Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 22. veljače 2024.(1)
Predmet C-66/23
Elliniki Ornithologiki Etaireia (Helensko ornitološko društvo) i dr.
protiv
Ypourgos Esoterikon (ministar unutarnjih poslova, Grčka) i dr.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Symvoulio tis Epikrateias (Državno vijeće, Grčka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2009/147/EZ – Očuvanje divljih ptica – Direktiva 92/43/EEZ – Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore – Posebna zaštićena područja (PZP) – Mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave – Obuhvaćene vrste – Ciljevi očuvanja – Prioriteti”
I. Uvod
1. U skladu s Direktivom o pticama(2) države članice stvaraju posebna zaštićena područja za ptice (u daljnjem tekstu: PZP). Međutim, koje vrste ptica treba zaštititi na tim područjima? Na to pitanje treba odgovoriti u ovom postupku.
2. Vrste ptica koje treba zaštititi određivanjem PZP-ova navedene su u Prilogu I. Direktivi o pticama kao vrste koje zahtijevaju posebnu zaštitu, a obuhvaćaju i migracijske vrste koje se redovito pojavljuju. Kao PZP treba odrediti ona područja koja su sa znanstvenog stajališta najprimjerenija za zaštitu pojedine vrste.
3. Za svako područje treba utvrditi mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave. Predmetnim zahtjevom za prethodnu odluku treba pojasniti mogu li se te mjere ograničiti na zaštitu onih vrsta ptica koje su bile relevantne za određivanje tog područja, odnosno za čiju je zaštitu to područje najprimjerenije, ili te mjere trebaju obuhvaćati i preostale ptice iz Priloga I. te migracijske vrste koje su također prisutne na tom području.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva o pticama
4. Direktiva o pticama koja je trenutačno na snazi kodificirana je verzija izvorne Direktive o pticama(3). Za potrebe ovog postupka te su dvije verzije, koliko je vidljivo, istovjetne.
5. Člankom 4. Direktive o pticama predviđa se određivanje posebnih zaštićenih područja za ptice:
„1. Vrste ptica navedene u Prilogu I. predmet su posebnih mjera očuvanja koje se odnose na njihova staništa, kako bi se osiguralo njihovo preživljavanje i razmnožavanje na njihovom području raširenosti.
S tim u vezi, uzimaju se u obzir
(a) vrste u opasnosti od izumiranja;
(b) vrste osjetljive na određene promjene u njihovim staništima;
(c) vrste koje se smatraju rijetkima zbog male populacije ili ograničene lokalne raširenosti;
(d) druge vrste koje zahtijevaju posebnu pažnju zbog posebne prirode njihovih staništa.
Trendovi i promjene populacijskih razina uzimaju se u obzir kao podloga za ocjenjivanje.
Države članice posebno klasificiraju područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija kao posebna zaštićena područja za očuvanje tih vrsta u okviru morskih i kopnenih zemljopisnih područja gdje se primjenjuje ova Direktiva.
2. Države članice poduzimaju slične mjere za migracijske vrste koje se redovito pojavljuju a nisu navedene u Prilogu I., imajući na umu potrebu za njihovom zaštitom u okviru morskih i kopnenih zemljopisnih područja gdje se ova Direktiva primjenjuje s obzirom na područja za njihovo razmnožavanje, mitarenje i prezimljavanje te odmorišta duž njihovih migracijskih putova. U tu svrhu države članice trebaju obratiti posebnu pozornost na zaštitu močvarnih područja, a posebno na močvarna područja od međunarodnog značaja.
3. […]
4. U vezi sa zaštićenim područjima iz stavaka 1. i 2., države članice poduzimaju odgovarajuće mjere za sprečavanje onečišćavanja ili pogoršavanja stanja staništa ili bilo kakvih poremećaja koji negativno utječu na ptice u tolikoj mjeri da bi to bilo značajno s obzirom na ciljeve iz ovog članka. Države članice nastoje spriječiti onečišćavanje ili pogoršavanje stanja staništa i izvan tih zaštićenih područja.”
2. Direktiva o staništima
6. Područje primjene prava Unije o zaštiti prirode proširuje se Direktivom o staništima(4) na druge životinjske i biljne vrste te na određene stanišne tipove i u nju je djelomično uključena starija Direktiva o pticama.
7. U članku 3. stavku 1. Direktive o staništima opisuje se mreža europskih područja očuvanja:
„Koherentna europska ekološka mreža posebnih područja očuvanja osniva se pod nazivom Natura 2000. Ova mreža, sastavljena od područja u kojima se nalaze prirodni stanišni tipovi navedeni u Prilogu I. i staništa vrsta navedenih u Prilogu II., omogućuje održavanje određenih prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta ili, kad je to potrebno, njihov povrat u povoljno stanje očuvanosti u njihovom prirodnom arealu.
Mreža Natura 2000 obuhvaća područja posebne zaštite koja su države članice klasificirale u skladu s [Direktivom o pticama].”
8. Člankom 4. stavkom 4. Direktive o staništima uređuje se određivanje područja očuvanja u skladu s tom direktivom:
„Kad se područje od značaja za Zajednicu usvoji u skladu s postupkom utvrđenim u stavku 2., dotična država članica ga određuje kao posebno područje očuvanja što je prije moguće, a najkasnije u roku od šest godina, ustanovljujući prioritete u svjetlu značaja tih područja za održavanje ili obnavljanje povoljnog stanja očuvanosti prirodnog stanišnog tipa iz Priloga I. ili vrste iz Priloga II. te koherentnosti mreže Natura 2000, u svjetlu prijetnji od pogoršanja ili uništenja kojima su ta područja izložena.”
9. Odredbe o zaštiti tih područja utvrđene su u članku 6. Direktive o staništima:
„1. Za posebna područja očuvanja, države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje koje prema potrebi uključuju odgovarajuće planove upravljanja, posebno priređene za ta područja ili integrirane u druge razvojne planove te odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima.
2. Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.
3. Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na ta područja, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.
4. Ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. Ona Komisiju izvješćuje o usvojenim kompenzacijskim mjerama.
Kad se u određenom području nalazi prioritetni prirodni stanišni tip i/ili prioritetna vrsta, mogu se razmatrati samo ona pitanja koja se odnose na zdravlje ljudi ili javnu sigurnost, na korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš ili, nastavno na mišljenje Komisije, na ostale imperativne razloge prevladavajućeg javnog interesa.”
10. Člankom 7. Direktive o staništima odredba o zaštiti iz Direktive o pticama zamjenjuje se određenim pravilima iz Direktive o staništima:
„Obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 2., 3. i 4. ove Direktive zamjenjuju sve obveze koje proizlaze iz prve rečenice članka 4. stavka 4. [Direktive o pticama] u vezi [PZP-ova] klasificiranih na temelju članka 4. stavka 1. ili slično priznatih prema njezinom članku 4. stavku 2. od datuma provedbe ove Direktive ili datuma klasifikacije ili priznanja od strane države članice u skladu s [Direktivom o pticama], pod uvjetom da je potonji datum kasniji.”
B. Grčko pravo
11. U glavnom postupku pobija se Međuministarska uredba br. 8353/276/E103(5), kojom je izmijenjena Međuministarska uredba br. 37338/1807/2010(6).
12. Međuministarska uredba br. 8353/276/Ε103 sadržava posebne mjere očuvanja, uvjete, zabrane, postupke i intervencije koji su primjenjivi na sve PZP-ove. Služi kao smjernica za obavljanje aktivnosti na PZP-ovima i sadržava „mjere opreznosti” koje se primjenjuju dok se ne uvede cjelovit okvir zaštite za svaki pojedini PZP, koji još ne postoji. Naime, u Grčkoj do danas nisu utvrđeni odgovarajući ciljevi očuvanja i mjere očuvanja za svaki pojedini PZP, što se zahtijevalo nacionalnim zakonodavstvom koje je bilo na snazi u trenutku donošenja pobijanog akta i zahtijeva zakonodavstvom koje je trenutačno na snazi.
13. Mjere iz Međuministarske uredbe br. 8353/276/Ε103 ograničene su na „vrste za koje su određeni prostori”. Riječ je o vrstama ptica za koje su određeni PZP-ovi nakon procjene na temelju posebnih znanstvenih, odnosno ornitoloških, kriterija.
14. Mjere iz Međuministarske uredbe br. 8353/276/Ε103 donesene su nakon savjetovanja s institucijama Europske unije na temelju posebne znanstvene studije. U njoj su vrste ptica grupirane prema njihovim ekološkim potrebama radi određivanja PZP-ova te su utvrđene prijetnje i opća načela njihove zaštite ovisno o vrsti ili skupini vrsta. Osim toga, u studiji su procijenjene mjere koje su predložene kako bi se uredile određene aktivnosti koje predstavljaju prijetnju vrstama za koje su određeni prostori, kao i odgovarajuće mjere upravljanja općenito.
15. Međuministarska uredba br. 8353/276/Ε103 ne obuhvaća samo mjere za provedbu projekata i aktivnosti na nekom PZP-u u skladu s postupkom predviđenim Direktivom o procjeni učinaka na okoliš(7) i Direktivom o staništima nego i zaštitne mjere povezane s aktivnostima za koje nisu potrebni prethodna okolišna dozvola i ocjena u skladu s navedenim propisima (primjerice lov, okrupnjavanje zemljišta, šumarstvo, uporaba otrovnih mamaca, ribolov, znanstveno istraživanje itd.).
16. Ako se razmatraju kao cjelina, navedene mjere stoga ne utječu na postupke u okviru kojih nadležna tijela u pojedinačnom slučaju donose dodatne mjere za zaštitu PZP-ova i upravljanje PZP-ovima ni na obvezu provedbe, prema potrebi, procjene učinaka projekata i aktivnosti na okoliš u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš te ocjene prihvatljivosti u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima.
III. Činjenice i zahtjev za prethodnu odluku
17. U glavnom postupku različite udruge i velik broj pojedinaca osporavaju sustav zaštite iz Međuministarske uredbe br. 8353/276/Ε103. Oni tvrde, među ostalim, da je njome Direktiva o pticama pogrešno prenesena u grčko zakonodavstvo jer se propisuju zaštitne mjere koje se jednako primjenjuju na sve PZP-ove, ali se njima ne štite sve ondje prisutne vrste navedene u Prilogu I. Direktivi i migracijske vrste koje se ondje redovito pojavljuju.
18. Konkretno, u skladu s odredbama pobijanog akta štite se samo vrste za koje je određen neki PZP, i to samo ako ispunjavaju brojčane kriterije utvrđene u starijoj Međuministarskoj uredbi br. 37338/1807/2010. Suprotno tomu, člankom 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama propisuje se da se zaštita odobrava na temelju uvrštenja neke vrste u Prilog I. toj direktivi. Stoga je, prema mišljenju tužiteljâ iz glavnog postupka, povrijeđeno i načelo korisnog učinka Direktive o pticama.
19. Spor se vodi pred Symvouliom tis Epikrateias (Državno vijeće, Grčka), koji stoga Sudu upućuje sljedeća pitanja:
1. Treba li članak 4. stavke 1. i 2. Direktive o pticama, u vezi s člankom 6. stavcima 2., 3. i 4. Direktive o staništima, tumačiti na način da mu se protive nacionalne odredbe, poput onih navedenih u obrazloženju, kojima se propisuje da se posebne mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave vrsta i staništa divljih ptica na PZP-ovima primjenjuju samo na „vrste za koje su određeni prostori”, odnosno samo na vrste divljih ptica navedene u Prilogu I. Direktivi o pticama i migracijske vrste koje se redovito pojavljuju na svakom pojedinom PZP-u, pri čemu se te mjere, zajedno s kriterijima za određivanje PZP-ova iz nacionalnog zakonodavstva, upotrebljavaju kao pokazatelji za određivanje nekog područja kao PZP-a?
2. Je li u svrhu odgovora na prethodno pitanje relevantna činjenica da su navedene posebne mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave vrsta i staništa divljih ptica na PZP-ovima u biti osnovne preventivne mjere zaštite PZP-ova („mjere opreznosti”) koje se primjenjuju horizontalno, odnosno na sve PZP-ove, te da do danas u grčkom zakonodavstvu nisu doneseni planovi upravljanja za svaki pojedini PZP u kojima se definiraju ciljevi i mjere potrebni za postizanje ili osiguravanje zadovoljavajućeg očuvanja svakog PZP-a i vrsta koje ondje obitavaju?
3. Je li u svrhu odgovora na prethodna dva pitanja relevantna činjenica da se, na temelju obveze procjene učinaka projekata i aktivnosti na okoliš u smislu Direktive o procjeni učinaka na okoliš i „ocjene” u skladu s člankom 6. stavcima 2. do 4. Direktive o staništima, u okviru procjene učinaka svakog konkretnog planiranja javnog ili privatnog projekta na okoliš uzimaju u obzir sve vrste navedene u Prilogu I. Direktivi o pticama ili migracijske vrste koje se redovito pojavljuju na svakom pojedinom PZP-u?
20. Dva tužitelja iz glavnog postupka, odnosno Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (Udruga Egejske mreže ekoloških organizacija, u daljnjem tekstu: Udruga mreže) i Perivallontikos Syllogos Rethymnou (Udruga za zaštitu okoliša u Retimnu, u daljnjem tekstu: Udruga za zaštitu okoliša), Helenska Republika, Kraljevina Nizozemska, Poljska i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Oni su, zajedno s drugim navedenim zainteresiranim stranama osim Poljske, sudjelovali na raspravi 18. siječnja 2024., čije je održavanje zahtijevala Češka.
IV. Pravna ocjena
21. Zahtjevom za prethodnu odluku nastoji se pojasniti može li država članica ograničiti mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave vrsta i staništa divljih ptica na PZP-ovima na vrste čija je prisutnost bila odlučujuća za određivanje pojedinog područja. Naime, tužitelji iz glavnog postupka zahtijevaju da se ta zaštita proširi i na druge vrste ptica koje zahtijevaju zaštitu i prisutne su na PZP-ovima.
22. Prvim pitanjem nastoji se pojasniti kako države članice trebaju utvrditi te mjere u skladu s relevantnim odredbama prava Unije. Drugo pitanje odnosi se na posebnu situaciju u Grčkoj, koja je takve mjere dosad utvrdila samo zajednički za sve PZP-ove umjesto za svaki PZP pojedinačno. Trećim pitanjem nastoji se pojasniti je li dovoljno da se druge vrste ptica koje zahtijevaju zaštitu uzmu u obzir u procjenama učinaka na okoliš povezanima s planovima i projektima.
A. Prvo pitanje – utvrđivanje mjera očuvanja, održavanja i ponovne uspostave na PZP-ovima u skladu s Direktivom o pticama
23. Prvo pitanje odnosi se na srž zahtjeva za prethodnu odluku: treba li mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave u skladu s Direktivom o pticama utvrditi na nekom PZP-u samo za vrste ptica za koje je to područje određeno ili i za druge vrste koje zahtijevaju zaštitu i prisutne su na tom području? To pitanje može se pojasniti u kontekstu pravila o određivanju PZP-ova (odjeljak 1.) i na njega treba odgovoriti na temelju pravila o zaštitnim mjerama na PZP-ovima (odjeljak 2.).
1. Određivanje PZP-ova
24. Člankom 4. Direktive o pticama predviđa se pravilo kojim se upravo vrste navedene u Prilogu I. i migracijske vrste stavljaju pod pojačanu zaštitu. To se opravdava činjenicom da je (u slučaju vrsta iz Priloga I.) riječ o najugroženijim vrstama i (u slučaju migracijskih vrsta) onima koje čine zajedničku baštinu Europske unije(8).
25. Iz članka 4. stavka 1. Direktive o pticama proizlazi da države članice kao PZP-ove posebno klasificiraju područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija za očuvanje vrsta iz Priloga I. U skladu s člankom 4. stavkom 2. poduzimaju slične mjere za migracijske vrste koje se redovito pojavljuju a nisu navedene u Prilogu I., s obzirom na područja za njihovo razmnožavanje, mitarenje i prezimljavanje te odmorišta duž njihovih migracijskih putova. Ta područja treba odrediti na temelju ornitoloških kriterija(9).
26. Stoga svaki PZP obilježavaju određene vrste ptica iz Priloga I. za čije je očuvanje to područje najprimjerenije i/ili određene migracijske vrste za čije je očuvanje to područje najprimjerenije u smislu njihova razmnožavanja, mitarenja i prezimljavanja ili kao odmorište na njihovu migracijskom putu. U spornom grčkom sustavu za te vrste i njihova staništa utvrđuju se posebne mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave.
27. Međutim, moguće je da su na nekom PZP-u prisutne i druge vrste koje zahtijevaju zaštitu, odnosno druge vrste iz Priloga I. Direktivi o pticama ili druge migracijske vrste za čije je očuvanje PZP primjeren, ali nije najprimjereniji. Ta prisutnost nije bila relevantna za određivanje PZP-a, ali tužitelji iz glavnog postupka i Komisija smatraju da mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave treba proširiti i na te druge vrste koje zahtijevaju zaštitu i njihova staništa.
28. Osobito Češka u vezi s tim ističe da su te druge vrste koje zahtijevaju zaštitu već dovoljno zaštićene na PZP-ovima koji su posebno određeni za njih. Ostale zainteresirane države članice priklanjaju se tom stajalištu, ali ne isključuju u potpunosti zaštitu drugih vrsta koje zahtijevaju zaštitu na drugim PZP-ovima.
2. Pravila o zaštitnim mjerama na PZP-ovima
29. Iz pravila o zaštitnim mjerama na PZP-ovima proizlazi jesu li ta dva stajališta točna. Ona su prvotno bila utvrđena samo u članku 4. stavcima 1. i 2. te članku 4. stavku 4. prvoj rečenici Direktive o pticama. Članak 4. stavci 1. i 2. i dalje su na snazi, ali članak 4. stavak 4. prva rečenica Direktive o pticama zamijenjen je člankom 6. stavcima 2. do 4. Direktive o staništima.
30. Iz pravila iz tih dviju direktiva općenito proizlazi da države članice prilikom utvrđivanja zaštitnih mjera i ciljeva očuvanja PZP-ova trebaju uzeti u obzir i druge vrste koje zahtijevaju zaštitu i prisutne su na tom području, ali pritom trebaju ustanoviti prioritete.
31. Kako bih to razjasnila, najprije ću ispitati pravila koja su prvotno bila na snazi, a djelomično su i dalje primjenjiva (odjeljak (a)), nakon čega ću ispitati pravila o PZP-ovima koja su kasnije uvedena Direktivom o staništima (odjeljak (b)). Iako se ta kasnija pravila na prvi pogled protive obvezi zaštite drugih vrsta koje zahtijevaju zaštitu, s obzirom na druga pravila iz Direktive o staništima koja se odnose na područja očuvanja određena na temelju te direktive jasno je da se i Direktivom o staništima načelno zahtijeva da se uzmu u obzir i druge vrste koje zahtijevaju zaštitu. Međutim, Direktivom o staništima države članice obvezuje se na to da u okviru zaštitnih mjera ustanove prioritete (odjeljak (c)). Ta zamisao nije toliko izražena u odredbama Direktive o pticama koje su i dalje na snazi, ali je i u njima treba primijeniti tumačenjem (odjeljak (d)). Naposljetku ću pokazati da taj sustav zaštite odgovara ciljevima Direktive o pticama (odjeljak (e)).
a) Pravila iz Direktive o pticama
32. Članak 4. stavci 1. i 2. Direktive o pticama i dalje je, uz određene odredbe Direktive o staništima, primjenjiv na PZP-ove.
33. U skladu s člankom 4. stavkom 1. prvom rečenicom, vrste ptica navedene u Prilogu I. predmet su posebnih mjera očuvanja koje se odnose na njihova staništa, kako bi se osiguralo njihovo preživljavanje i razmnožavanje na njihovu području raširenosti. Vrste iz Priloga I. najugroženije su vrste(10). One, prema kriterijima iz članka 4. stavka 1. točaka (a) do (d), obuhvaćaju vrste u opasnosti od izumiranja, vrste osjetljive na određene promjene u njihovim staništima, rijetke vrste i druge vrste koje zahtijevaju posebnu pažnju. U skladu s člankom 4. stavkom 1. četvrtom rečenicom posebne mjere očuvanja tih vrsta osobito uključuju određivanje PZP-ova.
34. Člankom 4. stavkom 2. Direktive o pticama predviđa se da države članice poduzimaju slične mjere za migracijske vrste koje se redovito pojavljuju a nisu navedene u Prilogu I., imajući na umu potrebu za njihovom zaštitom, s obzirom na područja za njihovo razmnožavanje, mitarenje i prezimljavanje te odmorišta duž njihovih migracijskih putova.
35. Na temelju toga Sud je utvrdio da države članice imaju obvezu PZP-ovima dodijeliti pravni status zaštite koji je primjeren kako bi se ispunili zahtjevi iz članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama(11). Pritom zaštitu PZP-a ne treba ograničiti na sprečavanje vanjskih negativnih utjecaja i smetnji koje uzrokuje čovjek, nego također treba, ovisno o konkretnoj situaciji, uključivati pozitivne mjere za očuvanje i poboljšanje stanja tog područja(12).
36. U tekstu članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama i sudskoj praksi koja se na njemu temelji ti zahtjevi zaštite ne razlikuju se u pogledu toga je li predmetni PZP određen za zaštićene vrste ptica ili su zaštićene vrste na njemu prisutne kao druge vrste koje zahtijevaju zaštitu.
37. Takva razlika ne postoji ni u članku 4. stavku 4. prvoj rečenici Direktive o pticama, koji se u međuvremenu prestao primjenjivati na određene PZP-ove. U skladu s njim države članice trebaju poduzeti odgovarajuće mjere za sprečavanje onečišćavanja ili pogoršavanja stanja staništa ili bilo kakvih poremećaja na PZP-u koji negativno utječu na ptice u tolikoj mjeri da bi to bilo značajno s obzirom na ciljeve iz tog članka.
38. Stoga iz njihova teksta proizlazi da su sustavi zaštite koji su prvotno bili na snazi obuhvaćali i druge vrste koje zahtijevaju zaštitu i prisutne su na PZP-ovima.
b) Primjenjive odredbe Direktive o staništima
39. Međutim, u skladu s člankom 7. Direktive o staništima, u međuvremenu su obveze iz članka 6. stavaka 2., 3. i 4. Direktive o staništima zamijenile one koje su prethodno proizlazile iz članka 4. stavka 4. prve rečenice Direktive o pticama.
40. Direktiva o pticama kao prvi propis prava Unije o zaštiti prirode još je ograničena na zaštitu ptica, ali je 1992. dopunjena Direktivom o staništima, u kojoj se predviđa određivanje područja očuvanja i za druge vrste životinja i biljaka te za određene stanišne tipove. Ta područja očuvanja zajedno s PZP-ovima iz Direktive o pticama čine, u skladu s člankom 3. Direktive o staništima, koherentnu europsku ekološku mrežu posebnih područja očuvanja pod nazivom Natura 2000. Pojedinim sustavima zaštite slijede se slični ciljevi, ali se razlikuju u određenim točkama.
41. Članak 6. stavci 3. i 4. Direktive o staništima odnosi se na odobravanje planova i projekata koji bi mogli imati utjecaj na područja Natura 2000. Ta pravila nisu izravno relevantna za mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave na PZP-ovima, koje se utvrđuju neovisno o planovima i projektima.
42. Važnija je zabrana pogoršanja iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima. Naime, u skladu s njom, pravnim statusom zaštite područja Natura 2000 treba zajamčiti i da se na njima izbjegava pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i znatno uznemiravanje vrsta. Međutim, ta odredba izričito vrijedi samo za vrste za koje su ta područja određena.
43. Ta formulacija može se tumačiti, kao što to čine Poljska i Češka, na način da su zaštitom u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima obuhvaćene samo one vrste ptica koje su bile relevantne za određivanje PZP-a(13). To tumačenje odgovara procjeni da zaštita u skladu s člankom 6. stavcima 2., 3. i 4. Direktive o staništima ima manji opseg od zaštite koja se prvotno pružala člankom 4. stavkom 4. prvom rečenicom Direktive o pticama(14).
44. Međutim, u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima zapravo treba spriječiti ne samo utjecaj na vrste (i stanišne tipove) koje su bile relevantne za određivanje područja Natura 2000, nego, prije svega, utjecaj na njegove ciljeve očuvanja. Ti su ciljevi izričito navedeni kao predmet zaštite u skladu s člankom 6. stavkom 3. (i 4.) Direktive o staništima(15), kojim treba zajamčiti istu razinu zaštite kao člankom 6. stavkom 2.(16). Stoga i razinu zaštite u skladu s člankom 6. stavkom 2. treba odrediti s obzirom na ciljeve očuvanja predmetnog područja Natura 2000. Međutim, prilikom određivanja ciljeva očuvanja treba uzeti u obzir i druge vrste koje zahtijevaju zaštitu i prisutne su na nekom PZP-u.
c) Utvrđivanje ciljeva očuvanja u skladu s Direktivom o staništima
45. Ciljevi očuvanja mogu se privremeno utvrditi na temelju određenih informacija o nekom području, primjerice iz standardnog obrasca(17) čiji je format utvrdila Komisija(18), ali u načelu ih je potrebno posebno utvrditi.
46. Obveza utvrđivanja ciljeva očuvanja nije izričito predviđena u Direktivi o staništima, ali zahtijeva se osobito člankom 4. stavkom 4. i člankom 6. stavkom 1.(19).
47. U skladu s člankom 4. stavkom 4. Direktive o staništima, države članice prilikom određivanja područja očuvanja ustanovljuju prioritete u svjetlu značaja tih područja za održavanje ili obnavljanje povoljnog stanja očuvanosti prirodnog stanišnog tipa iz Priloga I. ili vrste iz Priloga II. te koherentnosti mreže Natura 2000, u svjetlu prijetnji od pogoršanja ili uništenja kojima su ta područja izložena. Međutim, ustanovljivanje tih prioriteta podrazumijeva da su ti ciljevi očuvanja već bili utvrđeni(20). Naime, ustanovljivanjem prioriteta nadležna tijela odlučuju o važnosti pojedinih ciljeva očuvanja. Međutim, ako su ciljevi očuvanja utvrđeni tek kasnije, oni se nužno ne mogu uzeti u obzir u prethodno ustanovljenim prioritetima.
48. Osim toga, člankom 6. stavkom 1. Direktive o staništima predviđa se da države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima(21).
49. Utvrđivanje ekoloških zahtjeva također (nužno(22)) podrazumijeva da su ciljevi očuvanja već utvrđeni(23). Iako je riječ o znanstvenim zahtjevima, oni se odnose na određena prirodna dobra koja se definiraju na temelju ciljeva očuvanja.
50. Kao što to priznaje Nizozemska, mjere očuvanja iz članka 6. stavka 1. Direktive o staništima, za razliku od zaštite na temelju članka 6. stavka 2., nisu izričito ograničene na vrste i staništa za koje je određeno pojedino područje očuvanja, nego se odnose na sve vrste i stanišne tipove iz prilogâ koji se ondje pojavljuju(24). To znači da ciljevi očuvanja načelno obuhvaćaju i vrste i stanišne tipove koji su prisutni na tim područjima, ali nisu bili relevantni za njihovo određivanje.
51. To ne znači nužno da se ciljevi očuvanja i mjere očuvanja moraju jednako primjenjivati na sve vrste i stanišne tipove koji su prisutni na određenom području. Naprotiv, kao što je to već navedeno, države članice trebaju ustanoviti prioritete u skladu s člankom 4. stavkom 4. Direktive o staništima(25).
52. Ti prioriteti po svojoj prirodi ponajprije će se odnositi na vrste i staništa za koje su ta područja određena. Ako se na području pojave dodatne rijetke ili osjetljive vrste i staništa, njihova zaštita može ondje dopuniti zaštitu na područjima koja su posebno za njih određena. Prilikom ustanovljivanja prioriteta treba uzeti u obzir je li poduzimanje mjera opravdano doprinosom takve dopunjene zaštite sveobuhvatnim ciljevima Direktive o staništima.
53. Stoga ni članak 6. stavak 2. Direktive o staništima nije nužno ograničen na zaštitu vrsta i stanišnih tipova koji su bili relevantni za određivanje područja očuvanja u skladu s Direktivom o staništima, nego treba obuhvaćati i druge vrste i stanišne tipove koji su ondje prisutni ako su oni predmet utvrđenih ciljeva očuvanja.
d) Utvrđivanje ciljeva očuvanja u skladu s Direktivom o pticama
54. Navedena razmatranja o utvrđivanju ciljeva očuvanja za područja očuvanja iz Direktive o staništima ne mogu se izravno prenijeti na PZP-ove iz Direktive o pticama jer članak 4. stavak 4. i članak 6. stavak 1. Direktive o staništima nisu primjenjivi na PZP-ove. Suprotno tomu, kao što je navedeno(26), na PZP-ove se i dalje primjenjuje članak 4. stavci 1. i 2. Direktive o pticama. Točno je da su te obveze u pogledu zaštite općenitije formulirane, ali praktički se njima nastoji na PZP-ovima zajamčiti zaštita istovjetna onoj iz članka 4. stavka 4. i članka 6. stavka 1. Direktive o staništima(27). Stoga i status zaštite PZP-ova treba uključivati ciljeve očuvanja(28).
55. Ustanovljivanje prioriteta također je već uređeno člankom 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama jer mjere treba poduzeti uzimajući u obzir zahtjeve u pogledu zaštite vrsta. Ti zahtjevi ovise o konkretnoj situaciji na predmetnom PZP-u(29).
56. To u praktičnom smislu znači da nadležna tijela trebaju utvrditi koje su vrste ptica koje zahtijevaju zaštitu prisutne na nekom PZP-u, na koji način ta prisutnost pridonosi ciljevima Direktive o pticama te kojim su rizicima i opasnostima te vrste izložene. Na temelju toga treba razraditi ciljeve očuvanja i mjere očuvanja za PZP-ove koje su potrebne za postizanje tih ciljeva. U tom okviru nadležna tijela mogu dati prednost određenim ciljevima očuvanja pred drugim ciljevima očuvanja i prema tome usmjeriti raspoloživa sredstva. Osim toga, mogu izbjeći rasipanje tih sredstava na nedjelotvorne zaštitne mjere, što želi postići osobito Češka.
57. U tim prioritetima u pravilu treba istaknuti činjenicu da je neki PZP najprimjereniji za zaštitu određenih vrsta ptica jer je cilj njihova očuvanja opravdao određivanje tog područja(30).
58. Međutim, ni prisutnost drugih vrsta koje zahtijevaju zaštitu na PZP-ovima ne smije se paušalno zanemariti. Naprotiv, za izostanak ili ograničenje ciljeva očuvanja i mjera očuvanja u pogledu drugih vrsta koje zahtijevaju zaštitu i prisutne su na nekom PZP-u potrebno je temeljito ocijeniti važnost te prisutnosti za očuvanje tih vrsta, koju treba istaknuti i u obrazloženju pojedinih prioriteta.
59. U tom je pogledu prvi element klasifikacija predmetne prisutnosti u standardnom obrascu za to područje: njime se predviđa ocjenjivanje pojedine populacije na tom području u odnosu na populaciju na nacionalnoj razini(31). Kao što to navodi Komisija, ocjena A, B ili C pokazuje da populacija ima određenu važnost i da je načelno treba zaštititi. Ako populacije neke vrste dobiju samo ocjenu D, one nisu značajne i stoga u pravilu ne zahtijevaju zaštitne mjere, barem u slučaju pravilne ocjene.
60. Kao što to priznaje Nizozemska, u slučaju populacija s boljom ocjenom (A, B ili C) posebnu pozornost trebalo bi obratiti na druge vrste iz Priloga I. Direktivi o pticama koje zahtijevaju zaštitu jer su to najugroženije vrste(32). Stoga se u načelu čini dvojbenim je li ih dopušteno isključiti iz zaštitnih mjera na PZP-ovima za čije određivanje nisu relevantne, ali su na njima ipak prisutne.
61. Osim toga, Udruga mreže s pravom naglašava da određene vrste nisu koncentrirano prisutne na određenim područjima, nego po svojoj prirodi žive izolirano. U pogledu takvih vrsta male su razlike između PZP-ova koji su najprimjereniji za njihovo očuvanje i drugih PZP-ova na kojima su također prisutne. Tako Udruga mreže navodi da je pojedinačna prisutnost prugastog orla (Hieraaetus fasciatus) na deset PZP-ova koje je Grčka odredila za tu vrstu jednako velika ili čak manja nego na preostalom 81 PZP-u, na kojima je prisutan samo kao druga vrsta koja zahtijeva zaštitu. I u slučaju orla kliktaša (Aquila pomarina) Udruga mreže navodi da je najveći dio ukupne populacije prisutan na PZP-ovima koji nisu posebno određeni za tu vrstu. Stoga se gotovo i ne može tvrditi da su te vrste već dovoljno zaštićene na područjima koja su najprimjerenija za njihovu zaštitu. Naprotiv, potrebni su bitni razlozi za to da ih se na svim drugim područjima na kojima su prisutne kao vrste koje zahtijevaju zaštitu isključi iz zaštitnih mjera.
62. To osobito vrijedi kada Udruga mreže navodi vrste ptica iz Priloga I. ili migracijske vrste koje se redovito pojavljuju i koje su prisutne na PZP-ovima, ali za njih uopće nisu određeni PZP-ovi ili ih je određeno manje nego što je to potrebno(33). Točno je da u ovom slučaju ne treba odlučiti je li Grčka u dovoljnoj mjeri ispunila svoju obvezu određivanja PZP-ova za te vrste. Međutim, ako one nemaju vlastiti PZP ili ih imaju premalo, potrebno ih je zaštititi barem kao druge vrste koje zahtijevaju zaštitu na PZP-ovima na kojima su prisutne. Inače te vrste u Grčkoj uopće ne bi bile zaštićene ili bi bile nedovoljno zaštićene.
63. Međutim, Nizozemska navodi da se osobito određene migracijske vrste, primjerice obični zviždak (Phylloscopus collybita), crvendać (Erithacus rubecula), kos (Turdus merula) ili čavka (Corvus monedula), redovito pojavljuju na PZP-ovima, ali nisu ugrožene, nego su široko rasprostranjene neovisno o PZP-ovima. Za takve vrste u pravilu bi doista trebalo biti dovoljno da se zaštitne mjere ograniče na PZP-ove koji su određeni posebno za njih jer su na njima osobito koncentrirano prisutne u određenim razdobljima svojeg životnog ili migracijskog ciklusa.
64. Konačno, prilikom tog utvrđivanja ciljeva očuvanja i ustanovljivanja prioriteta mogli bi se na primjeren način riješiti i sukobi između međusobno proturječnih ciljeva(34).
65. Stoga je logično da se u okviru mjera iz članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama načelno uzmu u obzir sve vrste ptica koje zahtijevaju zaštitu i prisutne su na nekom PZP-u, kao i njihova staništa, ali da se i ustanove prioriteti u pogledu njihove zaštite.
e) Ciljevi sustava zaštite
66. To tumačenje u skladu je s ciljevima članka 4. Direktive o pticama.
67. U skladu s člankom 4. stavkom 1. prvom rečenicom Direktive o pticama mjerama očuvanja treba osigurati preživljavanje i razmnožavanje vrsta ptica iz Priloga I. na njihovu području raširenosti. To područje raširenosti nije ograničeno na PZP-ove koji su najprimjereniji za zaštitu pojedinih vrsta, nego osobito obuhvaća i druge PZP-ove na kojima su te vrste prisutne.
68. Isti cilj treba vrijediti za ostale migracijske vrste jer države članice trebaju u skladu s člankom 4. stavkom 2. Direktive o pticama poduzeti slične mjere za te vrste.
69. Stoga države članice u skladu s člankom 4. stavkom 4. drugom rečenicom Direktive o pticama, koji se i dalje primjenjuje, nastoje spriječiti onečišćavanje ili pogoršavanje stanja staništa i izvan PZP-ova. U svakom slučaju, tu zadaću i opći cilj iz članka 4. ne bi ispunile kada bi bez posebnih razloga na PZP-ovima dopustile pogoršavanje stanja staništa drugih vrsta koje zahtijevaju zaštitu, ali za koje nije određen PZP.
70. Osim toga, mjere očuvanja kojima se zanemaruju ekološke potrebe drugih vrsta na PZP-u koje zahtijevaju zaštitu ne bi ispunjavale minimalne zahtjeve načela opreznosti i preventivnog djelovanja(35). Naime, mogući rizici i poznate opasnosti za te vrste prihvatili bi se paušalno i bez dodatnog odvagivanja. Međutim, ta načela dio su temelja politike visokog stupnja zaštite koju Unija u skladu s člankom 191. stavkom 2. prvim podstavkom UFEU-a primjenjuje u području okoliša. Stoga ih treba uzeti u obzir osobito prilikom tumačenja Direktive o staništima i Direktive o pticama(36).
3. Međuzaključak
71. Stoga se člankom 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama države članice obvezuje na utvrđivanje pojedinačnih ciljeva očuvanja i mjera očuvanja za svaki PZP u pogledu svih prisutnih vrsta ptica iz Priloga I. i migracijskih vrsta koje se redovito pojavljuju, kao i njihovih staništa. Pritom države članice trebaju ustanoviti prioritete te u tom okviru mogu usmjeriti ciljeve očuvanja i mjere očuvanja na određene vrste i njihova staništa.
B. Drugo pitanje – horizontalno utvrđivanje mjera očuvanja, održavanja i ponovne uspostave za sve PZP-ove
72. Drugim pitanjem treba pojasniti važnost činjenice da se grčke mjere očuvanja jednako primjenjuju na sve PZP-ove.
73. Ta situacija nije predviđena u Direktivi o pticama. Naprotiv, prethodna razmatranja pokazuju da mjere očuvanja načelno treba usmjeriti na ekološke zahtjeve na pojedinim PZP-ovima. Nasuprot tomu, grčke mjere prilagođene su samo na način da ih treba primjenjivati na one vrste ptica koje su relevantne za određivanje pojedinog PZP-a. Inače se ne uzimaju u obzir posebna situacija na PZP-ovima i, osobito, potrebe drugih vrsta koje zahtijevaju zaštitu.
74. Međutim, iz prethodnih razmatranja proizlazi i da načelno treba zaštititi i vrste ptica za koje je određen PZP i druge vrste ptica koje su na njima prisutne i zahtijevaju zaštitu. Tek je prilikom utvrđivanja ciljeva očuvanja i mjera očuvanja za pojedina područja moguće ustanoviti prioritete te dati prednost određenim vrstama i njihovim staništima. Uostalom, samo taj pristup odgovara načelima opreznosti i preventivnog djelovanja.
75. Međutim, ako država članica još nije utvrdila ciljeve očuvanja i mjere očuvanja za određeni PZP, još nije ni ustanovila prioritete. Osim toga, ne može razviti te prioritete za cijelo državno područje jer pritom ne bi dovoljno uzela u obzir konkretnu situaciju na pojedinim PZP-ovima. To vrlo jasno pokazuje činjenica da se u spornim grčkim pravilima zanemaruju ekološke potrebe drugih vrsta na PZP-ovima koje zahtijevaju zaštitu.
76. Stoga u skladu s člankom 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave koje se jednako primjenjuju na sve PZP-ove neke države članice, a same po sebi ne mogu sadržavati dovoljno ustanovljene prioritete, treba primjenjivati i na vrste ptica za koje je određen pojedini PZP i na druge vrste ptica iz Priloga I. Direktivi o pticama koje su ondje prisutne, kao i na druge migracijske vrste koje se ondje redovito pojavljuju.
C. Treće pitanje – procjene učinaka na okoliš
77. Trećim pitanjem Symvoulio tis Epikrateias (Državno vijeće) nastoji doznati mijenja li se, na temelju obveze da se i vrste ptica za koje je određen PZP i druge vrste ptica koje zahtijevaju zaštitu i koje su ondje prisutne uzmu u obzir u procjenama učinaka na okoliš projekata u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš ili planova i projekata u skladu s Direktivom o staništima, obveza zaštite obiju skupina ptica mjerama očuvanja, održavanja i ponovne uspostave.
78. Odgovor na to pitanje proizlazi iz predmeta pojedinog pravila: dok procjene učinaka na okoliš treba provesti u slučaju planova i projekata, predmetne mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave u skladu sa zahtjevom za prethodnu odluku odnose se prije svega na aktivnosti za koje nije potrebna procjena učinaka na okoliš. Stoga se te dvije mjere uzajamno dopunjuju, ali ne mogu popuniti eventualne praznine u drugoj mjeri.
79. U skladu s tim, obveza provedbe procjena učinaka na okoliš projekata u skladu s Direktivom o procjeni učinaka na okoliš i Direktivom o staništima nije važna za opseg obveza iz članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama.
V. Zaključak
80. Stoga predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori na sljedeći način:
1. Člankom 4. stavcima 1. i 2. Direktive 2009/147/EZ o očuvanju divljih ptica države članice obvezuje se na utvrđivanje pojedinačnih ciljeva očuvanja i mjera očuvanja za svako posebno zaštićeno područje u pogledu svih prisutnih vrsta ptica iz Priloga I. i migracijskih vrsta koje se redovito pojavljuju, kao i njihovih staništa. Pritom države članice trebaju ustanoviti prioritete te u tom okviru mogu usmjeriti ciljeve očuvanja i mjere očuvanja na određene vrste i njihova staništa.
2. U skladu s člankom 4. stavcima 1. i 2. Direktive 2009/147, mjere očuvanja, održavanja i ponovne uspostave koje se jednako primjenjuju na sva posebna zaštićena područja neke države članice, a same po sebi ne mogu sadržavati dovoljno ustanovljene prioritete, treba primjenjivati i na vrste ptica za koje je određeno pojedino posebno zaštićeno područje i na druge vrste ptica iz Priloga I. Direktivi koje su prisutne na tom području, kao i na druge migracijske vrste koje se ondje redovito pojavljuju.
3. Obveza provedbe procjena učinaka projekata na okoliš u skladu s Direktivom 2011/92/EU o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i Direktivom 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore nije važna za opseg obveza iz članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive 2009/147.