatja ki az összeegyeztethetetlenséget, ha a tagállam és a Bizottság között nincs nézeteltérés a szóban forgó intézkedés állami támogatásnak minősítése tekintetében.
– Mivel a jelen ügyben e tekintetben jogvita áll fenn, és a szóban forgó intézkedés nem lett bejelentve, a Bizottság a Szerződések őreként nem mellőzheti az állami támogatások rendszerének egyik lényegi elemét.
2. Elemzés
18. A fellebbezési jogalap első része által felvetett probléma leírása elvben egyszerűnek tűnik, ám megválaszolása kényes és összetett.
19. Elöljáróban leszögezem, hogy álláspontom szerint a Törvényszék téved abban, hogy a Bizottság „túllépte a hatáskörét”(22) a határozatban, amelyben pontosan az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk, valamint a 2015/1589 rendelet által ráruházott hatásköröket gyakorolja.
20. A Törvényszék szerint a Bizottság semmiképp nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy határozatot hozzon valamely állami intézkedésnek a belső piaccal való összeegyeztethetőségéről, ha azt előzetesen nem minősítette állami támogatásnak.
21. Véleményem szerint ezen érvelés téves jogalkalmazáson alapul, amelyet orvosolni szükséges.(23)
22. Az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk által a Bizottságra ruházott hatáskörök között szerepel a (2015/1589 rendelet 4. cikke alapján lefolytatott) előzetes vizsgálati eljárás megszüntetése a vizsgált nemzeti intézkedés kifogásolása nélkül. A jelen ügyben éppen ez történt.
23. Más kérdés, ha ilyen eljárás keretében az adott határozat érvénytelenítő hibában (ami nem a hatáskör hiánya) szenved azért, mert az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontját alkalmazza a vizsgált intézkedésre anélkül, hogy előzetesen meggyőződött volna arról, hogy az állami támogatásnak minősül‑e.(24)
24. A Bizottság hatáskörének kérdését félretéve tehát a jelen fellebbezésnek arra kell összpontosítania, hogy az állami támogatások ellenőrzésére vonatkozó szabályok (EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk, valamint a 2015/1589 rendelet) szigorúan értelmezendők, vagy éppen ellenkezőleg, a Bizottság érvelése elfogadható. Ezen intézmény a belső piaci verseny felügyelete vonatkozásában rábízott feladatok teleologikus és funkcionális értelmezése mellett érvel.
25. Bizonyára számos, megalapozott indokon alapuló olyan érv szól a szigorú értelmezés mellett, mint amelyet a Törvényszék elfogadott, és keresetében a holland kormány védelmezett.
26. Megítélésem szerint azonban a jelen ügyhöz hasonló helyzetekben szükségesnek mutatkozhat az alkalmazandó jog olyan újraolvasása, amely annak szó szerinti értelmét teleológiai vonulattal ötvözi, és végül a határozat érvényességének elfogadását eredményezi.
27. Először is kitérek a megtámadott ítélet alapját képező értelmezésre.
a) Szigorú értelmezés
28. Első megközelítésben a Törvényszék az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikket logikus sorrendben értelmezi:
– Először is meg kell állapítani, hogy az intézkedés „támogatásnak” minősül‑e. Azaz, hogy a valamely vállalatnak vagy termelési ágazatnak nyújtott közpénzek vagy kedvezmények valamely más jogcímen alapulnak‑e, mint a támogatás vagy előny nyújtásának puszta szándéka.(25)
– Ha a Bizottságnak kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy a vizsgált intézkedés az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében „támogatásnak” minősül‑e, meg kell indítania az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében előírt hivatalos vizsgálati eljárást.
29. Ugyanezen sorrend következik a bejelentett támogatások tekintetében a 2015/1589 rendelet 4. cikkéből.(26) Amint arra a Törvényszék rámutat,(27) az állami támogatások ellenőrzésének két egymást követő szakaszba történő és különböző kérdésekre összpontosító rendezését megerősítik az említett cikkben foglalt rendelkezések, amelyek szerint:
– A Bizottságnak először az „előzetes vizsgálatot követően” meg kell győződnie arról, hogy a tagállam által tervezett és bejelentett intézkedés „nem valósít meg támogatást” (a (2) bekezdés).
– „Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság úgy találja, hogy nem merült fel kétség a bejelentett intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, és amennyiben az az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozik, a Bizottság úgy határoz, hogy az intézkedés összeegyeztethető a belső piaccal (a továbbiakban: kifogást nem tartalmazó határozat). A határozat megjelöli, hogy az EUMSZ‑ben szereplő melyik kivétel került alkalmazásra” (a (3) bekezdés).(28)
– „Amennyiben az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság úgy találja, hogy kétség merült fel a bejelentett intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás kezdeményezéséről dönt […]” (a (4) bekezdés).
30. A 2015/1589 rendelet 4. cikkével összefüggésben az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikkből következik tehát, hogy a támogatások vizsgálata olyan eljárás, amelynek során: a) először meg kell állapítani az állami támogatás meglétét, majd b) ezt követően meg kell vizsgálni, hogy e – főszabály szerint – jogellenes támogatás mégis összeegyeztethető‑e a belső piaccal.
31. E megközelítés elfogadása – amelyet a megtámadott ítélet alkalmaz – azt jelentené, hogy a Bizottság nem határozhatna a vitatott intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségéről anélkül, hogy előzetesen ne határozna arról, hogy az intézkedés az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatásnak minősül‑e.
32. Elismerem, hogy ezen értelmezést az alkalmazandó rendelkezések szövege erőteljesen támogatja. Az alábbiakban kifejtettek alapján azonban nem hiszem, hogy ez az egyetlen lehetséges értelmezés, és azt sem, hogy a jelen ügyben ez az értelmezés alkalmazandó. Még ha a Bíróság jó néhány ítélete látszólag meg is erősíti ezt az értelmezést, vitatható, hogy ezen ítélkezési gyakorlat a jelen ügyhöz hasonló esetekre kivetíthető‑e.
b) A Bíróság ítélkezési gyakorlatából származó értelmezés?
33. A továbbiak előtt tisztázni szükséges, hogy a megtámadott ítéletben támogatott megoldást eddig (hacsak nem tévedek) a Bíróság által a jelen ügyhöz hasonló körülmények között hozott egyetlen konkrét határozat sem fogadta el.
34. Amint arra a Bizottság rámutatott,(29) a megtámadott ítélet 54. pontjában hivatkozott British Aggregates ítéletből a Törvényszék által kiemelt rész a Bizottság azon értékelésével kapcsolatos (kimerítő jellegű) bírósági felülvizsgálat terjedelmére vonatkozik, hogy valamely intézkedés állami támogatásnak minősül‑e. Az említett ítélet nem foglal állást a valamely intézkedés állami támogatás jellegének előzetes vizsgálata hiányában a belső piaccal való összeegyeztethetőségének megállapítására vonatkozó bizottsági hatáskört illetően.(30)
35. Ugyanez a helyzet a 2011. május 24‑i Bizottság kontra Kronoply és Kronotex ítélettel(31) is, amelyből a megtámadott ítélet 58. pontja a 43. és 44. pontot idézi:
– Egyrészt az említett 43. és 44. pont lényegében csak a 659/1999/EK rendelet(32) 4. cikkének megismétlése.
– Másrészt az említett ügyben a Bizottság határozata megerősítette az állami támogatás fennállását, amelynek tekintetében a Bizottság az intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének előzetes vizsgálatát követően úgy döntött, hogy nem emel kifogást. Az érdemi vita a Bizottság által az összeegyeztethetőség megállapításához használt elemek körül forgott.
36. Valójában a Bíróság számos határozatában ténylegesen kimondja, hogy valamely intézkedés támogatásnak minősítéséről a belső piaccal való összeegyeztethetőségének megítélése előtt kell határozni. Ezek azonban olyan kijelentések, amelyek véleményem szerint mellékesen hangzanak el, és nem szükségszerűen relevánsak minden egyes ügyben a Bíróság határozatának megalapozottsága szempontjából.
37. A 2021. március 16‑i Bizottság kontra Lengyelország ítélet(33) például kimondja, hogy „a Bizottság köteles a hivatalos vizsgálati eljárás megindítására, ha a 2015/1589 rendelet 4. cikke szerinti előzetes vizsgálatot követően nem sikerült meggyőződni arról, hogy a bejelentett intézkedés összeegyeztethető a belső piaccal. Ugyanez vonatkozik arra az esetre is, ha ezen intézkedés kapcsán magának az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett »támogatásként« történő minősítésnek a vonatkozásában maradtak kétségei”.(34)
38. Az említett ítélet azonban a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárásának megindításával szemben, illetve a szóban forgó adóintézkedést a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősítő későbbi határozattal szemben benyújtott keresetekre vonatkozott.
39. Ami a 2020. november 24‑i Viasat Broadcasting UK ítéletet(35) illeti, ezen ítélet kijelenti, hogy „annak megállapítása, hogy valamely intézkedést támogatásnak kell‑e minősíteni, megelőzi annak – esetleges – vizsgálatát, hogy az EUMSZ 107. cikk (2) bekezdése értelmében összeegyeztethetetlen támogatás mindazonáltal szükséges‑e az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése alapján a szóban forgó intézkedés kedvezményezettjére bízott feladat ellátásához […]. Következésképpen valamely intézkedés e rendelkezésre tekintettel való esetleges vizsgálatát megelőzően lehetővé kell tenni a Bizottság számára annak ellenőrzését, hogy ezen intézkedés állami támogatásnak minősül‑e […]”.(36)
40. Az említett ügyben az volt a kérdés, hogy helyénvaló‑e az „azon időszak tekintetében fennálló kamatfizetési kötelezettség […], amelynek során azon támogatási intézkedéseket, amelyek kedvezményezettje volt, az Európai Bizottságnak az ezen intézkedéseket a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító végleges határozata elfogadását megelőzően jogellenesen hajtották végre.”
41. Végül a 2023. január 31‑i Bizottság kontra Braesch és társai ítélet(37) kimondja, hogy „amennyiben a Bizottság az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése szerinti előzetes vizsgálati szakasz végén megállapítja, hogy a bejelentett intézkedés az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett olyan »állami támogatásnak« minősül, amellyel kapcsolatban nem merült fel kétség annak a belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, […] határozatot hoz, amelyben megállapítja, hogy ez az intézkedés a belső piaccal összeegyeztethető az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének rendelkezéseivel összhangban”.
42. A Bíróság ezen ügy keretében sem foglalkozott azzal, ami a jelen jogvita tárgya. Az említett ügyben vitatott bizottsági határozat megállapította, hogy bizonyos intézkedések az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „állami támogatásnak” minősülnek, amelyek az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja értelmében pénzügyi stabilitási okokból a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthetők.(38)
43. A Bizottság a Törvényszék korábbi határozatait illetően a 2019. június 20‑i ítéletet(39) emeli ki, amelyben a Törvényszék elismerte, hogy a Bizottság értékelheti valamely állami intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét „azon feltételezés alapján, hogy ezen intézkedés támogatásnak minősül.” Tehát elfogadta, hogy a Bizottság határozata az intézkedést a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilváníthatja anélkül, hogy előzetesen ezen intézkedést támogatásnak minősítette volna.(40)
44. A Bíróság az ezen eljárásban felvetett kérdéssel mindezidáig nem foglalkozott (ismétlem, hacsak nem tévedek), ugyanis még nem tárgyalt olyan ügyet, amelyben a Bizottság hatásköre vitatott az olyan intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének megállapítására, amelyet előzetesen az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében nem minősített támogatásnak.
c) Integrált és funkcionális értelmezés
45. Úgy vélem, hogy az eddigiekben kifejtettektől eltérő értelmezés is létezik, amely abból indul ki, hogy bármely állami támogatás jogszerűsége a belső piaccal való összeegyeztethetőségének megítélésétől függ.
46. Az eset körülményeit figyelembe véve ismétlem, hogy nem annyira az a döntő kérdés, hogy a Bizottság hatáskörrel rendelkezik‑e annak megállapítására, hogy valamely intézkedés összeegyeztethető a belső piaccal, hanem inkább az, hogy annak összeegyeztethetlenségét milyen feltételek mellett állapíthatja meg.
47. Véleményem szerint az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikkből a Bizottság általános hatáskörrel való felruházása következik a tisztességes verseny biztosítása érdekében a belső piacon. Az e hatáskörrel való felruházás biztosítja, hogy a tagállamok az állami forrásokból finanszírozott támogatások nyújtása révén ne torzítsák a versenyt, illetve ne fenyegessenek a verseny torzulásával.(41)
48. Ezen általános felhatalmazás meglétét bizonyítja a 2015/1589 rendelet 12. cikkének (1) bekezdése: „a Bizottság saját kezdeményezésére bármilyen forrásból származó, feltehetően jogellenes támogatásra vonatkozó információt megvizsgálhat”.(42)
49. Az e cikkbe illesztett hatáskör azt bizonyítja, hogy a Bizottságot aktív felügyeleti kötelezettség terheli a belső piaci verseny védelme céljából. E kötelezettség nem korlátozódik a tagállamok által bejelentett tervezett támogatások vagy az érdekelt felek által a Bizottsághoz benyújtott panaszok vizsgálatára, hanem általánosságban minden olyan állami intézkedésre kiterjed, amely torzíthatja a versenyt a belső piacon.
50. Ezen általános felügyeleti kötelezettség fényében a Bizottság hallgatása valamely olyan intézkedéssel kapcsolatban, amelyet nem jelentettek be neki, vagy amelyre az érdekelt fél nem tett panaszt, illetve amely a Bizottságban – miután arról bármilyen módon tudomást szerzett – nem keltett olyan gyanút, amely a saját kezdeményezésére való cselekvésre indította volna, végső soron a belső piaccal való összeegyeztethetőség hallgatólagos megállapítását jelenti; vagyis feltételezhető, hogy nincs szó a verseny torzítására alkalmas intézkedésről.
51. Ugyanezen értelemben emlékeztetek arra, hogy a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (6) bekezdésével összhangban, amennyiben a Bizottság nem hozott a (2), (3) vagy (4) bekezdésnek megfelelő határozatot az (5) bekezdésben megállapított határidőn belül, úgy kell tekinteni, hogy az intézkedést engedélyezte. Ez azt jelenti, hogy az engedély megadására anélkül kerül sor, hogy a Bizottság kifejezetten határozott volna – akár így, akár úgy – a nemzeti intézkedés támogatás jellegéről.
52. Nos, egyetértek a Bizottsággal(43) abban, hogy nehezen érthető, hogy amit ezen intézmény a tétlenségével (amikor a hallgatásával engedélyezi az intézkedést, annak ellenére, hogy előzetesen nem határozott annak támogatási jellegéről) elő tud idézni, azt ne tudná előidézni azzal, hogy kifejezetten úgy határoz, hogy nem fog kifogást emelni ugyanezen intézkedés ellen, mert az a belső piaccal összeegyeztethetőnek minősül, akár állami támogatás, akár nem.
53. Ellentétben azzal, ami az összeegyeztethetőség megállapításakor történik, amelyhez – ismétlem – nem feltétlenül szükséges a vizsgált intézkedést előzetesen támogatásnak minősíteni, a Bizottság csak a megadott esetekben bocsáthatja ki az állami támogatás összeegyeztethetetlenségének kifejezett megállapítását: ha az EUMSZ 107. cikknek megfelelően és az EUMSZ 108. cikkben előírt eljárásokat követve kifejezetten megállapítja az intézkedés EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatásnak minősülését. Egészen pontosan azon intézkedések tekintetében, amelyek megfelelnek az ez utóbbi rendelkezés értelmében vett fogalommeghatározásnak annak minden egyes szempontja szerint, és amelyeket azután a belső piaccal való összeegyeztethetetlenség szemszögéből kell értékelni.(44)
54. Következésképpen, és ami a jelen ügyet illeti, a Bizottság azzal, hogy az első előzetes vizsgálat során egyértelműen kizárja a szóban forgó intézkedésnek a belső piaccal való összeegyeztethetetlenségét, csupán eleget tesz a verseny felügyeletére vonatkozó általános kötelezettségének.
55. Függetlenül attól, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatásról van‑e szó, a lényeges az, hogy a szóban forgó intézkedés semmiképp sem gyakorolt indokolatlan negatív hatást a versenyre(45) és a tagállamok közötti kereskedelemre, és hozzájárult a világosan meghatározott közös érdekű cél megvalósításához (a környezet megóvása a szennyező kibocsátás csökkentésével).
56. Ha a Bizottság ellenkező következtetésre jutott volna, és prima facie felhívta volna a figyelmet arra, hogy ezen intézkedés összeegyeztethetetlen lehet a belső piaccal, akkor meg kellett volna indítania az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében előírt hivatalos vizsgálati eljárást. Ezen eljárás keretében adott esetben megállapíthatja az intézkedés jogellenességét, miután minden szempontból ellenőrizte,(46) hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásról van‑e szó.
57. Egyetértek továbbá a Bizottsággal(47) abban, hogy az EUMSZ 107. cikk nem határozza meg, hogy ezen intézménynek az olyan határozat elfogadása során, mint amely a jelen ügyben vitatott, milyen sorrendben kell megközelítenie annak vizsgálatát, hogy valamely nemzeti intézkedés állami támogatásnak minősül‑e, illetve a belső piaccal összeegyeztethető‑e. E rendelkezés Törvényszék általi értelmezése indokolatlanul korlátozza a Bizottság fellépési lehetőségeit.
58. E megközelítés azon túl, hogy tiszteletben tartja a Bizottságra ruházott általános hatáskört a belső piacnak az állami támogatások által okozott esetleges torzulásokkal szembeni védelme terén, természetesen megfelel a megfelelő ügyintézés elve követelményeinek is, miként maga a Bizottság állítja.
59. Kizárólag az intézkedés állami támogatás jellegének felismerése végett valóban nem lenne értelme valamely uniós intézmény szűkös erőforrásait olyan hivatalos vizsgálati eljárás lefolytatására fordítani, mint az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében foglalt eljárás (amely esetenként kényes és összetett), amennyiben alapos előzetes vizsgálat után(48) egyértelműen kizárható az intézkedésnek a belső piaccal való összeegyeztethetetlensége, még akkor is, ha támogatásról lenne szó.(49)
60. Végeredményben, álláspontom szerint a fellebbezési jogalap első részének helyt kell adni, mivel a Bizottság hatáskörrel rendelkezett a határozat elfogadására, és e határozat az érvényességet érintő semmiféle hibában nem szenved amiatt, hogy a vitatott nemzeti intézkedésnek (amely ellen nem emel kifogást) a belső piaccal való összeegyeztethetőségét attól függetlenül állapítja meg, hogy ezen intézkedés állami támogatás‑e, vagy sem.
B. A fellebbezési jogalap második része
1. A Bizottság és a Holland Királyság érvei
61. A Bizottság szerint a megtámadott ítélet a jogbiztonság elvének értelmezése terén elkövetett téves jogalkalmazást tartalmaz. Tézise mellett a következő érveket hozza fel:
– A határozat kedvez a jogbiztonságnak azáltal, hogy megállapítja a vitatott intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét. Különösen, e határozat egyértelművé teszi, hogy a Bizottság nem indít hivatalos vizsgálati eljárást, és nem rendeli el a vitatott kompenzáció visszatéríttetését.
– Ezzel szemben a Törvényszék megoldása azzal jár, hogy a jelen ügyhöz hasonló esetekben a Bizottságnak gondos és összetett vizsgálatot kellene végeznie annak megállapítására, hogy az intézkedés támogatásnak minősül‑e, ami ahelyett, hogy megerősítené a jogbiztonságot, aláássa azt.
– A Bíróság ítélkezési gyakorlatának(50) megfelelően, bár a Bizottságnak tájékoztatnia kell a tagállamot, ha megítélése szerint valamely intézkedés a belső piaccal összeegyeztethető, ugyanakkor nem köteles határozatot hozni, ha az előzetes vizsgálat során arra a megállapításra jut, hogy az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás megindítása nem indokolt.
– Következésképpen, ha a jogbiztonság elvét nem sérti, hogy a Bizottság nem hoz határozatot (és ennélfogva nem dönt az intézkedés állami támogatásnak minősítéséről), akkor az abban az esetben sem sérül, ha a Bizottság úgy dönt – mint a jelen ügyben –, hogy nem emel kifogást, mert az intézkedés a belső piaccal összeegyeztethető (anélkül, hogy határozna az állami támogatásnak minősítéséről).
– Még ha a Bizottság arra a megállapításra jutott is volna, hogy nem állami támogatásról van szó, e megállapítást a versenytársak megtámadhatták volna. Hasonlóképpen követelhettek volna kamatfizetést a jogellenesség időszakára, még akkor is, ha a Bizottság úgy ítélte volna meg, hogy az intézkedés állami támogatásnak minősül, vagy ha nem indított volna vizsgálatot.
– A 2015/1589 rendelet nem írja elő a be nem jelentett intézkedés előzetes vizsgálatának megindítását. Ha a jelen ügyben jogbizonytalanság áll fenn, az a Holland Királyságnak és a kártalanított társaságnak tudható be, mivel a kompenzáció kifizetése, illetve elfogadása mellett döntöttek anélkül, hogy azt a Bizottsággal közölték volna.
– Az állítólagos bizonytalanság a későbbi kifizetésekkel való halmozódás esetén csak feltételezés, és egyáltalán nem meggyőző.
– Még ha a Bizottság értékelte volna is az állami támogatás fennállását, nem tudta volna számszerűsíteni annak pontos összegét, ellentétben a Törvényszék álláspontjával.
62. A holland kormány azt állítja, hogy a Bizottság nem rendelkezett hatáskörrel a vitatott határozat elfogadására, és ezért megsértette a jogszerűség elvét, ami a jogbiztonság elvének megsértését vonja maga után. Ehhez a következő érveket fűzi:
– Azzal, hogy a Bizottság nem határozott az állami támogatás fennállásáról, a holland kormányt bizonytalan helyzetbe hozta, mivel így a helyzet és a jogviszonyok nem egyértelműek, és nem előre láthatóak. Arra vonatkozó magyarázat nélkül, hogy e vizsgálat miért lenne szükségszerűen hosszadalmas és bonyolult, nem világos, hogy a kérdés részletes vizsgálata révén a biztonság miként csorbulna ahelyett, hogy fokozódna.
– Nincs jelentősége annak, hogy a nemzeti bíróság előtt jelenleg nincs folyamatban eljárás, mivel a határozat többek között azért sérti a jogbiztonság elvét, mert okot adhat ilyen eljárás indítására.
– Az intézkedés halmozódása későbbi kifizetésekkel gyakran hipotetikus, mivel jövőbeli esemény, ám a döntő az, hogy előfordulhat, és hogy a tagállamoknak ezt figyelembe kell venniük.
2. Elemzés
63. Amennyiben elfogadott – a javaslatom szerint –, hogy a Bizottság hatáskörrel rendelkezik az olyan intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének megállapítására, amelyet előzetesen nem minősített az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatásnak, akkor a határozatot a jogszerűség elvével összhangban fogadta el. E tekintetben pedig megfelelt a jogbiztonság elvének is.
64. Ha a Bizottság – miként kifejteni igyekeztem – megállapíthatja valamely állami finanszírozási intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét (ugyanakkor – ismétlem – nem állapíthatja meg annak összeegyeztethetetlenségét anélkül, hogy az intézkedést előzetesen az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett támogatásnak minősítené), akkor e megállapítás ténylegesen azt eredményezi, hogy az uniós jog szempontjából kizárja magát a jogellenes támogatás létezését.
65. Valamely (feltételezett) állami támogatás jogellenessége elválaszthatatlanul függ a belső piaccal való összeegyeztethetőségétől. Csak az a támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal, amely azon túl, hogy állami támogatás, a tagállamok közötti kereskedelmet érintve torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, és ezért jogellenes.
66. Következésképpen egy ilyen jellegű intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése – függetlenül attól, hogy végül állami támogatásnak minősül‑e, vagy sem – annak megállapítását jelenti, hogy ha az intézkedés támogatási jellegű lenne, akkor nem lenne az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett jogellenes támogatás.
67. E körülmények között a határozatban a belső piaccal való összeegyeztethetőség megállapítása implicit módon megerősíti, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett jogellenes támogatás nem áll fenn.
68. Ezen előfeltevésből kiindulva nem látok okot arra, hogy a jelen ügyben a jogbiztonság elvének megsértését állapítsam meg.
69. Először is a határozat azzal, hogy nem emel kifogást az intézkedéssel szemben, megerősíti annak érvényességét, közvetve pedig a holland kormány értékelését, ezzel pedig az uniós jog szempontjából zöld utat ad a határozat fenntartások nélküli végrehajtásának.
70. Másodszor, megalapozatlannak tűnik számomra azon aggodalom, hogy a jövőben valamely hipotetikus nemzeti bírósági határozat az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésével ellentétes támogatásnak minősítené azt az intézkedést, amelyet a Bizottság a belső piaccal összeegyeztethetőnek és ezért az uniós jog szerint jogszerűnek nyilvánított. A Bizottság ilyen értelmű határozatát a nemzeti bíróságok nem vizsgálhatják felül.
71. A Törvényszék egyetért a holland kormány érvelésével, amikor a megtámadott ítélet 65. pontjában megállapítja, hogy a Vattenfall versenytársai eljárást kezdeményezhetnek a nemzeti bíróságok előtt, hogy „[a szóban forgó intézkedést] az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősít[sék]”. E lehetőséget azonban a Bizottság határozata – miként az imént jeleztem – érdemben kizárja.
72. Harmadszor, azt sem gondolom, hogy új támogatások jövőbeni halmozódásával kapcsolatban később problémák adódhatnak a kapott támogatások teljes összegének figyelembevételét, illetve az ilyen halmozódásra bizonyos korlátokat előíró szabályok be nem tartása miatt.(51)
73. E kifogás hipotetikus jellege többek között azon tényből is kitűnik, hogy nem található bizonyíték arra vonatkozóan, hogy a holland kormány a villamosenergia‑termelésre történő szénfelhasználás tilalmáról szóló törvény alkalmazásából eredő (későbbi) határozatokról hivatalosan értesítette volna a Bizottságot.(52) Márpedig, ha ez a helyzet, akkor nem világos, hogy e tekintetben a posteriori miként fordulhatna elő támogatáshalmozódás.
74. Összefoglalva, úgy vélem, hogy a fellebbezési jogalap e második részének is helyt kell adni.
C. A jogvita érdemben való eldöntése
75. Az Európai Unió Bírósága alapokmányának 61. cikke értelmében, ha a fellebbezés megalapozott, a Bíróság a Törvényszék határozatát hatályon kívül helyezi, és ha a per állása megengedi, az ügyet maga a Bíróság is érdemben eldöntheti.
76. Megítélésem szerint a per állása megengedi, hogy az ügyet maga a Bíróság érdemben eldöntse.
77. A holland kormány az első három megsemmisítési jogalapot arra az esetre terjesztette a Törvényszék elé, ha a határozat alapján a vitatott intézkedés állami támogatásnak minősül. Azzal, hogy e három jogalap elemzését nem végezte el, a Törvényszék elismerte,(53) hogy azok téves előfeltevésből indulnak ki: a határozat ugyanis nem az intézkedés jellegéről rendelkezik, csupán azt állapítja meg, hogy az intézkedés, még ha állami támogatásnak minősülne is, a belső piaccal összeegyeztethető lenne.
78. A negyedik és az ötödik jogalap a Bizottságnak a határozat meghozatalára vonatkozó hatáskörének hiányára, illetve a jogbiztonság elvének megsértésére vonatkozik. A fentiekre tekintettel mindkét jogalap megalapozatlan.
79. A holland kormány által előterjesztett keresetet ezért el kell utasítani.
D. Költségek
80. A Bíróság eljárási szabályzatának 184. cikke értelmében és a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a Holland Királyságot a költségek viselésére.
V. Végkövetkeztetések
81. A fentiekre tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy:
– adjon helyt a fellebbezésnek;
– helyezze hatályon kívül a Törvényszék 2022. november 16‑i Holland Királyság kontra Bizottság ítéletét (T‑469/20, EU:T:2022:713);
– gyakorolja az Európai Unió Bírósága alapokmányának 61. cikke szerinti azon jogkörét, hogy maga döntse el érdemben az ügyet, és a Holland Királyság által benyújtott megsemmisítés iránti keresetet mint megalapozatlant utasítsa el;
– kötelezze a Holland Királyságot a költségek viselésére.