URTEIL DES GERICHTS FÜR DEN ÖFFENTLICHEN DIENST
(Erste Kammer)
28. April 2009
Verbundene Rechtssachen F-5/05 und F-7/05
Antonello Violetti u. a.
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften
„Öffentlicher Dienst – Beamte – Interne Untersuchung des OLAF – Entscheidung des OLAF, Informationen den nationalen Justizbehörden zu übermitteln – Beschwerende Maßnahme – Zulässigkeit – Verteidigungsrechte“
Gegenstand: Klagen nach Art. 236 EG und Art. 152 EA, mit denen Herr Violetti und zwölf andere Beamte der Kommission sowie Frau Schmit im Wesentlichen beantragen, die Entscheidung des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF), eine interne Untersuchung einzuleiten, die im Rahmen dieser internen Untersuchung durchgeführten Untersuchungsmaßnahmen, die Entscheidung des OLAF, sie betreffende Informationen den italienischen Justizbehörden zu übermitteln, und den am Ende der Untersuchung erstellten Bericht aufzuheben sowie die Kommission zur Leistung von Schadensersatz zu verurteilen
Entscheidung: Die Entscheidung vom 5. August 2003, mit der das OLAF die Kläger betreffende Informationen den italienischen Justizbehörden übermittelt hat, wird aufgehoben. Die Kommission wird verurteilt, an jeden der Kläger 3 000 Euro zu zahlen. Im Übrigen werden die beiden Klagen abgewiesen. Die Kommission trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten der Kläger. Der Rat der Europäischen Union, Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission, trägt seine eigenen Kosten.
Leitsätze
1. Beamte – Klage – Beschwerende Maßnahme – Entscheidung des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF), den nationalen Justizbehörden Informationen zu übermitteln – Einbeziehung
(Beamtenstatut, Art. 43 und 90a; Verfahrensordnung des Gerichts für den öffentlichen Dienst, Art. 102 Abs. 1; Verordnung Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 10 Abs. 2; Verordnung Nr. 723/2004 des Rates; Beschluss 1999/396 der Kommission, Art. 4)
2. Beamte – Klage – Beschwerende Maßnahme – Begriff – Vorbereitende Maßnahme – Entscheidung des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF), den nationalen Justizbehörden Informationen zu übermitteln – Ausschluss
(Beamtenstatut, Art. 90, 90a und 91; Verordnung Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 10 Abs. 2)
3. Gemeinschaftsrecht – Grundsätze – Grundrechte
(Art. 230 EG und 236 EG)
4. Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) – Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des OLAF – Modalitäten der von den Gemeinschaftsorganen durchgeführten internen Untersuchungen – Von der Kommission eingeführtes System
(Verordnung Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 10, Abs. 2; Beschluss 1999/396 der Kommission, Art. 4)
5. Beamte – Klage – Gegen das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) gerichtete Klage – Zulässigkeit einer als Zusatz zu einer Anfechtungsklage ohne Durchführung eines Vorverfahrens nach dem Statut erhobenen Schadensersatzklage
(Beamtenstatut, Art. 90 Abs. 1 und 90a)
6. Beamte – Außervertragliche Haftung der Organe – Voraussetzungen – Rechtswidrigkeit – Schaden – Kausalzusammenhang – Rechtswidrige Entscheidung des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF), den nationalen Justizbehörden Informationen zu übermitteln, die die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens zur Folge hat – Kein Kausalzusammenhang zwischen der Entscheidung, die Informationen zu übermitteln, und dem durch die Einleitung dieses Verfahrens entstandenen Schaden
(Beschluss 1999/396 der Kommission, Art. 4)
1. Angesichts ihrer möglichen Folgen stellen die Entscheidungen des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF), nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des OLAF Informationen an nationale Justizbehörden zu übermitteln, eine beschwerende Maßnahmen im Sinne von Art. 90a des Statuts dar, der jeder Person, auf die das Statut Anwendung findet, das Recht zuerkennt, eine Beschwerde gegen eine sie beschwerende Maßnahme des OLAF zu erheben.
Art. 90a des Statuts, der 2004 erlassen worden ist, um den gerichtlichen Rechtsschutz der Personen, auf die das Statut Anwendung findet, zu gewährleisten, stellt nämlich das Gegenstück zu den neuen Befugnissen dar, die der Gesetzgeber dem OLAF beim Erlass der Verordnung Nr. 723/2004 zur Änderung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften zugewiesen hat, sei es im Bereich der Betrugsbekämpfung oder im Disziplinarbereich. Art. 90a spiegelt somit das Bestreben des Gesetzgebers wider, die Stärkung der Rolle des OLAF mit entsprechenden gerichtlichen Rechtsschutzgarantien zu flankieren. Angesichts einer so ausdrücklichen und vor so kurzer Zeit erfolgten Ermächtigung im Statut, kann sich das Gericht für den öffentlichen Dienst auf dem besonderen Gebiet, für das es zuständig ist, nicht der Verantwortung entziehen, die ihm der Gesetzgeber auf diese Weise übertragen hat.
Überdies käme ein Beamter nicht in den Genuss der Garantie eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes, wenn der Gemeinschaftsrichter, bevor der Beamte durch eine Entscheidung nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 1073/1999 vor dem nationalen Strafrichter beschuldigt wird, nicht in der Lage wäre, zu überprüfen, ob der Beamte vorher angehört worden ist oder ob Art. 4 des Beschlusses 1999/396 über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaft, nach dem zu einem späteren Zeitpunkt Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden kann, vom OLAF eingehalten worden ist. Eine solche Überprüfung durch den Gemeinschaftsrichter ist in diesem Stadium des Verfahrens umso wichtiger, als das OLAF die Stellungnahmen der Betroffenen, wenn der Generalsekretär der Kommission zustimmt, zu einem späteren Zeitpunkt einholen kann – unter Umständen zu einem viel späteren Zeitpunkt. Zudem wäre der Beamte ohne sein Wissen Gegenstand von Verfahren, in denen er mehrere Monate lang unmittelbar beschuldigt wird, wenn das OLAF unter Verstoß gegen Art. 4 keine Zustimmung erhalten hat und nicht einmal darum ersucht hat, ohne dass der Gemeinschaftsrichter diese Rechtswidrigkeit feststellen könnte.
Weiter kann eine Entscheidung nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 1073/1999 erhebliche Folgen für die Laufbahn der betreffenden Personen haben. Denn wenn das OLAF der Auffassung ist, dass von einem Beamten begangene Handlungen gegebenenfalls strafrechtlich zu ahnden sind und deshalb Informationen den nationalen Behörden übermittelt, so ist dieser Umstand geeignet, sich negativ auf die durch die Verwaltung im Rahmen der nach Art. 43 des Statuts vorgesehenen Beurteilung dieses Beamten anzustellende Bewertung auszuwirken, insbesondere im Hinblick auf dessen dienstliche Führung.
Die Zulassung der Klage ermöglicht es dem betreffenden Beamten auch, wenn er die Ergebnisse der Untersuchung kennt, unter Umständen die Aussetzung des Vollzugs der Entscheidung, Informationen zu übermitteln, zu erwirken, wenn auch die dafür erforderlichen Voraussetzungen der Dringlichkeit und eines Schadens erfüllt sind.
Und schließlich kann eine effektive Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer Maßnahme wie einer Entscheidung nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 1073/1999 dazu beitragen, dass das OLAF – dem Willen des Gesetzgebers entsprechend – streng auf die Rechtmäßigkeit der Untersuchungen achtet und die Grundrechte der davon betroffenen Personen in vollem Umfang beachtet. Wenn das Gericht diese Kontrolle der Rechtmäßigkeit nicht ausübte, obwohl bei einer Entscheidung, die eine Person betrifft, auf die das Statut Anwendung findet, es allein dazu in der Lage ist, dies rechtzeitig zu tun, bliebe eine mögliche Verletzung der Vorschriften der Verordnung Nr. 1073/1999, mit denen die Verteidigungsrechte geschützt werden sollen, unbeanstandet. Der nationale Richter bliebe nämlich mit den Informationen befasst, die ihm das OLAF übermittelt hat, während eine Beanstandung einer solchen Rechtswidrigkeit durch den Gemeinschaftsrichter wegen Missachtung der Verteidigungsrechte bedeutete, dass sich das nationale Gericht nicht auf solche Informationen stützen dürfte.
(vgl. Randnrn. 71, 72, 74, 75, 77 bis 79, 81, 82 und 88)
Verweisung auf:
Gerichtshof: 8. April 2003, Gómez-Reino/Kommission, C‑471/02 P(R), Slg. 2003, I‑3207, Randnr. 64
2. Bei Handlungen oder Entscheidungen, die in einem mehrphasigen Verfahren, insbesondere am Ende eines internen Verfahrens, ergehen, liegt eine anfechtbare Handlung zwar grundsätzlich nur bei Maßnahmen vor, die den Standpunkt des Organs am Ende dieses Verfahrens definitiv festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, die die endgültige Entscheidung nur vorbereiten sollen; die Maßnahmen zur Vorbereitung einer Entscheidung sind nicht beschwerend, und erst anlässlich einer Klage gegen die am Ende des Verfahrens erlassene Entscheidung kann der Kläger die Rechtswidrigkeit der vorhergehenden, eng mit dieser Entscheidung zusammenhängenden Handlungen geltend machen.
Das ist bei einer Entscheidung nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) nicht der Fall, die vielmehr die Maßnahme darstellt, mit der der Direktor des OLAF, dem dazu im Rahmen der Gemeinschaften eine besondere und ausschließliche Verantwortung übertragen ist, sich über das Vorliegen von gegebenenfalls strafrechtlich zu ahndenden Handlungen erklärt und sich dafür entscheidet, die nationalen Justizbehörden damit zu befassen, damit diese Handlungen die entsprechende strafrechtliche Behandlung erfahren.
Wenn der Direktor des OLAF nämlich eine Entscheidung nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 1073/1999 erlässt, äußert er sich auf der Grundlage der vorläufigen oder endgültigen Ergebnisse der von seinen Stellen durchgeführten Untersuchung über das Vorliegen von gegebenenfalls strafrechtlich zu ahndenden Handlungen und vertritt die Auffassung, dass die Person oder die Personen, gegen die sich die Untersuchung gerichtet hat, strafrechtlich belangt werden könnten. Diese Entscheidung wird von einer unabhängigen Gemeinschaftseinrichtung im Rahmen eines besonderen, von dem nationalen gerichtlichen Verfahren verschiedenen Verfahren in eigener Verantwortung getroffen. Sie geht keiner anderen beschwerenden Maßnahme aus dem Zuständigkeitsbereich des Direktors des OLAF voraus und legt somit den Standpunkt der Behörde, von der sie erlassen worden ist, fest.
(vgl. Randnrn. 86, 87 und 90)
Verweisung auf:
Gericht erster Instanz: 11. Februar 2003, Pflugradt/EZB, T‑83/02, Slg. ÖD 2003, I‑A‑47 und II‑281, Randnr. 34
3. Bei einem gegenüber den Gemeinschaften Außenstehenden, dessen beruflicher Werdegang und wirtschaftliche Lage nicht unmittelbar von Maßnahmen der gemeinschaftlichen Behörden abhängen, steht dem Gemeinschaftsrichter keine besondere Befugnis zu, anstelle des nationalen Richters die Beachtung der Grundrechte und der Anforderungen an ein faires Verfahren zu gewährleisten.
(vgl. Randnr. 94)
4. Der Direktor des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF) ist, wenn er beabsichtigt, eine Entscheidung nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des OLAF zu treffen, nach den Bestimmungen des Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses 1999/396 über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug verpflichtet, falls die Informationen ein Mitglied, einen Beamten oder einen Bediensteten der Kommission mit Namen nennende Schlussfolgerungen enthalten, diesem, bevor die Informationen den nationalen Justizbehörden übermittelt werden, Gelegenheit zu geben, sich zu den ihn betreffenden Tatsachen zu äußern.
Zwar sieht Art. 4 Abs. 2 des Beschlusses 1999/396 für den Fall, in dem aus ermittlungstechnischen Gründen absolute Geheimhaltung gewahrt werden muss und die Hinzuziehung einer innerstaatlichen Justizbehörde erforderlich ist, eine Ausnahme vor. In solchen Fällen kann dem betreffenden Beamten mit Zustimmung des Generalsekretärs der Kommission zu einem späteren Zeitpunkt Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden. Diese Pflicht, die Zustimmung des Generalsekretärs der Kommission zu beantragen und zu erhalten, ist keine bloße Formalität, die gegebenenfalls später erfüllt werden könnte. Denn das Erfordernis, diese Zustimmung einzuholen, würde sonst seine Daseinsberechtigung verlieren, nämlich sicherzustellen, dass die Verteidigungsrechte der betreffenden Beamten beachtet werden, dass ihre Unterrichtung nur in wirklichen Ausnahmefällen hinausgeschoben wird und dass die Beurteilung dieser Ausnahmelage nicht nur Sache des OLAF ist, sondern zugleich das Urteil des Generalsekretärs der Kommission erfordert.
Außerdem ist das OLAF, selbst wenn Art. 4 Abs. 1 Satz 2 des Beschlusses 1999/396 nicht auf eine Entscheidung nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 1073/1999 anwendbar sein sollte, wenn die Übermittlung der Informationen an die nationalen Justizbehörden im Laufe der Untersuchung erfolgt, nach dem Grundprinzip der Wahrung der Verteidigungsrechte grundsätzlich nicht minder verpflichtet, die Beamten vor der Übermittlung der Informationen aufzufordern, zu den sie betreffenden Tatsachen alle zweckdienlichen Hinweise zu geben.
(vgl. Randnrn. 105, 108, 110 und 113)
Verweisung auf:
Gericht erster Instanz: 8. Juli 2008, Franchet und Byk/Kommission, T‑48/05, Slg. 2008, II‑1595, Randnrn. 133, 145 und 151
5. In dem durch Art. 90a des Statuts eingeführten System der Rechtsbehelfe ist eine Klage auf Ersatz von durch das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung OLAF verursachten Schäden nur zulässig, wenn ihr ein vorprozessuales Verfahren gemäß den Bestimmungen des Statuts vorausgegangen ist. Dieses Verfahren ist je nachdem unterschiedlich, ob der Schaden, für den Ersatz beantragt wird, auf einer beschwerenden Maßnahme im Sinne von Art. 90a des Statuts oder auf einem Verhalten des OLAF beruht, bei dem es sich nicht um eine Entscheidung handelt. Im ersten Fall muss der Betreffende beim Direktor des OLAF fristgemäß eine Beschwerde gegen die fragliche Maßnahme einlegen. Im zweiten Fall muss das Verwaltungsverfahren dagegen mit einem Antrag nach Art. 90 Abs. 1 des Statuts auf Schadensersatz eingeleitet und gegebenenfalls mit einer Beschwerde gegen die ablehnende Entscheidung über den Antrag fortgesetzt werden. Wenn aber ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen einer Anfechtungsklage und einer Schadensersatzklage besteht, ist Letztere als Zusatz zur Anfechtungsklage zulässig, ohne dass ihr notwendigerweise ein Antrag an die Verwaltung auf Ersatz des behaupteten Schadens und eine Beschwerde vorausgegangen sein müssen, mit der die Richtigkeit der stillschweigenden oder ausdrücklichen Ablehnung des Antrags bestritten wird.
(vgl. Randnr. 120)
Verweisung auf:
Gericht erster Instanz: 28. Juni 1996, Y/Gerichtshof, T‑500/93, Slg. ÖD 1996, I‑A‑335 und II‑977, Randnrn. 64 und 66
6. Die Entstehung der Haftung der Europäischen Gemeinschaft ist an das Zusammentreffen mehrerer Voraussetzungen geknüpft: Das dem Organ vorgeworfene Verhalten muss rechtswidrig sein, es muss ein Schaden entstanden sein, und zwischen dem Verhalten und dem geltend gemachten Schaden muss ein Kausalzusammenhang bestehen. Damit ein Kausalzusammenhang bejaht werden kann, muss grundsätzlich der Beweis für einen unmittelbaren ursächlichen Zusammenhang zwischen dem Fehler des Gemeinschaftsorgans und dem geltend gemachten Schaden erbracht werden.
Der immaterielle Schaden, den der Beamte durch die Entscheidung des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF), die Informationen den nationalen Justizbehörden zu übermitteln, unter Verstoß gegen die Bestimmungen des Art. 4 des Beschlusses 1999/396 über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaft und durch die Einleitung eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens durch diese Behörden gegen ihn erlitten haben soll, ist unmittelbar allein durch das Verhalten dieser Behörden verursacht worden, die beschlossen haben, ein Ermittlungsverfahren einzuleiten und sodann Untersuchungsmaßnahmen durchzuführen. Die nationalen Justizbehörden sind nämlich nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwar verpflichtet, die vom OLAF übermittelten Informationen aufmerksam zu prüfen und daraus die angemessenen Folgerungen zu ziehen, um die Wahrung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten; sie können im Rahmen ihrer Befugnisse aber den Inhalt und die Tragweite dieser Informationen und folglich die Frage der gegebenenfalls zu ergreifenden Folgemaßnahmen frei beurteilen.
(vgl. Randnrn. 124 bis 126)
Verweisung auf:
Gerichtshof: 16. Dezember 1987, Delauche/Kommission, 111/86, Slg. 1987, 5345, Randnr. 30
Gericht erster Instanz: 17. Oktober 2002, Cocchi und Hainz/Kommission, T‑330/00 und T‑114/01, Slg. ÖD 2002, I‑A‑193 und II‑987, Randnr. 97; 5. Oktober 2004, Sanders u. a./Kommission, T‑45/01, Slg. 2004, II‑3315, Randnr. 149; 5. Oktober 2004, Eagle u. a./Kommission, T‑144/02, Slg. 2004, II‑3381, Randnr. 148; 4. Oktober 2006, Tillack/Kommission, T‑193/04, Slg. 2006, II‑3995, Randnr. 122; 12. September 2007, Combescot/Kommission, T‑250/04, Slg. ÖD 2007, I‑A‑2‑0000 und II‑A‑2‑0000, Randnr. 95