Asunto T‑256/11
Ahmed Abdelaziz Ezz y otros
contra
Consejo de la Unión Europea
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Egipto — Congelación de fondos — Base jurídica — Obligación de motivación — Error de hecho — Derecho de defensa — Derecho a una tutela judicial efectiva — Derecho de propiedad — Libertad de empresa»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera)
de 27 de febrero de 2014
1. Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Decisión relativa a la adopción de medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Egipto — Inmovilización de los capitales de las personas implicadas en malversaciones de fondos públicos y de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquéllas — Artículo 29 TUE — Procedencia
[Arts. 21 TUE, ap. 2, letras b) y d), 24 TUE, ap. 1, 28 TUE y 29 TUE; Decisión 2011/172/PESC del Consejo, art. 1, ap. 1]
2. Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Reglamento relativo a la aplicación de medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Egipto — Inmovilización de los capitales de las personas implicadas en malversaciones de fondos públicos y de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquéllas — Artículo 215 TFUE, apartado 2 y Decisión 2011/172/PESC — Procedencia
[Arts. 60 CE, 301 CE y 308 CE; art. 215 TFUE, ap. 2; Decisión 2011/172/PESC del Consejo; Reglamento (CE) nº 270/2011 del Consejo, art. 2, ap. 1]
3. Derecho de la Unión Europea — Interpretación — Textos plurilingües — Interpretación uniforme — Consideración de las diferentes versiones lingüísticas — Interpretación en función del contexto y de la finalidad
(Decisión 2011/172/PESC del Consejo, art. 1, ap. 1)
4. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Egipto — Inmovilización de los capitales de las personas implicadas en malversaciones de fondos públicos en Egipto y de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquéllas — Divergencia entre las diferentes versiones lingüísticas del artículo 1 de la Decisión 2011/172/PESC — Interpretación en sentido amplio que no viola los principios de legalidad de los delitos y de las penas y de presunción de inocencia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 48, ap. 1, y 49, ap. 1, primera frase; Decisión 2011/172/PESC del Consejo, art. 1, ap. 1)
5. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Egipto — Inmovilización de los capitales de las personas implicadas en malversaciones de fondos públicos en Egipto y de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquéllas — Divergencia entre las diferentes versiones lingüísticas de la lista anexa a la Decisión 2011/172/PESC — Interpretación en sentido amplio del acto de aplicación en sentido conforme con el acto de base
(Decisión 2011/172/PESC del Consejo, art. 1, ap. 1, y anexo)
6. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Inmovilización de los capitales de las personas implicadas en malversaciones de fondos públicos en Egipto y de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquéllas — Decisión que se inscribe en un contexto conocido por el interesado que le permite comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él — Procedencia de una motivación sucinta — Límites — Motivación que no puede consistir en una redacción general y estereotipada
[Art. 296 TFUE, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letra c); Decisión 2011/172/PESC del Consejo; Reglamento (CE) nº 270/2011 del Consejo]
7. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Inmovilización de los capitales de las personas implicadas en malversaciones de fondos públicos en Egipto y de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquéllas — Derecho de acceso a los documentos — Derechos supeditados a la presentación de una solicitud en ese sentido ante el Consejo
[Decisión 2011/172/PESC del Consejo; Reglamento (CE) nº 270/2011 del Consejo]
8. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a una tutela judicial efectiva — Inmovilización de los capitales de las personas implicadas en malversaciones de fondos públicos en Egipto y de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquéllas — Derecho a ser oído antes de la adopción de dichas medidas — Inexistencia — Obligación de comunicar las razones individuales y específicas que justifican las decisiones adoptadas — Alcance — Derechos garantizados mediante el control judicial ejercido por el juez de la Unión y por la posibilidad de una con posterioridad a la adopción de dichos actos
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47, ap. 1; Decisión 2011/172/PESC del Consejo; Reglamento (CE) nº 270/2011 del Consejo]
9. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Egipto — Inmovilización de los capitales de las personas implicadas en malversaciones de fondos públicos en Egipto y de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquéllas — Restricción del derecho de propiedad y del derecho al libre ejercicio de una actividad económica — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Art. 21 TUE, ap. 2, letras b) y d); Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 16, 17 y 52, ap. 1; Decisión 2011/172/PESC del Consejo, art. 1; Reglamento (CE) nº 270/2011 del Consejo, art. 2, ap. 1]
1. El artículo 1 de la Decisión 2011/172, relativa a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Egipto, puede adoptarse legalmente sobre la base del artículo 29 TUE. En efecto, constituyen enfoques de la Unión en el sentido de esta última disposición las decisiones que, en primer lugar, se enmarcan en la política exterior y de seguridad común (PESC), tal y como ésta se define en el artículo 24 TUE, apartado 1; en segundo lugar, se refieren a un «asunto concreto de carácter geográfico o temático», y, en tercer lugar, no tienen el carácter de «acción operativa» en el sentido del artículo 28 TUE. Siempre que se cumplan estos requisitos pueden adoptarse sobre la base del artículo 29 TUE, en particular, no sólo actos de carácter programático o simples declaraciones de intenciones, sino también decisiones que establezcan medidas que pueden modificar directamente la situación jurídica de los particulares.
De ese modo, esta Decisión, al estar destinada a ayudar a las autoridades de un país tercero en su lucha contra la malversación de fondos públicos, procede de la PESC y responde a los objetivos mencionados en el artículo 21 TUE, apartado 2, letras b) y d), sin implicar operación alguna, civil o militar, además de que se adoptó teniendo en cuenta la situación en un tercer Estado determinado.
(véanse los apartados 41, 42 y 44 a 47)
2. El Reglamento nº 270/2011, relativo a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Egipto, también puede adoptarse legalmente sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 2, y de la Decisión 2011/172. En efecto, el ámbito de aplicación del artículo 215 TFUE, apartado 2, no se limita a las decisiones relativas a los dirigentes de terceros Estados o a sus asociados. Puede servir de base legal para adoptar medidas restrictivas contra cualquier persona, independientemente de cuál sea su condición, siempre que dichas medidas se hayan previsto en una decisión adoptada en el marco de la PESC. Por ello, el citado Reglamento, cuya redacción es análoga a la de la Decisión 2011/172, cumple los requisitos establecidos en el artículo 215 TFUE, apartado 2.
Esta conclusión no puede rebatirse invocando los artículos 60 CE y 301 CE, aplicables antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. En efecto, dicho Tratado ha cambiado el estado del Derecho al introducir un nuevo artículo 215 TFUE. Si el apartado 1 de este artículo cubre ámbitos de los que se ocupaban con anterioridad los artículos 60 CE y 301 CE, su apartado 2 habilita al Consejo para adoptar, mediante un acto previsto en el artículo 288 TFUE, medidas restrictivas contra destinatarios que no tengan ningún vínculo con el régimen dirigente de un país tercero.
(véanse los apartados 49 a 53)
3. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 62, 63, 68 y 89)
4. A la vista de las disparidades existentes entre las versiones lingüísticas inglesa y francesa del artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2011/172, relativa a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Egipto, esta disposición debe interpretarse a la luz de todas sus versiones lingüísticas y del contexto y la finalidad en los que se integra. Pues bien, por una parte, en la mayoría de las lenguas de la Unión distintas del inglés y del francés, la redacción del artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2011/172 es análoga a la versión inglesa. Por otra parte, si el artículo 1 de la citada Decisión sólo se refiriera a las personas contra las que se hayan dictado condenas penales se pondría seriamente en peligro la eficacia de dicha Decisión, puesto que esas personas podrían, durante el procedimiento penal, transferir su capital a Estados que no hayan concertado ninguna cooperación con las autoridades egipcias. Por consiguiente, el artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2011/172 debe interpretarse en el sentido de que se refiere, entre otras, a las personas que hayan podido, incluso sin ser conscientes de ello, beneficiarse del producto de la malversación de fondos públicos egipcios y que, como consecuencia de ello, son objeto de medidas cautelares adoptadas en un marco judicial y destinadas a preservar los capitales producto de las malversaciones mencionadas.
Por lo demás, por una parte, esta inmovilización de capital no constituye una sanción administrativa ni está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 49, apartado 1, primera frase, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de modo que el principio según el cual las disposiciones que imponen sanciones administrativas deben ser interpretadas en sentido estricto no prohíbe que se lleve a cabo una interpretación en sentido amplio del artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2011/172. Por otra parte, al adoptar la Decisión 2011/172, el propio Consejo no declaró que las personas mencionadas en el artículo 1, apartado 1, fueran culpables de hechos castigados por el Derecho penal egipcio o por el Derecho de un Estado miembro de la Unión. Además, tampoco incitó al público a creer, erróneamente, en la culpabilidad de esas personas ni prejuzgó la apreciación de los hechos en Egipto por el juez competente. De ello se sigue que el principio de presunción de inocencia tampoco se opone a la interpretación en sentido amplio de esta disposición.
(véanse los apartados 64, 66, 67, 80, 81, 83 y 84)
5. Dadas las disparidades entre las diferentes versiones lingüísticas, el anexo a la Decisión 2011/172, relativa a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Egipto, debe interpretarse —conforme a la Decisión 2011/172, de cuya aplicación se ocupa— en el sentido de que cubre tres categorías de personas: aparte de las personas perseguidas penalmente por la comisión de malversación de fondos públicos, las perseguidas como cómplices en esos hechos y las que son objeto de procedimientos judiciales vinculados a procesos penales por la comisión de malversación de fondos públicos.
(véanse los apartados 90, 91 y 94)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 105 a 109 y 113 a 116)
7. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 161 a 165)
8. Una primera medida de inmovilización de capitales, como la contenida en el anexo a la Decisión 2011/172, relativa a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Egipto y en el anexo I al Reglamento nº 270/2011, relativo a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Egipto, debe poder gozar de un efecto sorpresa. Por ello, el Consejo no está obligado a comunicar los motivos de esta medida a la persona afectada antes de la adopción de ésta. Asimismo, tampoco está obligado a advertir a las personas objeto de una medida de este tipo de su adopción inminente. Por otra parte, el principio del respeto del derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado por el artículo 47, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, exigen, en principio, que la autoridad de la Unión que adopte un acto que imponga medidas restrictivas a una persona o entidad comunique los motivos en los que se basa dicho acto, al menos, con la máxima brevedad posible una vez adoptado, a fin de permitir que esas personas o entidades defiendan sus intereses y ejerciten su derecho de recurso. Normalmente, el Consejo debe cumplir esta obligación mediante una comunicación individual.
No obstante, el hecho de que el Consejo no haya comunicado por sí mismo los motivos de un acto por el que se establecen medidas restrictivas no afecta a la validez de dicho acto cuando esa omisión no tiene como consecuencia privar a la persona o entidad afectada de la posibilidad de conocer en el momento oportuno la motivación del mencionado acto y de apreciar su fundamentación.
Además, las personas físicas o jurídicas a las que se refiera una primera decisión de inmovilización de su capital disponen del derecho a ser oídos por el Consejo con posterioridad a la adopción de dicha decisión. Sin embargo, este último no está obligado a dar audiencia de oficio a dichas personas.
(véanse los apartados 176, 180, 181, 183 y 184)
9. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 195, 198 a 200, 206, 209 y 228 a 233)