JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MELCHIOR WATHELET
21 päivänä huhtikuuta 2016 (1)
Yhdistetyt asiat C‑105/15 P–C‑109/15 P
Konstantinos Mallis ja Elli Konstantinou Malli (C‑105/15 P),
Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou (C‑106/15 P),
Petros Chatzithoma ja Elenitsa Chatzithoma (C‑107/15 P),
Lella Chatziioannou (C‑108/15 P) ja
Marinos Nikolaou (C‑109/15 P)
vastaan
Euroopan komissio ja
Euroopan keskuspankki (EKP)
(Muutoksenhaku – Kyproksen tasavallan vakaustukiohjelma – Euroryhmän jäsenvaltioiden ja Kyproksen viranomaisten välinen sopimus muun muassa Kyproksen tasavallan pankkisektorin uudelleenjärjestelystä – Sopimuksen tämän osan täytäntöönpano Kyproksen keskuspankin toimesta – Kumoamiskanne)
I Johdanto
1. Valituksillaan, jotka Konstantinos Mallis ja Elli Konstantinou Malli ovat esittäneet asiassa C‑105/15 P, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou asiassa C‑106/15 P, Petros Chatzithoma ja Elenitsa Chatzithoma asiassa C‑107/15 P, Lella Chatziioannou asiassa C‑108/15 P ja Marinos Nikolaou asiassa C‑109/15 P (jäljempänä yhdessä Mallis ja muut), he vaativat kumoamaan seuraavat itseään koskevat määräykset: määräys Mallis ja Malli v. komissio ja EKP (T‑327/13, EU:T:2014:909), määräys Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou v. komissio ja EKP (T‑328/13, EU:T:2014:906), määräys Chatzithoma v. komissio ja EKP (T‑329/13, EU:T:2014:908), määräys Chatziioannou v. komissio ja EKP (T‑330/13, EU:T:2014:904) ja määräys Nikolaou v. komissio ja EKP (T‑331/13, EU:T:2014:905) (jäljempänä yhdessä valituksenalaiset määräykset), joilla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi heidän Euroopan komissiota ja Euroopan keskuspankkia (jäljempänä EKP) vastaan nostamansa kanteet, joissa vaadittiin kumoamaan euroryhmän 25.3.2013 antama julkilausuma muun muassa Kyproksen tasavallan pankkisektorin uudelleenjärjestelystä (jäljempänä riidanalainen julkilausuma), joka oli asetettu edellytykseksi Euroopan vakausmekanismista (jäljempänä EVM) myönnettävälle vakaustuelle.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin primaarioikeus
2. SEUT 137 artiklan mukaan ”niiden jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, ministereiden välisiä kokouksia koskevat järjestelyt vahvistetaan euroryhmää koskevassa pöytäkirjassa”.
3. Euroryhmää koskevassa pöytäkirjassa (N:o) 14 (jäljempänä pöytäkirja (N:o) 14) määrätään seuraavaa:
”1 artikla
Niiden jäsenvaltioiden ministerit, joiden rahayksikkö on euro, kokoontuvat keskenään epävirallisiin kokouksiin. Näitä kokouksia pidetään tarvittaessa, ja niissä keskustellaan aiheista, jotka liittyvät yhteistä rahaa koskeviin näiden valtioiden erityisiin tehtäviin. Komissio osallistuu kokouksiin. Euroopan keskuspankki kutsutaan osallistumaan näihin kokouksiin, joiden valmistelusta huolehtivat niiden jäsenvaltioiden valtiovarainministerien edustajat, joiden rahayksikkö on euro, ja komission edustajat.
2 artikla
Niiden jäsenvaltioiden ministerit, joiden rahayksikkö on euro, valitsevat puheenjohtajan kahden ja puolen vuoden toimikaudeksi näiden jäsenvaltioiden enemmistöllä.”
B EVM-sopimus
4. Brysselissä (Belgia) tehtiin 2.2.2012 Belgian kuningaskunnan, Saksan liittotasavallan, Viron tasavallan, Irlannin, Helleenien tasavallan, Espanjan kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Italian tasavallan, Kyproksen tasavallan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Maltan, Alankomaiden kuningaskunnan, Itävallan tasavallan, Portugalin tasavallan, Slovenian tasavallan, Slovakian tasavallan ja Suomen tasavallan välillä sopimus Euroopan vakausmekanismin perustamisesta (jäljempänä EVM-sopimus). Sen 1 ja 2 artiklan sekä 32 artiklan 2 kohdan mukaisesti sopimuksen sopimuspuolet eli jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, perustavat keskenään kansainvälisen rahoituslaitoksen, Euroopan vakausmekanismin (EVM), joka on oikeushenkilö. EVM-sopimus tuli voimaan 27.9.2012 sen jälkeen, kun kaikki sen allekirjoittaneet jäsenvaltiot olivat ratifioineet sen.
5. EVM-sopimuksen johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Eurooppa-neuvosto pääsi 17. joulukuuta 2010 sopimukseen siitä, että euroalueen jäsenvaltioita varten on tarpeen perustaa pysyvä vakausmekanismi. [EVM] ottaa hoitaakseen Euroopan rahoitusvakausvälineen – – ja Euroopan rahoituksenvakautusmekanismin, jäljempänä ’ERVM’, tällä hetkellä hoitamat tehtävät, huolehtien tarvittaessa rahoitusavun antamisesta euroalueen jäsenvaltioille.”
6. EVM-sopimuksen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Tarkoitus”, määrätään seuraavaa:
”EVM:n tehtävänä on hankkia rahoitusta ja antaa tiukkoja, valitun rahoitusapuvälineen kannalta tarkoituksenmukaisia ehtoja noudattaen vakaustukea niille EVM:n jäsenille, joilla on tai joille uhkaa tulla vakavia rahoitusongelmia, jos tuki on välttämätöntä koko euroalueen ja sen jäsenvaltioiden rahoitusvakauden turvaamiseksi. Tässä tarkoituksessa EVM:llä on oikeus kerätä varoja laskemalla liikkeeseen rahoitusvälineitä tai tekemällä rahoitussopimuksia tai muita sopimuksia tai järjestelyjä EVM:n jäsenten, rahoituslaitosten tai muiden kolmansien osapuolten kanssa.”
7. EVM-sopimuksen 4 artiklan, jonka otsikko on ”Rakenne ja äänestyssäännöt”, 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”EVM:llä on hallintoneuvosto ja johtokunta sekä toimitusjohtaja ja muu tarvittava henkilöstö.”
8. EVM-sopimuksen 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Hallintoneuvosto”, määrätään seuraavaa:
”1. Kukin EVM:n jäsen nimittää hallintoneuvoston jäsenen ja varajäsenen, joiden nimitys voidaan peruuttaa milloin tahansa. Hallintoneuvoston jäsen on asianomaisen EVM:n jäsenen hallituksen jäsen, joka vastaa valtionvaroista. Varajäsenellä on täydet valtuudet toimia varsinaisen jäsenen puolesta, kun tämä ei ole läsnä.
2. Hallintoneuvosto joko päättää, että sen puheenjohtajana toimii EU-sopimuksen ja EUT-sopimuksen liitteenä olevassa pöytäkirjassa (N:o) 14 tarkoitettu euroryhmän puheenjohtaja, tai valitsee jäsentensä keskuudesta puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan kahden vuoden kaudeksi. – –
3. Talous- ja raha-asioista vastaava [komission] jäsen ja EKP:n johtokunnan puheenjohtaja sekä euroryhmän puheenjohtaja (jos hän ei ole hallintoneuvoston puheenjohtaja tai jäsen) voivat osallistua hallintoneuvoston kokouksiin tarkkailijoina.
– –
6. Hallintoneuvosto tekee seuraavat päätökset keskinäisellä sopimuksella:
– –
f) EVM:n vakaustuen antaminen, mukaan luettuina [EVM-sopimuksen] 13 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa yhteisymmärryspöytäkirjassa määritellyt talouspolitiikkaa koskevat ehdot sekä tukivälineiden valinta ja rahoitusta koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja ehdot [EVM-sopimuksen] 12–18 artiklan mukaisesti;
g) komission valtuuttaminen neuvottelemaan yhdessä EKP:n kanssa rahoitusavun talouspoliittisista ehdoista [EVM-sopimuksen] 13 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
– –”
9. EVM-sopimuksen 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Periaatteet”, määritellään vakaustukea koskevat periaatteet, ja sen 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jos se on koko euroalueen ja sen jäsenvaltioiden rahoitusvakauden turvaamiseksi välttämätöntä, EVM voi antaa vakaustukea EVM:n jäsenelle soveltaen tiukkoja ehtoja, jotka ovat tarkoituksenmukaisia valitun rahoitusapuvälineen kannalta. Nämä ehdot voivat vaihdella makrotalouden sopeutusohjelmasta ennalta vahvistettujen tuen myöntämiskelpoisuuden [ehtojen] jatkuvaan täyttämiseen.”
10. EVM-sopimuksen 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Vakaustuen myöntämismenettely”, määrätään seuraavaa:
”1. EVM:n jäsen voi esittää hallintoneuvoston puheenjohtajalle vakaustuen saamista koskevan pyynnön. Tällaisessa pyynnössä on esitettävä yksi tai useampi suunniteltu rahoitusapuväline. Saatuaan tällaisen pyynnön hallintoneuvoston puheenjohtaja antaa – – komission tehtäväksi seuraavien toimenpiteiden toteuttamisen yhteistyössä EKP:n kanssa:
a) arvioida, onko koko euroalueen tai sen jäsenvaltioiden rahoitusvakaus vaarantunut, jollei EKP ole jo toimittanut [EVM-sopimuksen] 18 artiklan 2 kohdan mukaista analyysia;
b) arvioida, onko julkinen velka kestävää. Tällainen arviointi odotetaan toteutettavan tarvittaessa ja mahdollisuuksien mukaan yhdessä [Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF)] kanssa;
c) arvioida kyseisen EVM:n jäsenen todelliset tai mahdolliset rahoitustarpeet.
2. Hallintoneuvosto voi EVM:n jäsenen pyynnöstä ja 1 kohdassa tarkoitetun arvioinnin perusteella tehdä periaatepäätöksen vakaustuen myöntämisestä kyseiselle EVM:n jäsenelle rahoitusapujärjestelyn muodossa.
3. Jos tehdään 2 kohdan mukainen päätös, hallintoneuvosto antaa – – komission tehtäväksi – yhteistyössä EKP:n kanssa ja mahdollisuuksien mukaan yhdessä IMF:n kanssa – neuvotella kyseisen EVM:n jäsenen kanssa yhteisymmärryspöytäkirjan, jossa määrätään yksityiskohtaisesti rahoitusapujärjestelyyn liittyvät ehdot. Yhteisymmärryspöytäkirjan sisällössä on otettava huomioon toimenpiteiden kohteena olevien heikkouksien vakavuus ja valittu rahoitusapuväline. EVM:n toimitusjohtaja laatii samaan aikaan hallintoneuvoston hyväksyttäväksi ehdotuksen rahoitusapujärjestelyä koskevaksi sopimukseksi, johon sisältyvät rahoitusehdot sekä välineiden valinta.
Yhteisymmärryspöytäkirjan on oltava kaikilta osin [EUT-sopimuksessa] määrättyjen talouspolitiikan yhteensovittamistoimenpiteiden ja erityisesti kaikkien [unionin] oikeuteen kuuluvien säädösten mukainen, mukaan lukien kyseiselle EVM:n jäsenelle osoitetut lausunnot, varoitukset, suositukset ja päätökset.
4. – – komissio allekirjoittaa yhteisymmärryspöytäkirjan EVM:n puolesta edellyttäen, että [EVM-sopimuksen 13 artiklan] 3 kohdassa määrätyt edellytykset on täytetty ja hallintoneuvostolta on saatu hyväksyntä.
5. Johtokunta hyväksyy rahoitusapujärjestelyä koskevan sopimuksen, jossa vahvistetaan yksityiskohtaisesti myönnettävään vakaustukeen liittyvät rahoitusta koskevat näkökohdat ja tapauksen mukaan ensimmäisen rahoitusapuerän maksaminen.
– –
7. – – komission tehtävänä on seurata – yhteistyössä EKP:n kanssa ja mahdollisuuksien mukaan yhdessä IMF:n kanssa – rahoitusapujärjestelylle asetettujen ehtojen noudattamista.”
C 26.4.2013 tehty yhteisymmärryspöytäkirja
11. Kyproksen tasavalta ja EVM:n nimissä toiminut komissio allekirjoittivat 26.4.2013 yhteisymmärryspöytäkirjan erityisistä talouspoliittisista ehdoista (Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality).(2)
12. Sen johdannossa täsmennetään seuraavaa:
”Makrotalouden sopeutusohjelman avulla voidaan puuttua Kyproksen tasavallan taloudellisiin, verotuksellisiin ja rakenteellisiin ongelmiin niin lyhyellä kuin keskipitkälläkin aikavälillä. Ohjelman keskeiset tavoitteet ovat
– Kyproksen pankkisektorin tervehdyttäminen sekä tallettajien ja markkinoiden luottamuksen palauttaminen toteuttamalla rahoituslaitosten perusteellinen uudelleenjärjestely ja pienentämällä niiden kokoa siten, että samalla tiukennetaan valvontaa ja varmistetaan pääoman riittävyys euroryhmän 25.3.2013 tekemän poliittisen sopimuksen mukaisesti;
– –”(3)
13. Yhteisymmärryspöytäkirjan ensimmäisessä osassa, jonka otsikko on ”Rahoitussektorin uudistus”, todetaan seuraavaa:
”1.26 Toiseksi [Trapeza Kyprou Dimosia Etaira Ltd (Kyproksen pankki, jäljempänä Trapeza Kyprou)(4)] ottaa osto- ja sulautumismenettelyn välityksellä haltuunsa [Cyprus Popular Bank Public Co. Ltd:n (Kyproksen kansanpankki, jäljempänä Laïki)(5)] lähes kaikki kyproslaiset varat niiden käypään arvoon sekä suojatut talletukset ja hätätilanteisiin liittyvää maksuvalmiusapua [Emergency Liquidity Assistance] koskevat vastuut niiden nimellisarvoon. [Laïkin] suojaamattomat talletukset pysyvät entisessä entiteetissä. Siirrettävien varojen arvo on suurempi kuin siirrettävien velkojen ja niiden erotus vastaa [Laïkin] toteuttamaa [Trapeza Kyproun] pääomitusta ja on 9 prosenttia siirrettävistä riskipainotetuista varoista. [Trapeza Kyproua] pääomitetaan siten, että se saavuttaa 9 prosentin ydinvakavaraisuusasteen (core tier one ratio) stressitestin epäsuotuisassa skenaariossa ohjelman loppuun mennessä, minkä pitäisi auttaa luottamuksen palauttamisessa ja rahoitusedellytysten normalisoinnissa. Se, että 37,5 prosenttia suojaamattomista talletuksista [Trapeza Kyproussa] muunnetaan A-osakkeiksi täysine ääni- ja osinko-oikeuksineen, täyttää suurimman osan pääomatarpeista, ja oman pääoman ehtoista lisärahoitusta saadaan [Laïkin] entisestä entiteetistä. Osa lopuista suojaamattomista [Trapeza Kyproun] talletuksista jäädytetään väliaikaisesti siihen saakka, kunnes seuraavassa kohdassa tarkoitettu riippumaton arviointi on toteutettu.
1.27 Kolmanneksi pääomitustavoitteiden saavuttamisen varmistamiseksi toteutetaan vuoden 2013 kesäkuun loppuun mennessä yksityiskohtaisempi ja ajantasaistettu riippumaton arviointi [Trapeza Kyproun] ja [Laïkin] varoista, kuten pankkien purkamiskehyksessä edellytetään. Tätä varten viimeistään vuoden 2013 huhtikuun puolivälissä sovitaan riippumattoman arvioinnin tehtävänkuvauksesta yhteistyössä Euroopan komission, EKP:n ja IMF:n kanssa. Arvioinnin perusteella tarvittaessa lisäerä suojaamattomia talletuksia muunnetaan A-osakkeiksi sen varmistamiseksi, että 9 prosentin ydinvakavaraisuusasteen tavoite kriisitilanteessa voidaan saavuttaa ohjelman loppuun mennessä. Jos [Trapeza Kyproun] pääomituksen todetaan ylittävän tavoitteen, liiallisen pääomituksen määrä palautetaan tallettajille osakkeiden takaisinostoprosessissa.”
D Unionin johdettu oikeus
14. Kyprokselle osoitetuista erityistoimista rahoitusvakauden ja kestävän kasvun palauttamiseksi 25.4.2013 annetussa neuvoston päätöksessä 2013/236/EU(6) (jäljempänä päätös 2013/236) säädetään seuraavaa:
”1 artikla
1. Jotta helpotetaan Kyproksen talouden paluuta kestävän kasvun uralle ja julkisen talouden ja rahoitusjärjestelmän vakauteen, Kyproksen on toteutettava määrätietoisesti makrotalouden sopeutusohjelma, jäljempänä ’ohjelma’, jonka tärkeimmät osatekijät on säädetty tämän päätöksen 2 artiklassa. – –
2 artikla
1. Ohjelman tärkeimmät tavoitteet ovat Kyproksen pankkisektorin tervehdyttäminen, julkisen talouden käynnissä olevan vakauttamisen jatkaminen ja rakenneuudistusten toteuttaminen kilpailukyvyn sekä kestävän ja tasapainoisen kasvun tukemiseksi.
– –
6. Rahoitussektorinsa tervehdyttämiseksi Kyproksen on jatkettava pankkisektorin perusteellista uudistamista ja uudelleenjärjestelyä sekä elinkelpoisten pankkien vahvistamista palauttamalla niiden pääoma asianmukaiselle tasolle, ratkaisemalla niiden maksuvalmiustilanne ja vahvistamalla niiden valvontaa. Ohjelmaan on sisällytettävä seuraavat toimenpiteet ja tulokset:
– –
d) toteutetaan toimenpiteitä pankkien uudelleenjärjestelystä veronmaksajille aiheutuvien kulujen saattamiseksi mahdollisimman vähiin. – –
– –
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Kyproksen tasavallalle.”
15. Rahoitusvakautensa osalta vakavissa vaikeuksissa olevien tai vakavien vaikeuksien uhasta kärsivien euroalueen jäsenvaltioiden talouden ja julkisen talouden valvonnan tiukentamisesta 21.5.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 472/2013(7) (jäljempänä asetus N:o 472/2013) johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Jotta [EUT-]sopimuksella luotu unionin monenvälinen valvontakehys ja myönnettävälle rahoitustuelle mahdollisesti asetettavat politiikkaehdot olisivat kaikilta osin johdonmukaiset keskenään, niiden johdonmukaisuus olisi kirjattava unionin lainsäädäntöön. – –”
16. Asetuksessa N:o 472/2013 säädetään seuraavaa:
”1 artikla
Kohde ja soveltamisala
1. Tässä asetuksessa vahvistetaan säännökset niiden jäsenvaltioiden talouden ja julkisen talouden valvonnan tiukentamisesta, joiden rahayksikkö on euro, jos nämä jäsenvaltiot:
– –
b) pyytävät tai saavat rahoitustukea yhdeltä tai useammalta muulta jäsenvaltiolta tai kolmansilta mailta, [ERVM:ltä], [EVM:ltä], Euroopan rahoitusvakausvälineeltä (ERVV) tai muulta asiaankuuluvalta kansainväliseltä rahoituslaitokselta, kuten [IMF:ltä].
– –
5 artikla
Suunniteltuja rahoitustukipyyntöjä koskeva tiedotus
Jäsenvaltion, joka aikoo pyytää rahoitustukea yhdeltä tai useammalta jäsenvaltiolta tai kolmannelta maalta, EVM:ltä, ERVV:ltä tai muulta asiaankuuluvalta kansainväliseltä rahoituslaitokselta, kuten IMF:ltä, on annettava aikomuksensa välittömästi tiedoksi euroryhmän työryhmän puheenjohtajalle, talous- ja raha-asioista vastaavalle komission jäsenelle ja EKP:n pääjohtajalle.
Saatuaan komissiolta arvioinnin euroryhmän työryhmä käy keskusteluja suunnitellusta pyynnöstä tarkastellakseen muun muassa unionin tai euroalueen olemassa olevien rahoitusvälineiden nojalla käytettävissä olevia mahdollisuuksia ennen kuin kyseinen jäsenvaltio kääntyy mahdollisten lainanantajien puoleen.
Jäsenvaltion, joka aikoo pyytää rahoitustukea ERVM:ltä, on ilmoitettava aikomuksestaan välittömästi TRK:n puheenjohtajalle, talous- ja raha-asioista vastaavalle komission jäsenelle sekä EKP:n pääjohtajalle.
6 artikla
Julkisen velan kestävyyden arviointi
Jos jäsenvaltio pyytää ERVM:ltä, EVM:ltä tai ERVV:ltä rahoitustukea, komissio arvioi yhdessä EKP:n ja mahdollisuuksien mukaan IMF:n kanssa kyseisen jäsenvaltion julkisen velan kestävyyden ja jäsenvaltion tosiasialliset tai mahdolliset rahoitustarpeet. Komissio toimittaa tämän arvion edelleen euroryhmän työryhmälle, jos rahoitustukea on tarkoitus myöntää EVM:stä tai ERVV:stä, ja TRK:lle, jos rahoitustukea on tarkoitus myöntää ERVM:stä.
– –
7 artikla
Makrotalouden sopeutusohjelma
1. Jos jäsenvaltio pyytää yhdeltä tai useammalta muulta jäsenvaltiolta tai kolmansilta mailta, ERVM:ltä, EVM:ltä, ERVV:ltä tai IMF:ltä rahoitustukea, sen on laadittava yhteisymmärryksessä komission kanssa, joka puolestaan toimii yhteistyössä EKP:n ja tarvittaessa IMF:n kanssa, luonnos makrotalouden sopeutusohjelmaksi, joka perustuu asetuksen (EU) N:o 473/2013 nojalla mahdollisesti laadittuihin talouskumppanuusohjelmiin ja korvaa ne sekä sisältää vuotuiset julkisen talouden tavoitteet.
– –
Luonnoksessa makrotalouden sopeutusohjelmaksi on noudatettava täysin [SEUT] 152 artiklaa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artiklaa. Komissio ilmoittaa Euroopan parlamentin asiasta vastaavan valiokunnan puheenjohtajalle ja varapuheenjohtajille suullisesti makrotalouden sopeutusohjelman luonnoksen valmistelussa saavutetusta edistyksestä. Näitä tietoja käsitellään luottamuksellisina.
2. Neuvosto hyväksyy rahoitustukea 1 kohdan mukaisesti pyytävän jäsenvaltion valmisteleman makrotalouden sopeutusohjelman määräenemmistöllä komission ehdotuksesta.
Komissio varmistaa, että sen EVM:n tai ERVV:n puolesta allekirjoittama yhteisymmärryspöytäkirja vastaa täysin neuvoston hyväksymää makrotalouden sopeutusohjelmaa.
– –
15 artikla
Neuvoston äänestys
Tässä asetuksessa tarkoitetuista toimenpiteistä äänestävät ainoastaan ne neuvoston jäsenet, joiden edustaman jäsenvaltion rahayksikkö on euro, ja neuvosto tekee ratkaisunsa ottamatta lukuun asianomaista jäsenvaltiota edustavan neuvoston jäsenen ääntä.
Ensimmäisessä kohdassa mainittu neuvoston jäsenten määräenemmistö määräytyy [SEUT] 238 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisesti.
16 artikla
Soveltaminen rahoitustukea saaviin jäsenvaltioihin
Jäsenvaltioihin, jotka saavat rahoitustukea 30 päivänä toukokuuta 2013, sovelletaan tätä asetusta mainitusta päivästä alkaen.
– –”
17. Päätös 2013/236 kumottiin ja korvattiin Kyproksen makrotalouden sopeutusohjelman hyväksymisestä ja päätöksen 2013/236/EU kumoamisesta 13.9.2013 annetulla neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä 2013/463/EU(8) (jäljempänä täytäntöönpanopäätös 2013/463).
18. Sen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Asetuksen (EU) N:o 472/2013 tultua voimaan makrotalouden sopeutusohjelma on nyt hyväksyttävä neuvoston täytäntöönpanopäätöksenä. Selvyyden ja oikeusvarmuuden vuoksi ohjelma olisi hyväksyttävä uudelleen asetuksen (EU) N:o 472/2013 7 artiklan 2 kohdan perusteella. Ohjelman sisällön olisi pysyttävä samana kuin [päätöksellä 2013/236] hyväksytyssä ohjelmassa, mutta siihen olisi lisäksi sisällytettävä mainitun päätöksen 1 artiklan 2 kohdan mukaisesti toteutetun tarkastelun tulokset. Samalla olisi kumottava [päätös 2013/236].”
19. Päätöksen 2 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Rahoitussektorinsa tervehdyttämiseksi Kyproksen on jatkettava pankkisektorin perusteellista uudistamista ja uudelleenjärjestelyä sekä elinkelpoisten pankkien vahvistamista palauttamalla niiden pääoma asianmukaiselle tasolle, ratkaisemalla niiden maksuvalmiustilanne ja vahvistamalla niiden valvontaa. Ohjelmaan on sisällytettävä seuraavat toimenpiteet ja tulokset:
– –
c) Toteutetaan toimenpiteitä pankkien uudelleenjärjestelystä veronmaksajille aiheutuvien kulujen pitämiseksi mahdollisimman vähäisinä. – –”
III Asian tausta
20. Kyproksen tasavallan rahoitusmarkkinoihin on vuodesta 2012 alkaen kohdistunut kasvavia paineita, kun huoli sen julkisen talouden kestävyydestä ja tähän sisältyvistä heikentyneen rahoitussektorin edellyttämistä merkittävistä julkisista tukitoimenpiteistä on lisääntynyt.
21. Luokituslaitosten alennettua useaan otteeseen Kyproksen valtion joukkovelkakirjojen luokitusta Kyproksen tasavalta ei ole enää pystynyt hankkimaan uutta rahoitusta julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden kanssa sopusoinnussa olevin ehdoin. Samaan aikaan pankkisektorille on käynyt entistä vaikeammaksi saada rahoitusta kansainvälisiltä markkinoilta ja suurten rahoituslaitosten pääomavajeet ovat kasvaneet huomattaviksi.
22. Vuoden 2012 ensimmäisten kuukausien aikana jotkin Kyprokseen sijoittautuneet pankit, joihin kuuluivat Laïki ja Trapeza Kyprou, joutuivat talousongelmiin. Kyproksen tasavalta katsoi, että niiden pääomitus oli tarpeen.
23. Näiden vakavien ja kielteisten talous- ja rahoitusolosuhteiden vuoksi Kyproksen viranomaiset pyysivät virallisesti 25.6.2012 euroryhmän puheenjohtajalta ERVV:n/EVM:n sekä IMF:n antaman lainan muodossa annettavaa rahoitusapua tarkoituksena tukea Kyproksen talouden paluuta kestävään kasvuun, varmistaa asianmukaisesti toimiva pankkijärjestelmä ja turvata rahoitusvakaus unionissa ja euroalueella.
24. Euroryhmä pyysi 27.6.2012 komissiota yhteistyössä EKP:n, Kyproksen viranomaisten ja IMF:n kanssa sopimaan Kyproksen tasavallan makrotalouden sopeutusohjelmasta, sen rahoitustarpeet mukaan lukien, sekä toteuttamaan tarvittavia toimia rahoitusvakauden turvaamiseksi vallitsevassa hyvin haastavassa ympäristössä, jossa vaarana ovat valtion joukkolainojen markkinoiden myllerryksen heijastusvaikutukset.
25. Kyproksen tasavalta ja muut jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, pääsivät maaliskuussa 2013 poliittiseen sopimukseen luonnoksesta yhteisymmärryspöytäkirjaksi.
26. Euroryhmä ilmaisi 16.3.2013 antamassaan julkilausumassa tyytyväisyytensä kyseiseen sopimukseen ja muistutti tietyistä kaavailluista sopeutustoimenpiteistä, kuten pankkitalletusveron luomisesta. Euroryhmä ilmoitti katsovansa tämän asiayhteyden perusteella, että sellaisen rahoitusavun myöntäminen, jolla voitaisiin taata Kyproksen tasavallan ja euroalueen rahoitusvakaus, oli lähtökohtaisesti perusteltua, ja kehotti asianomaisia nopeuttamaan käynnissä olleita neuvotteluja.
27. Kyproksen tasavalta määräsi 18.3.2013 pankit pidettäviksi kiinni 19. ja 20.3.2013. Samana päivänä antamassaan julkilausumassa euroryhmän puheenjohtaja ilmoitti, että pankkitalletusveroa käytettäisiin yhdessä pyydetyn rahoitusavun kanssa Kyproksen pankkisektorin elinkelpoisuuden palauttamiseen ja siten Kyproksen tasavallan rahoitusvakauden takaamiseen. Hän kuitenkin totesi euroryhmän katsoneen, että pientallettajia olisi kohdeltava eri tavalla kuin suurtallettajia, ja korosti olevan tärkeää, että alle 100 000 euron talletukset suojattaisiin täysimääräisesti. Lopuksi euroryhmän puheenjohtaja kannusti euroryhmän puolesta Kyproksen viranomaisia ja parlamenttia panemaan sovitut toimenpiteet nopeasti täytäntöön.
28. Kyproksen viranomaiset päättivät, että pankit olisi pidettävä kiinni 28.3.2013 asti käteisnostoryntäyksen estämiseksi.
29. Kyproksen parlamentti hylkäsi 19.3.2013 Kyproksen hallituksen lakiesityksen kaikkia Kyproksen tasavallan pankkitalletuksia koskevan veron luomisesta. Kyproksen parlamentti hyväksyi 22.3.2013 uuden lain luottolaitosten saneeraamisesta.
30. Euroryhmä antoi 25.3.2013 riidanalaisen julkilausuman,(9) jossa todetaan seuraavaa:
”Euroryhmä on päässyt Kyproksen viranomaisten kanssa sopimukseen makrotalouden tulevan sopeutusohjelman pääkohdista. Sopimuksella on kaikkien jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, sekä kolmen toimielimen tuki.
– –
Euroryhmä ilmaisee tyytyväisyytensä julkilausuman liitteessä mainittuihin suunnitelmiin rahoitussektorin uudelleenjärjestelystä. Nämä toimenpiteet luovat perustan rahoitussektorin elinkelpoisuuden palauttamiselle. Niillä taataan ennen kaikkea kaikki alle 100 000 euron talletukset unionin periaatteiden mukaisesti.
– –
Euroryhmä kehottaa Kyproksen viranomaisia ja komissiota laatimaan yhdessä EKP:n ja IMF:n asianomaisten yksiköiden kanssa yhteisymmärryspöytäkirjan huhtikuun alkuun mennessä.
– –
Euroryhmä ottaa huomioon viranomaisten päätöksen toteuttaa asianmukaiset hallinnolliset toimenpiteet tässä poikkeuksellisessa tilanteessa, joka vallitsee Kyproksen rahoitussektorilla, ja varmistaa pankkien pikainen toiminnan jatkuminen. Euroryhmä korostaa, että nämä hallinnolliset toimenpiteet ovat väliaikaisia, oikeasuhteisia ja syrjimättömiä ja että niiden kattavuutta ja kestoa valvotaan järjestelmällisesti, kuten perustamissopimuksessa määrätään.
– –
Euroryhmä odottaa EVM:n johtokunnan antavan muodollisen hyväksyntänsä rahoitustuen myöntämiselle rahoitusapuvälineestä huhtikuun 2013 kolmannella viikolla, edellyttäen että kansalliset menettelyt saadaan päätökseen.”
31. Riidanalaisen julkilausuman liitteessä todetaan seuraavaa:
”[Kyproksen tasavallan] viranomaisten esitettyä poliittiset suunnitelmansa, joihin euroryhmä ilmoitti olevansa laajalti tyytyväinen, sovittiin seuraavaa:
1. Laïki puretaan välittömästi – osakkeenomistajien, joukkolainojen haltijoiden ja talletussuojan piiriin kuulumattomien tallettajien täydellä myötävaikutuksella – Kyproksen keskuspankin päätöksen nojalla käyttämällä äskettäin hyväksyttyä pankkien purkamista koskevaa kehystä.
2. Laïki jaetaan toimintakykyiseksi pankiksi ja roskapankiksi. Roskapankki ajetaan vähitellen alas.
3. Toimintakykyinen pankki sulautetaan [Trapeza Kyprouun] käyttämällä pankkien purkamista koskevaa kehystä [Trapeza Kyproun] ja Laïkin johtokuntien kuulemisen jälkeen. Se tuo hätätilanteisiin liittyvää maksuvalmiusapua [Emergency Liquidity Assistance (ELA)] mukanaan yhdeksän miljardia euroa. Ainoastaan suojaamattomat talletukset [Trapeza Kyproussa] pysyvät jäädytettyinä pääomituksen toteuttamiseen asti, ja niihin voidaan sen jälkeen soveltaa asianmukaisia ehtoja.
4. EKP:n neuvosto huolehtii [Trapeza Kyproun] maksuvalmiudesta sovellettavien sääntöjen mukaisesti.
5. [Trapeza Kyproua] pääomitetaan muuntamalla suojaamattomat talletukset omaksi pääomaksi osakkeenomistajien ja joukkolainojen haltijoiden täydellä myötävaikutuksella.
6. Muuntaminen toteutetaan siten, että 9 prosentin pääomaosuus on turvattu ohjelman lopussa.
7. Kaikki talletussuojan piiriin kuuluvat tallettajat kaikissa pankeissa saavat täyden suojan [unionin] asian kannalta merkityksellisen lainsäädännön mukaisesti.
8. Ohjelman varoja (enintään kymmenen miljardia euroa) ei käytetä Laïkin eikä [Trapeza Kyproun] pääomitukseen.”
32. Kyproksen keskuspankin pääjohtaja saattoi samana päivänä Trapeza Kyproun ja Laïkin tervehdyttämismenettelyyn.
33. Tätä varten julkaistiin 29.3.2013 kaksi asetusta.(10)
34. Asetuksessa nro 103 säädettiin Trapeza Kyproun pääomituksesta erityisesti sen osakkeenomistajien ja sen joukkolainojen haltijoiden sekä sen talletussuojan, joka koski alle 100 000 euron talletuksia, piiriin kuulumattomien tallettajien kustannuksella.(11)
35. Asetuksessa nro 104 puolestaan säädettiin, että Trapeza Kyproulle siirrettäisiin tietyt Laïkin varat ja velat, mukaan lukien alle 100 000 euron talletukset. Yli 100 000 euron talletukset pidettiin Laïkissa sen purkamiseen asti.
36. Laïkin ja Trapeza Kyprou tervehdyttämistoimenpiteet toteutettiin näiden asetusten mukaisesti 29.3.2013 klo 6.00–6.10 aamulla. Mallisilla ja muilla oli tähän saakka Trapeza Kyproussa ja Laïkissa talletuksia, joiden arvo laski huomattavasti mainituissa asetuksissa tarkoitettujen toimenpiteiden johdosta. Mallis ja muut väittävät menettäneensä kaikki 100 000 euron ylittäneet talletuksensa.
37. Asetusten nro 103 ja nro 104 antamisen jälkeen komissio aloitti uudet keskustelut Kyproksen viranomaisten kanssa yhteisymmärryspöytäkirjan viimeistelemiseksi.
38. EVM:n hallintoneuvosto kokouksessaan 24.4.2013
– vahvisti yhtäältä, että komissiolle ja EKP:lle oli annettu tehtäväksi toteuttaa EVM-sopimuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut arvioinnit, ja toisaalta, että komissiolle oli yhteistyössä EKP:n ja IMF:n kanssa annettu tehtäväksi neuvotella yhteisymmärryspöytäkirja Kyproksen tasavallan kanssa,
– päätti myöntää Kyproksen tasavallalle vakaustuen rahoitusapuvälineenä EVM:n toimitusjohtajan ehdotuksen mukaisesti,
– hyväksyi yhteisymmärryspöytäkirjaa koskevan luonnoksen, jonka komissio (yhteistyössä EKP:n ja IMF:n kanssa) ja Kyproksen tasavalta olivat neuvotelleet, ja
– antoi komissiolle tehtäväksi allekirjoittaa kyseinen pöytäkirja EVM:n puolesta.
39. Neuvosto antoi 25.4.2013 päätöksen 2013/236, jonka 2 artiklan 6 kohdan d alakohdassa säädettiin, että Kyproksen pankkien bail-in oli osa Kyproksen tasavallan makrotalouden sopeutusohjelmaa.
40. Yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittivat 26.4.2013 Kyproksen tasavallan valtiovarainministeri, Kyproksen keskuspankin pääjohtaja ja komission varapuheenjohtaja Rehn komission puolesta.
41. EVM:n johtokunta hyväksyi 8.5.2013 sopimuksen rahoitusapuvälineestä ja ehdotuksen ensimmäisen apuerän maksamista Kyproksen tasavallalle koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Erä jaettiin kahteen maksuun, joista ensimmäinen, noin kaksi miljardia euroa, maksettiin 13.5.2013, ja jälkimmäinen, noin miljardi euroa, maksettiin 26.6.2013. Toinen apuerä, noin puolitoista miljardia euroa, maksettiin 27.9.2013. Muut, 100–600 miljoonan euron suuruiset apuerät maksettiin joulukuun 2013 ja heinäkuun 2015 välisenä aikana.
42. Neuvosto antoi 21.5.2013 asetuksen N:o 472/2013, jonka perusteella päätös 2013/236 kumottiin ja korvattiin täytäntöönpanopäätöksellä 2013/463.
IV Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalaiset määräykset
43. Mallis ja muut nostivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 4.6.2013 toimittamillaan kannekirjelmillä kolme kannetta, joissa vaaditaan
– kumoamaan riidanalainen julkilausuma, ”joka sai lopullisen muotonsa [Kyproksen keskuspankin] pääjohtajan [Euroopan keskuspankkijärjestelmän] edustajana antamassa [asetuksessa nro 104], jossa päätettiin [Laïkin] ’tiettyjen toimintojen myynnistä’ ja joka on pääasiallisesti [EKP:n] ja komission yhteinen päätös”
– toissijaisesti toteamaan, että riidanalainen julkilausuma on muodostaan ja lajistaan riippumatta pääasiallisesti ”[EKP:n] ja/tai komission yhteinen päätös”
– tai kumoamaan riidanalaisen julkilausuman ”sen muodosta ja lajista riippumatta”
– tai ainakin ”kumoamaan [EKP:n] ja/tai komission yhteisen päätöksen – – joka tehtiin euroryhmän välityksellä, sen muodosta tai lajista riippumatta”
– velvoittamaan EKP:n ja/tai komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
44. Komissio esitti 1.10.2013 ja EKP 9.10.2013 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon jättämillään erillisillä asiakirjoilla oikeudenkäyntiväitteitä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan nojalla. Ne vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta, koska tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat
– velvoittaa Mallisin ja muut korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
45. Valituksenalaisilla määräyksillä unionin yleinen tuomioistuin jätti kanteet tutkimatta, koska niiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuivat.
46. Mallis ja muut vaativat euroryhmän 25.3.2013 antaman julkilausuman kumoamista mutta kohdistivat kanteensa komissiota ja EKP:tä vastaan (mikä vahvistettiin niiden kirjallisissa huomautuksissa),(12) joten unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli ensiksi valituksenalaisten määräysten 38–50 kohdassa sitä, voidaanko riidanalaisen julkilausuman katsoa olevan peräisin komissiolta ja EKP:ltä.
47. Unionin yleinen tuomioistuin tukeutui pöytäkirjaan (N:o) 14, jossa määrätään, että euroalueen jäsenvaltioiden ministerit kokoontuvat epävirallisiin euroryhmän kokouksiin, joissa ”keskustellaan aiheista, jotka liittyvät yhteistä rahaa koskeviin näiden valtioiden erityisiin tehtäviin”,(13) ja totesi valituksenalaisten määräysten 44 kohdassa, ettei ollut ”mahdollista katsoa, että euroryhmä on komission tai EKP:n valvonnassa tai että se toimii näiden toimielinten valtuutuksella”.(14)
48. Valituksenalaisten määräysten 46–50 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi myös väitteen siitä, että riidanalaisen julkilausuman voitaisiin katsoa olevan peräisin EVM:stä siksi, että se on väitetysti komission ja EKP:n valvonnassa.
49. Unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli ylimääräisesti valituksenalaisten määräysten 51–62 kohdassa vielä sitä, oliko riidanalaisella julkilausumalla oikeusvaikutuksia kolmansiin.
50. Unionin yleinen tuomioistuin totesi tästä, että vaikka riidanalainen julkilausuma sisälsi sanamuotoja, jotka saattoivat vaikuttaa kategorisilta, erityisesti Laïkin purkamista ja suojaamattomien talletusten arvon alentamista koskevat sanamuodot, niitä ei voitu lukea irrallisesti vaan ne oli ”päinvastoin sijoitettava asiayhteyteensä, josta ilmenee selvästi, että riidanalaisen julkilausuman sisältö on puhtaasti informatiivinen”.(15)
V Oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
51. Mallis ja muut vaativat 27.2.2015 tekemissään ja unionin tuomioistuimeen 4.3.2015 toimittamissaan valituksissa
– kumoamaan valituksenalaiset määräykset
– kumoamaan päätöksen valittajien tuomitsemisesta oikeudenkäyntikuluihin.
52. Komissio ja EKP vaativat vastineissaan unionin tuomioistuinta
– hylkäämään valitukset
– velvoittamaan valittajat korvaamaan kaikki oikeudenkäyntikulut.
VI Valitukset
53. Totean aluksi, että kehotan unionin tuomioistuinta hylkäämään käsiteltävät valitukset, mutta ennen kuin siirryn käsittelemään Mallisin ja muiden esittämiä valitusperusteita, haluan kuitenkin esittää muutamia alustavia huomautuksia valituksissa esille tulevista seikoista, jotka ovat merkityksellisiä tehokkaan oikeussuojan kannalta, liittyvät läheisesti unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön (tuomioon Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756 ja tuomioon Gauweiler ym., C‑62/14, EU:C:2015:400), koskevat EVM-järjestelmän ja unionin oikeuden välistä suhdetta (tai sen puuttumista) sekä unionin tuomioistuimen päätöstä ratkaista valitukset tuomiolla (yhteisymmärryspöytäkirjaan liittyviä kumoamiskanteita ja vahingonkorvauskanteita koskevissa yhdistetyissä asioissa C‑8/15 P, C‑9/15 P ja C‑10/15 P esitettyjen valitusten tavoin) ja siirtää ne suuren jaoston käsiteltäväksi.
A Alustavat huomautukset
1. Euroryhmä
54. Koska euroryhmää ei mainita SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa eikä se kuulu SEU 13 artiklan 1 kohdassa mainittuihin seitsemään unionin toimielimeen, euroryhmän toimet voivat olla kumoamiskanteen kohteena ainoastaan, jos sitä voidaan pitää neuvoston kokoonpanona tai unionin elimenä tai laitoksena.
55. Euroryhmä mainitaan nimenomaisesti SEUT 137 artiklassa, jossa viitataan euroryhmän kokoonpanon ja kokouksia koskevien menettelytapojen osalta EUT-sopimuksen liitteenä olevaan pöytäkirjaan (N:o) 14.
56. Näistä määräyksistä käy selvästi ilmi, että euroryhmä koostuu euroalueen jäsenvaltioiden valtiovarainministereistä ja että komissio ja EKP voivat osallistua sen kokouksiin.
57. Pöytäkirjassa (N:o) 14 määrätään, että ministerit ”kokoontuvat keskenään epävirallisiin kokouksiin” ja ”valitsevat puheenjohtajan kahden ja puolen vuoden toimikaudeksi”.
58. SEU 16 artiklan 6 kohdassa määrätään lisäksi, että neuvosto kokoontuu eri kokoonpanoissa, joita koskevan luettelon Eurooppa-neuvosto hyväksyy SEUT 236 artiklan a alakohdan mukaisesti. Neuvoston työjärjestyksen(16) liitteessä I vahvistetun luettelon mukaan neuvosto kokoontuu kymmenessä eri kokoonpanossa,(17) joihin euroryhmä ei kuulu.
59. Euroryhmän ja neuvoston välillä on yhteys siinä mielessä, että euroryhmä kokoontuu yleensä kerran kuussa, talous- ja rahoitusasioiden neuvoston kokousta edeltävänä päivänä,(18) ja euroryhmän työryhmän(19) puheenjohtajan toimisto sijaitsee neuvoston pääsihteeristössä Brysselissä.(20)
60. EUT-sopimus sisältää erityismääräyksen neuvoston äänestyksistä, jotka liittyvät niitä jäsenvaltioita, joiden rahayksikkö on euro, koskeviin toimenpiteisiin. SEUT 136 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että ”[näitä] toimenpiteitä koskeviin äänestyksiin osallistuvat vain ne neuvoston jäsenet, jotka edustavat jäsenvaltioita, joiden rahayksikkö on euro”, mikä tuo mieleen euroryhmän varsinkin, kun ne jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö ei ole euro, eivät edes osallistu näihin kokouksiin.
61. Näistä yhteyksistä huolimatta katson, että euroryhmä ei ole neuvoston kokoonpano paitsi siksi, ettei sitä tällaiseksi luonnehdita EUT-sopimuksessa eivätkä kaikki unionin jäsenvaltiot osallistu euroryhmän kokouksiin, myös siksi, että neuvoston kokoonpanoille on annettu toisenlaiset tehtävät. Euroryhmä on foorumi, jossa ne jäsenvaltiot, joiden rahayksikkö on euro, keskustelevat ”aiheista, jotka liittyvät yhteistä rahaa koskeviin näiden valtioiden erityisiin tehtäviin”,(21) kun taas neuvoston tehtäväkenttä on SEU 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla huomattavasti laajempi ja siihen kuuluu muun muassa unionin lainsäädäntövallan käyttö Euroopan parlamentin kanssa ja muun EUT-sopimuksessa yksinomaan neuvostolle annetun päätösvallan käyttö.
62. Vaikka euroryhmää ei voida pitää neuvoston kokoonpanona, tämä ei kuitenkaan tarkoita automaattisesti, ettei se ole SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettu unionin elin tai laitos.
63. Vaikka unionin elinten ja laitosten toimet lisättiin Lissabonin sopimuksella niiden toimien joukkoon, jotka voivat olla kumoamiskanteen kohteena, minkä tarkoituksena oli välttää joidenkin kyseisten elinten ja laitosten lainkäytöllinen koskemattomuus, euroryhmällä, jota ei mainita SEUT 263 artiklassa, ei joka tapauksessa ole oikeushenkilöllisyyttä.
64. EUT-sopimuksen ja oikeuskäytännön perusteella ei voida katsoa, että EUT-sopimuksen laatijoiden tavoitteena olisi ollut luopua tästä vaatimuksesta.(22) Aina kun EUT-sopimuksessa halutaan varmistaa SEUT 263 artiklan soveltaminen ilman oikeushenkilöllisyyttä koskevaa edellytystä, siinä mainitaan nimenomaisesti kyseessä olevat toimielimet, elimet ja laitokset, olipa sitten kyse Eurooppa-neuvostosta (joka lisättiin Lissabonin sopimuksella) tai alueiden komiteasta.(23)
65. Mielestäni euroryhmää ei siis voida pitää SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuna unionin elimenä tai laitoksena, jolla on oikeushenkilöllisyys, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta mahdollisuuteen katsoa, että edellä mainitut toimet ovat peräisin SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa mainitulta toimielimeltä.
66. Tämä päätelmä voisi toki olla ongelmallinen tehokasta oikeussuojaa koskevan periaatteen näkökulmasta,(24) mutta ainoastaan siinä tapauksessa, että perustamissopimuksessa euroryhmälle olisi annettu valtuudet toteuttaa toimia, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden, mutta näin ei kuitenkaan ole, koska euroryhmä on keskustelufoorumi eikä päätöksentekoelin. Tämä ominaisuus tarkoittaa lisäksi sitä, ettei EKP:n osallistuminen euroryhmän kokouksiin ole ristiriidassa sille SEUT 282 artiklan 3 kohdassa taatun riippumattomuuden, jota unionin toimielinten, elinten ja laitosten sekä jäsenvaltioiden hallitusten on kunnioitettava, kanssa.
67. Euroryhmän toimia ei näin ollen voida kumota SEUT 263 artiklan nojalla.
2. EVM ja sen hallintoneuvosto
68. EVM-sopimus ei kuulu unionin oikeusjärjestykseen. Kuten unionin tuomioistuin totesi tuomion Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756) 180 kohdassa, ”jäsenvaltiot eivät sovella unionin oikeutta – – kun ne perustavat EVM:n kaltaisen vakausmekanismin, jonka perustamiseen EU- ja EUT-sopimuksissa ei ole annettu unionille erityistä toimivaltaa – –”.(25)
69. EVM-sopimuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan EVM:llä on hallintoneuvosto (jonka tosiasiassa muodostavat EVM:n jäsenvaltioiden valtiovarainministerit, kuten EVM-sopimuksen 5 artiklan 1 kohdassa täsmennetään), johtokunta sekä toimitusjohtaja, joista hallintoneuvosto on selvästi ylin johtoelin.
70. Hallintoneuvoston puheenjohtajana toimii periaatteessa euroryhmän puheenjohtaja (EVM-sopimuksen 5 artiklan 2 kohta).
71. On siis selvää, että euroryhmän ja EVM:n hallintoneuvoston kokoonpano on ollut tähän mennessä täysin sama, sillä EVM:n perustamisesta lähtien hallintoneuvosto on valinnut puheenjohtajakseen euroryhmän puheenjohtajan.
72. EVM-sopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa määrätään komissiosta ja EKP:stä, että talous- ja raha-asioista vastaava Euroopan komission jäsen ja EKP:n pääjohtaja voivat osallistua hallintoneuvoston kokouksiin tarkkailijoina.
73. Jäsenvaltion, joka aikoo pyytää EVM:ltä rahoitustukea, on noudatettava EVM-sopimuksen 13 artiklassa määrättyä menettelyä.
74. Kyseisen artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion on esitettävä vakaustukea koskeva pyyntö hallintoneuvoston puheenjohtajalle, joka antaa sen arvioinnin komission ja EKP:n tehtäväksi.
75. EVM-sopimuksen 13 artiklan 2 kohdassa määrätään, että EVM:n hallintoneuvosto voi jäsenvaltion pyynnön ja komission ja EKP:n siitä tekemän arvion perusteella tehdä periaatepäätöksen vakaustuen myöntämisestä sitä pyytäneelle jäsenvaltiolle.
76. Jos hallintoneuvosto päättää tuen myöntämisestä, se antaa EVM-sopimuksen 13 artiklan 3 kohdan mukaan komission ja EKP:n tehtäväksi ”mahdollisuuksien mukaan yhdessä IMF:n kanssa – – neuvotella kyseisen [jäsenvaltion] kanssa yhteisymmärryspöytäkirjan, jossa määrätään yksityiskohtaisesti rahoitusapujärjestelyyn liittyvät ehdot”.
77. On täsmennettävä, että EVM-sopimuksen 5 artiklan 6 kohdan g alakohdan mukaan hallintoneuvosto päättää keskinäisellä sopimuksella vaikeuksissa olevalle jäsenvaltiolle myönnettävän rahoitustuen talouspoliittisista ehdoista.
78. EVM-sopimuksen 13 artiklan 4 kohdan mukaan komissio allekirjoittaa yhteisymmärryspöytäkirjan EVM:n puolesta edellyttäen, että 3 kohdassa määrätyt edellytykset on täytetty ja hallintoneuvostolta on saatu hyväksyntä.
79. EVM:n johtokunta hyväksyy tämän jälkeen ”rahoitusapujärjestelyä koskevan sopimuksen”.(26)
80. Tämän jälkeen kyseisen jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat kansalliset toimenpiteet yhteisymmärryspöytäkirjaan sisältyvien sitoumusten noudattamiseksi.
81. Muistutan, että unionin tuomioistuin totesi tuomion Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756) 161 kohdassa näistä komissiolle ja EKP:lle EVM-sopimuksen yhteydessä annetuista tehtävistä, että ”olivatpa ne sitten kuinka merkittäviä hyvänsä [niihin] ei sisälly omaa päätöksentekovaltaa. Lisäksi näiden kahden toimielimen saman sopimuksen puitteissa suorittamat toimet sitovat ainoastaan EVM:ää.”(27)
82. Mielestäni vaikuttaa kuitenkin siltä, että komissiolla on EVM-sopimuksen 13 artiklan 4 kohdan nojalla valta (ja perustamissopimusten valvojana myös velvollisuus) estää yhteisymmärryspöytäkirjan täytäntöönpano, jos se ei ole saman artiklan 3 kohdassa vaaditulla tavalla EUT-sopimuksessa määrättyjen talouspolitiikan yhteensovittamistoimenpiteiden mukainen. On totta, että on erittäin epätodennäköistä (”teoreettista”, kuten komissio totesi istunnossa), että komissio kieltäytyisi tehtävästään allekirjoittaa yhteisymmärryspöytäkirja EVM:n nimissä, sillä komissio on valvonut EVM-sopimuksen 13 artiklan 3 kohdassa vaadittua yhdenmukaisuutta menettelyn kaikissa vaiheissa aina vaikeuksissa olevan jäsenvaltion pyynnöstä alkaen, mutta tällainen poliittinen epätodennäköisyys ei kyseenalaista edellä mainittua oikeudellista toteamusta. Tästä huolimatta komissio voi allekirjoittaa yhteisymmärryspöytäkirjan ainoastaan EVM:n nimissä, ja kuten todettiin tuomion Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756) 161 kohdassa, se sitoo ainoastaan EVM:ää, joka on siis ainoa kyseisten päätösten tekijä.
83. Kun otetaan lisäksi huomioon, että EVM-sopimusta (ja siten myös EVM:n toimia) koskevat riidat voidaan saattaa unionin tuomioistuimen ratkaistaviksi ainoastaan EVM-sopimuksen 37 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun välityssopimuksen nojalla (SEUT 273 artikla),(28) unionin tuomioistuin ei ole toimivaltainen ratkaisemaan EVM:n antamasta toimesta nostettua kumoamiskannetta SEUT 263 artiklan nojalla.
84. Yksinomaan yhteisymmärryspöytäkirjan perusteella toteutetut kansalliset toimenpiteet eivät myöskään tarkoita sitä, että jäsenvaltiot panisivat täytäntöön unionin oikeutta, vaikka EVM-sopimuksen 13 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa määrätäänkin, että ”yhteisymmärryspöytäkirjan on oltava kaikilta osin – – kaikkien Euroopan unionin oikeuteen kuuluvien [tointen] mukainen”.(29)
85. EVM:ssä hyväksytyissä yhteisymmärryspöytäkirjoissa tarkoitetuista toimenpiteistä on kuitenkin tähän mennessä tehty myös jossain määrin yksityiskohtaiset neuvoston päätökset, joita neuvosto on antanut EUT-sopimuksen yhteydessä,(30) ja tämän menettelyn taustalla on voinut olla pelko siitä, ettei yhteisymmärryspöytäkirja ole oikeudellisesti sitova.
86. Tiettyjen kansallisten tuomioistuinten ratkaisut tukevat tätä olettamaa.
87. Symvoulio tis Epikrateias (korkein hallinto-oikeus, Kreikka) on nimittäin todennut Helleenien tasavallan vuosina 2010 ja 2012 allekirjoittamista ensimmäisestä ja toisesta yhteisymmärryspöytäkirjasta, etteivät ne ole kansainvälisiä sopimuksia, koska sopimuspuolet eivät tehneet niissä vastavuoroisia sitoumuksia eivätkä sopineet menettelyistä, joilla Kreikan viranomaiset velvoitettaisiin noudattamaan sopimusehtoja.(31) Symvoulio tis Epikrateiasin (korkein hallinto-oikeus) mukaan nämä pöytäkirjat olivat ainoastaan poliittisia ohjelmia, joita kyseinen jäsenvaltio pyrki noudattamaan rahoitusapua saadakseen.(32) Kyseiset yhteisymmärryspöytäkirjat eivät siis olleet oikeudellisesti sitovia asiakirjoja.
88. Symvoulio tis Epikrateias (korkein hallinto-oikeus) tukeutui päätelmässään siihen, että jos yhteisymmärryspöytäkirjat olisivat olleet oikeudellisesti sitovia, neuvosto ei olisi antanut päätöstä 2010/320.(33)
89. Näiden tietylle jäsenvaltiolle osoitettujen neuvoston päätösten johdosta voidaan joka tapauksessa katsoa, että kansalliset toimenpiteet, joita jäsenvaltiot ovat toteuttaneet EVM:lle tekemiensä sitoumusten täyttämiseksi, ovat unionin oikeuden täytäntöönpanoa, vaikka yhteisymmärryspöytäkirja ei olekaan unionin oikeuden toimi, kunhan nämä toimenpiteet mainitaan yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoittamisen jälkeen annetussa neuvoston päätöksessä.
90. Kuten unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin totesi määräyksessä ADEDY ym. v. neuvosto (T‑541/10, EU:T:2012:626, 87 kohta) ja määräyksessä ADEDY ym. v. neuvosto (T‑215/11, EU:T:2012:627, 99 kohta),(34) neuvoston päätökset, joissa mainitaan vaikeuksissa olevan jäsenvaltion yhteisymmärryspöytäkirjassa tekemät sitoumukset, eivät kuitenkaan koske yksityisiä suoraan(35) SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla, minkä vuoksi heidän kumoamiskanteitaan ei voitaisi ottaa tutkittavaksi.
91. Kun otetaan huomioon, että EVM-sopimuksen 13 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa määrätään, että yhteisymmärryspöytäkirjaan sisältyvien toimenpiteiden on oltava ”kaikilta osin [unionin oikeuden] mukaisia”, ja koska nämä toimenpiteet mainitaan myös neuvoston päätöksissä, jäsenvaltiot ovat SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisesti velvollisia säätämään ”tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi”, jotta kyseisen jäsenvaltion tuomioistuimet voivat esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä näiden päätösten ja sitä kautta kyseisen makrotalouden sopeutusohjelman pätevyydestä.(36)
3. Asetus N:o 472/2013
92. Asetus N:o 472/2013 tukee edellä esitettyä, vaikkei se olekaan ajallisesti sovellettavissa riidanalaiseen julkilausumaan.
93. Kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan, ”jotta [EUT-]sopimuksella luotu unionin monenvälinen valvontakehys ja myönnettävälle rahoitustuelle mahdollisesti asetettavat politiikkaehdot olisivat kaikilta osin johdonmukaiset keskenään, niiden johdonmukaisuus olisi kirjattava [tällä asetuksella] unionin lainsäädäntöön”, ja tällä tarkoitetaan EVM-sopimuksen ja EUT-sopimuksen keskinäistä johdonmukaisuutta.
94. Mainitun asetuksen 5–7 artiklassa täsmennetään tapaa, jolla komissio ja EKP hoitavat niille EVM-sopimuksen 13 artiklassa annetut tehtävänsä, ja säädetään makrotalouden sopeutusohjelmaa (joka on EVM-sopimuksen 13 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun yhteisymmärryspöytäkirjan toinen nimitys) koskevan luonnoksen laatimisesta ja sen hyväksymisestä neuvostossa, jossa äänioikeus on ainoastaan euroalueen jäsenvaltioilla.(37)
95. Asetuksen N:o 472/2013 7 artiklan 4 kohdassa mukaillaan EVM-sopimuksen 13 artiklan 7 kohtaa, kun siinä annetaan troikalle, jonka muodostavat ”komissio – – yhdessä EKP:n ja aiheellisissa tapauksissa IMF:n kanssa”, tehtäväksi seurata jäsenvaltion edistymistä yhteisymmärryspöytäkirjan täytäntöönpanossa.
96. Samalla tavoin kuin EVM-sopimuksen 13 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa määrätään siitä, että yhteisymmärryspöytäkirjan on oltava ”kaikilta osin [unionin oikeuden] mukainen”, asetuksen N:o 472/2013 7 artiklan 1 kohdan viimeisessä alakohdassa säädetään, että makrotalouden sopeutusohjelman on noudatettava SEUT 152 artiklaa ja perusoikeuskirjan 28 artiklaa.
97. Asetuksen N:o 472/2013 tultua voimaan Kyproksen tasavallalle osoitettu päätös 2013/236 kumottiin ja korvattiin täytäntöönpanopäätöksellä 2013/463, jolla hyväksyttiin ”selvyyden ja oikeusvarmuuden vuoksi” uudelleen päätökseen 2013/236 sisältynyt makrotalouden sopeutusohjelma.(38)
98. Vaikka yksityiset eivät pysty osoittamaan, että kyseiset täytäntöönpanopäätökset koskevat niitä suoraan,(39) jäsenvaltiot ovat joka tapauksessa SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla velvollisia säätämään ”tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi”.(40) Kuten jo selitin tämän ratkaisuehdotuksen 91 kohdassa, kansallisten tuomioistuinten on voitava esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä täytäntöönpanopäätöksen pätevyydestä ja makrotalouden sopeutusohjelman yhteensopivuudesta EUT-sopimuksen, unionin oikeuden yleisperiaatteiden ja perusoikeuskirjan kanssa.
B Ensimmäinen ja kolmas valitusperuste
1. Asianosaisten lausumat
99. Mallis ja muut väittävät ensimmäisessä ja kolmannessa valitusperusteessaan, että valituksenalaisissa määräyksissä ei ole riittävällä tavalla perusteltu unionin yleisen tuomioistuimen kantaa siitä viranomaisesta, joka päätti tosiasiassa Laïki- ja Trapeza Kyprou ‑pankkien talletusten arvon alentamisesta tai ainakin myötävaikutti siihen tai määräsi Kyproksen viranomaiset toteuttamaan arvon alentamisen antamalla asetukset nro 103 ja 104. Unionin yleinen tuomioistuin ei heidän mukaansa ottanut huomioon sitä, että talletusten arvon aleneminen oli seurausta ainoastaan komission ja EKP:n riidanalaisessa julkilausumassa Kyproksen tasavallalle asettamista säännöistä ja ehdoista.
100. Mallis ja muut väittävät, ettei unionin yleinen tuomioistuin tutkinut niiden väitettä, jonka mukaan euroryhmää ei voida pitää pelkkänä keskustelufoorumina. Koska sille ei ole annettu tai siirretty mitään komission tai EKP:n toimivaltuuksia, tästä on pääteltävä, että komissio ja EKP tekevät sen välityksellä päätöksiä EVM:ään ja rahoitusvakauteen liittyvistä kysymyksistä.
101. Mallisin ja muiden mukaan komissio ja EKP ovat lisäksi riidanalaisen julkilausuman ”todellisia laatijoita”. He väittävät tästä, ettei unionin yleinen tuomioistuin voinut jättää huomiotta, kuten se teki, sen paremmin valituksenalaisten määräysten 61 kohdassa esittämäänsä toteamusta, jonka mukaan riidanalainen julkilausuma sisälsi sanamuotoja, ”jotka saattavat vaikuttaa kategorisilta”, kuin EVM-sopimuksessa komissiolle ja EKP:lle annettua valtuutustakaan, jonka mukaan komissio neuvottelee ja allekirjoittaa yhteisymmärryspöytäkirjan ja valvoo yhdessä EKP:n kanssa, että kyseinen jäsenvaltio toteuttaa pöytäkirjassa tarkoitetut toimenpiteet.
102. Komissio väittää, etteivät Mallis ja muut määrittele valituksenalaisten määräysten kohtia, joihin oikeudellinen virhe liittyy. Ensimmäinen valitusperuste on siten jätettävä tutkimatta. Se on joka tapauksessa perusteeton, sillä valituksenalaiset määräykset on sen mukaan perusteltu riittävästi.
103. Komission mukaan Mallis ja muut väittivät valituksissaan perusteetta, että riidanalainen julkilausuma oli ”euroryhmän välityksellä” toimivien EKP:n ja komission yhteinen päätös. Unionin yleinen tuomioistuin oli sen mukaan hylännyt tämän väitteen ja perustellut päätöksensä seikkaperäisesti.
104. Väite, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei tutkinut sitä, että Kyproksen tasavalta ja erityisesti Kyproksen keskuspankin pääjohtaja ainoastaan toteuttivat euroryhmän päätöksiä, on komission mukaan tehoton, koska se perustuu virheelliseen oletukseen siitä, että komissio ja EKP olisivat antaneet riidanalaisen julkilausuman. Väite on joka tapauksessa jätettävä tutkimatta, ja se on tehoton, koska se ei liity millään tavalla unionin yleisen tuomioistuimen arvioon valituksenalaisen toimen unionin oikeuden mukaisuudesta.
105. EKP huomauttaa, että Mallis ja muut pyrkivät kyseenalaistamaan unionin yleisen tuomioistuimen tosiseikkoja koskevat toteamukset. Lisäksi on selvää, ettei tosiseikkojen arvioinnissa ole tehty oikeudellista virhettä, sillä Mallisin ja muiden esittämien vaatimusten tueksi ei EKP:n mukaan ole esitetty varsinaista päättelyä eikä vedottu oikeuskäytäntöön.
106. EKP katsoo, etteivät Mallis ja muut joka tapauksessa esitä valituksissaan mitään perusteluja väitteelleen siitä, että unionin yleinen tuomioistuin olisi tehnyt oikeudellisen virheen todetessaan, etteivät komissio ja EKP ole riidanalaisen julkilausuman tosiasiallisia laatijoita, vaan ne ainoastaan toistavat unionin yleisen tuomioistuimen jo hylkäämät väitteet.
2. Asian arviointi
107. Koska ensimmäisellä ja kolmannella valitusperusteella pyritään riitauttamaan unionin yleisen tuomioistuimen toteamus siitä, ettei riidanalainen julkilausuma ole peräisin komissiolta eikä EKP:ltä, niitä on tarkasteltava yhdessä ja katsottava, että niissä viitataan riittävällä tavalla valitustenalaisten määräysten 41–50 kohtaan.
108. Tämän ratkaisuehdotuksen 54–82 kohdassa esitettyjen toteamusten perusteella on todettava, ettei riidanalaisen julkilausuman voida katsoa olevan peräisin komissiolta eikä EKP:ltä ja ettei unionin yleinen tuomioistuin ole tehnyt tässä yhteydessä oikeudellista virhettä. Komissio ja EKP liittyvät nimittäin tähän menettelyyn ainoastaan siten, että ne valtuuttavat EVM:n hallintoneuvoston neuvottelemaan ja allekirjoittamaan yhteisymmärryspöytäkirjan ja valvomaan sen täytäntöönpanoa. Kuten unionin yleinen tuomioistuin lisäksi huomauttaa valituksenalaisten määräysten 43 kohdassa, euroryhmää koskevista säännöistä tai tosiseikoista ei ilmene, että ”tälle elimelle olisi siirretty komission tai EKP:n toimivaltaa – – tai että mainitut toimielimet voisivat kohdistaa siihen valvontavaltaa tai osoittaa sille suosituksia eivätkä ne ainakaan voi antaa sille sitovia ohjeita”.
109. Tästä huolimatta pohdin (vaikka tämä ei vaikutakaan kyseisten valitusten arvioinnin lopputulokseen), olisiko unionin yleisen tuomioistuimen pitänyt alun perin jättää kanne tutkimatta, koska euroryhmän toimen kumoamista koskevan kanteen kohteena olivat selvästi komissio ja EKP.
110. Kuten unionin yleinen tuomioistuin toki toteaa valituksenalaisten määräysten 36 kohdassa, ”se, että kannekirjelmässä mainitaan erehdyksessä vastaajana muu kuin riidanalaisen toimen laatija, ei johda kanteen tutkimatta jättämiseen, jos kannekirjelmä sisältää riidanalaisen toimen ja sen laatijan mainitsemisen kaltaisia seikkoja, joilla voidaan yksiselitteisesti yksilöidä asianosainen, jota vastaan kanne nostetaan.”
111. On totta, että unionin tuomioistuin on ottanut tutkittavaksi Euroopan investointipankin (jäljempänä EIP) valtuuston sijasta EIP:tä vastaan nostetun kanteen aikana, jolloin unionin tuomioistuin oli ETY 180 artiklan b alakohdan nojalla toimivaltainen ratkaisemaan riita-asioita, jotka koskivat EIP:n valtuuston ratkaisuja.(41) Se on todennut, että ”vaikka kanteen johdannossa vastaajana mainitaan pankki, kanteessa viitataan nimenomaisesti ETY 180 artiklan b alakohtaan ja sen johdannossa täsmennetään, että kanteen kohteena on ’pankin valtuuston päätöksen kumoaminen’. Näiden seikkojen perusteella voidaan yksiselitteisesti todeta, että kanteen kohteena on valtuusto pankin kyseessä olevana elimenä ja että kanne täyttää työjärjestyksen 38 artiklan 1 kohdan vaatimukset”.(42)
112. Unionin tuomioistuin on myös myöhemmin ottanut tutkittavaksi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin kumoamiskanteen, jonka oli nostanut Espanjan kuningaskunta mutta jonka kohteena oli ainoastaan neuvosto.(43) Tuomiossa todettiin, että ”se, että alkuperäisessä kanteessa mainitaan ’Euroopan parlamentin ja neuvoston’ antama [direktiivi 2002/15/EY] kumoamiskanteen kohteeksi, on – – implisiittinen mutta varma ilmaisu siitä, että vastaajaksi on nimetty sekä parlamentti että neuvosto, eikä voida epäillä, etteikö kantajan alkuperäisenä tarkoituksena olisi ollut nostaa kanne näitä kahta toimielintä vastaan”.(44)
113. Tämän lisäksi Espanjan kuningaskunta korjasi kannettaan kanteen nostamisen määräajassa siten, että siinä nimettiin vastaajiksi Euroopan parlamentti ja neuvosto, joten parlamentti pystyi osallistumaan menettelyyn ja puolustautumaan siinä.
114. Mielestäni käsiteltävässä asiassa ei ole tehty varsinaista erehdystä, jollainen todettiin määräyksessä komissio v. EIP (85/86, EU:C:1986:292) ja tuomiossa Espanja ja Suomi v. parlamentti ja neuvosto (C‑184/02 ja C‑223/02, EU:C:2004:497) ja joka ei estänyt kanteen korjaamista kyseisissä asioissa. Kuten valituksenalaisten määräysten 37 kohdasta lisäksi ilmenee, Mallis ja muut korostivat päättäneensä, että kanteet nostetaan euroryhmän sijasta komissiota ja EKP:tä vastaan.
115. Vaikka unionin yleinen tuomioistuin ei siis voinut soveltaa käsiteltävässä asiassa erehdyksen käsitettä, johon se viittaa valituksenalaisten määräysten 36 kohdassa(45) analysoidessaan sitä, voitiinko riidanalaisen julkilausuman katsoa olevan peräisin komissiolta ja EKP:ltä, se olisi voinut vedota tässä yhteydessä muuhun unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön.(46)
116. Tuomion parlamentti v. neuvosto ja komissio (C‑181/91 ja C‑248/91, EU:C:1993:271) 14 kohdassa todettiin nimittäin, että ”toimenpiteen määrittäminen ’jäsenvaltioiden päätökseksi’ ei – – riitä perusteeksi sille, että se jäisi [SEUT 263] artiklassa tarkoitetun valvonnan ulkopuolelle. Tätä varten on lisäksi osoitettava, että kun otetaan huomioon päätöksen sisältö ja sen tekemiseen liittyvät olosuhteet, kyseessä ei tosiasiallisesti ole neuvoston päätös.” Tästä seuraa, että koska euroryhmä ei ole unionin elin tai laitos, unionin yleinen tuomioistuin saattoi tämän vuoksi tutkia valituksenalaisten määräysten 38–50 kohdassa sitä, voidaanko riidanalaisen julkilausuman katsoa olevan peräisin komissiosta ja EKP:stä.
117. Vaikka unionin yleisen tuomioistuimen tekemän arvioinnin, joka koski sitä, voidaanko riidanalaisen julkilausuman katsoa olevan peräisin komissiosta ja EKP:stä, perusteluissa olisi siis tehty oikeudellinen virhe, arviointi saattoi olla aiheellinen myös muusta syystä ja perustua muihin syihin.
118. Valituksen ensimmäinen ja kolmas peruste on joka tapauksessa hylättävä perusteettomina.
C Toinen valitusperuste
1. Asianosaisten lausumat
119. Toisessa valitusperusteessaan Mallis ja muut katsovat, että unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi virheellisesti niiden väitteen siitä, että riidanalainen päätös on kannekelpoinen toimi, koska sillä oli oikeusvaikutuksia ja se muutti kantajien oikeusasemaa ja tosiasiallista tilannetta. Unionin yleinen tuomioistuin totesi lisäksi mielivaltaisesti, että Kyproksen tasavalta oli yksin vastuussa talletusten arvon alentamisesta.
120. Komissio väittää, että valitusperuste on perusteeton, koska unionin yleinen tuomioistuin on esittänyt yksityiskohtaiset perustelut siitä, miksi riidanalaisella toimella ei ole oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden. Kuten unionin yleinen tuomioistuin perustellusti totesi, tämä johtuu sekä euroryhmän toimintaa koskevista määräyksistä, joissa sitä ei valtuuteta antamaan oikeudellisesti sitovia toimia, että riidanalaisen julkilausuman sanamuodosta, joka on puhtaasti informatiivinen.
121. EKP väittää, että valittajat eivät ole esittäneet täsmällisiä perusteluja osoittaakseen, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen katsoessaan, ettei euroryhmällä ollut toimivaltaa antaa sitovia toimia ja että sen julkilausumilla ei siis lähtökohtaisesti ole tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla tavalla. EKP muistuttaa lisäksi, että valituksessa on ilmoitettava täsmällisesti valitusperusteet ja oikeudelliset perusteet ja perustelut, joihin vedotaan. Mallis ja muut tyytyvät kuitenkin väittämään, että unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt tulkita edellä mainittuja kohtia toisin, eivätkä esitä väitteelleen mitään oikeudellisia perusteluja. Näin ollen tämä valitusperuste on EKP:n mukaan hylättävä, koska sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat.
2. Asian arviointi
122. On muistettava, että ”vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun ylimääräisiä perusteluja koskevat valitukset eivät voi aiheuttaa tämän ratkaisun kumoamista ja ovat näin ollen tehottomia.”(47)
123. Koska unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisten määräysten 51–62 kohdassa esittämä arviointi on ainoastaan ylimääräinen, toinen valitusperuste ei riitä kumoamaan valituksenalaisia määräyksiä, vaikka se olisikin perusteltu.
124. Valitusperuste on siis tehoton ja se on hylättävä.
125. Tämän ratkaisuehdotuksen 54–67 kohtaan viitaten ja irrallaan päätelmästäni siitä, onko euroryhmä SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettu unionin elin tai laitos, totean kuitenkin täydellisyyden vuoksi, että unionin yleinen tuomioistuin ei nähdäkseni ole tehnyt oikeudellista virhettä katsoessaan, ettei riidanalaisella julkilausumalla ollut oikeusvaikutuksia kolmansiin.
126. Kuten unionin yleinen tuomioistuin valituksenalaisten määräysten 61 kohdassa (jossa mainitaan sanamuodot, ”jotka saattavat vaikuttaa kategorisilta”) antaa ymmärtää, riidanalaisen julkilausuman sanamuoto ja sisältö eivät noudata täysin pöytäkirjaan (N:o) 14 sisältyviä euroryhmän määritelmää ja tehtäviä, joiden mukaan siis euroalueen jäsenvaltioiden ministerit kokoontuvat epävirallisiin euroryhmän kokouksiin, joissa ”keskustellaan aiheista, jotka liittyvät yhteistä rahaa koskeviin näiden valtioiden erityisiin tehtäviin”.
127. Viittaan tässä riidanalaisen julkilausuman niihin kohtiin, joissa euroryhmä ilmoittaa päässeensä sopimukseen Kyproksen viranomaisten kanssa makrotalouden tulevan sopeutusohjelman pääkohdista ja pyytäneensä näitä viranomaisia sekä komissiota, EKP:tä ja IMF:ää laatimaan pääkohdista yhteisymmärryspöytäkirjan.(48)
128. Nämä riidanalaisessa julkilausumassa ja sen liitteessä mainitut pääkohdat olivat alle 100 000 euron talletusten suojaaminen, Laïkin purkaminen ja sen jakaminen toimintakykyiseksi pankiksi ja roskapankiksi, toimintakykyisen pankin siirtyminen Trapeza Kyproulle ja tallettajien osallistuminen suojaamattomien talletusten summilla näiden kahden pankin tervehdyttämismenettelyyn:(49) Mallis ja muut riitauttivat tämän viimeisen pääkohdan lainmukaisuuden unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamillaan kumoamiskanteilla.
129. Euroryhmä ilmoitti kuitenkin ”suhtautuvansa myönteisesti” Kyproksen tasavallan rahoitussektorin suunnitelmaan uudelleenjärjestelystä, ”ottavansa huomioon” Kyproksen viranomaisten antamat sitoumukset ja ”odottavansa”, että EVM:n hallintoneuvosto hyväksyy piakkoin rahoitusapujärjestelyä koskevan sopimuksen, ja sen käyttämät ilmaisut viittaavat siihen, ettei sitovia oikeusvaikutuksia omaavaa päätöstä ollut vielä tehty.
130. Huomautan lisäksi, että riidanalainen julkilausuma annettiin 25.3.2013 sen jälkeen, kun Kyproksen parlamentti oli 19.3.2013 hylännyt kaikkia Kyproksen tasavallan pankkitalletuksia koskevan veron käyttöönottoa koskevan lakiesityksen, jonka hyväksymistä euroryhmä oli edellyttänyt 16.3.2013 antamassaan julkilausumassa katsoessaan, että rahoitusavun antaminen Kyproksen tasavallalle oli lähtökohtaisesti perusteltua.(50)
131. Huomautan myös, että Kyproksen viranomaiset hyväksyivät välittömästi muita kansallisia toimenpiteitä, joiden ansiosta riidanalaisessa julkilausumassa tarkoitettu poliittinen sopimus oli mahdollista toteuttaa. Laïkin ja Trapeza Kyproun talletusten arvon alentamisesta säädettiin nimittäin Kyproksen keskuspankin antamissa asetuksissa nro 103 ja 104, jotka tulivat voimaan 29.3.2013.(51)
132. Tämä tapahtumaketju osoittaa toki, että euroryhmällä on epäilemättä huomattavasti poliittista painoarvoa ja että jäsenvaltiot pitävät euroryhmässä tehtyjä sopimuksia niitä sitovina. Pelkästään tämän perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, että riidanalaisella julkilausumalla olisi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla sitovia oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden.
133. Yhdyn näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisten määräysten 61 kohdassa esittämään toteamukseen siitä, että euroryhmän päättämiä toimenpiteitä ”ei – – voida lukea irrallisesti vaan ne on päinvastoin sijoitettava asiayhteyteensä, josta ilmenee selvästi, että riidanalaisen julkilausuman sisältö on puhtaasti informatiivinen”.
134. Tämä ei kuitenkaan päde päätökseen 2013/236 ja täytäntöönpanopäätökseen 2013/463,(52) joista ensin mainitun 2 artiklan 6 kohdan d alakohdassa ja jälkimmäisen 2 artiklan 5 kohdan c alakohdassa Kyproksen tasavallan sitoutumisesta pankkitalletusten arvon alentamiseen tuli oikeudellisesti sitova velvoite. Kyseiset säännökset eivät kuitenkaan ole käsiteltävien valitusten kohteena.
135. Edellä esitetyistä syistä Mallisin ja muiden esittämien valitusten toinen peruste on hylättävä.
D Neljäs valitusperuste
1. Asianosaisten lausumat
136. Mallisin ja muiden neljännen valitusperusteen kohteena on heidän velvoittamisensa korvaamaan oikeudenkäyntikulut ensimmäisessä oikeusasteessa, ja he vaativat, että jos valitus hyväksytään, heitä ei velvoiteta maksamaan ensimmäisessä oikeusasteessa aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja.
137. Komissio väittää, että valittajat esittävät virheellisesti oikeudenkäyntikulujen vahvistamista koskevan vaatimuksen valitusperusteena.
138. EKP väittää, että valitusperusteen tavoitteena on viivästyttää valituksenalaisten määräysten täytäntöönpanoa ja muistuttaa tästä, että SEUT 278 artiklan ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 60 artiklan 1 kohdan mukaisesti valituksilla ei ole lykkäävää vaikutusta.
2. Asian arviointi
139. Kuten määräyksen Schmoldt ym. v. komissio (C‑342/04 P, EU:C:2005:562) 65 kohdassa todettiin, ”Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan toisen alakohdan mukaan ’muutosta ei voida hakea vain oikeudenkäyntikulujen määrän osalta tai siltä osin, kuka vastaa oikeudenkäyntikuluista’. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun kaikki muut valitusperusteet on hylätty, virheelliseksi väitettyyn oikeudenkäyntikuluja koskevaan ratkaisuun kohdistuva vaatimus on tämän määräyksen mukaan jätettävä tutkimatta”.(53)
140. Koska neljäs valitusperuste koskee ainoastaan oikeudenkäyntikuluja ja koska muut valitusperusteet on hylättävä, myös neljäs valitusperuste on hylättävä, koska sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat.
VII Ratkaisuehdotus
141. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
– hylkää valitukset
– velvoittaa Konstantinos Mallisin, Elli Konstantinou Mallin, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyproun, Petros Chatzithoman, Elenitsa Chatzithoman, Lella Chatziioannoun ja Marinos Nikolaoun maksamaan omat oikeudenkäyntikulunsa ja korvaamaan samansuuruisin osuuksin komission ja EKP:n oikeudenkäyntikulut.