Zaak T‑256/11
Ahmed Abdelaziz Ezz e.a.
tegen
Raad van de Europese Unie
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten vanwege situatie in Egypte – Bevriezing van tegoeden – Rechtsgrondslag – Motiveringsplicht – Dwaling omtrent feiten – Rechten van verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Eigendomsrecht – Vrijheid van ondernemerschap”
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 27 februari 2014
1. Handelingen van de instellingen – Keuze van rechtsgrondslag – Besluit betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten vanwege situatie in Egypte – Bevriezing van tegoeden van personen die verantwoordelijk zijn voor verduisteren van overheidsmiddelen en van met hen geassocieerde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Artikel 29 VEU – Toelaatbaarheid
(Art. 21, lid 2, sub b en d, VEU, 24, lid 1, VEU, 28 VEU en 29 VEU; besluit 2011/172/GBVB van de Raad, art. 1, lid 1)
2. Handelingen van de instellingen – Keuze van rechtsgrondslag – Verordening betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten vanwege situatie in Egypte – Bevriezing van tegoeden van personen die verantwoordelijk zijn voor verduisteren van overheidsmiddelen en van met hen geassocieerde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Artikel 215, lid 2, VWEU en besluit 2011/172 – Toelaatbaarheid
(Art. 60 EG, 301 EG en 308 EG; art. 215, lid 2, VWEU; besluit 2011/172/GBVB van de Raad; verordening nr. 270/2011 van de Raad, art. 2, lid 1)
3. Recht van de Europese Unie – Uitlegging – Meertalige teksten – Eenvormige uitlegging – Inaanmerkingneming van verschillende taalversies – Uitlegging op basis van opzet en doelstelling
(Besluit 2011/172/GBVB van de Raad, art. 1, lid 1)
4. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten vanwege situatie in Egypte – Bevriezing van tegoeden van personen die verantwoordelijk zijn voor verduisteren van overheidsmiddelen in Egypte en van met hen geassocieerde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Verschillen tussen taalversies van artikel 1 van besluit 2011/172 – Ruime uitlegging die legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen en vermoeden van onschuld niet schendt
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 48, lid 1, en 49, lid 1, eerste volzin; besluit 2011/172 van de Raad, art. 1, lid 1)
5. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten vanwege situatie in Egypte – Bevriezing van tegoeden van personen die verantwoordelijk zijn voor verduisteren van overheidsmiddelen in Egypte en van met hen geassocieerde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Verschillen tussen taalversies van lijst in bijlage bij besluit 2011/172 – Ruime uitlegging van uitvoeringshandeling in overeenstemming met basishandeling
(Besluit 2011/172 van de Raad, art. 1, lid 1, en bijlage)
6. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Bevriezing van tegoeden van personen die verantwoordelijk zijn voor verduisteren van overheidsmiddelen in Egypte en van met hen geassocieerde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Besluit tot stand gekomen in kader van context die betrokkene bekend is, zodat hij strekking van hem betreffende maatregel kan begrijpen – Toelaatbaarheid van beknopte motivering – Grenzen – Geen algemene en stereotype formulering
(Art. 296, tweede alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, sub c; besluit 2011/172/GBVB van de Raad; verordening nr. 270/2011 van de Raad)
7. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van verdediging – Bevriezing van tegoeden van personen die verantwoordelijk zijn voor verduisteren van overheidsmiddelen in Egypte en van met hen geassocieerde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Recht van toegang tot documenten – Recht afhankelijk van verzoek in die zin bij Raad
(Besluit 2011/172/GBVB van de Raad; verordening nr. 270/2011 van de Raad)
8. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Bevriezing van tegoeden van personen die verantwoordelijk zijn voor verduisteren van overheidsmiddelen in Egypte en van met hen geassocieerde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Recht om te worden gehoord voor vaststelling van dergelijke maatregelen – Geen – Verplichting om individuele en specifieke gronden voor genomen beslissingen mede te delen – Omvang – Rechten gewaarborgd door rechterlijk toezicht van Unierechter en mogelijkheid van hoorzitting na vaststelling van deze maatregelen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art 47, lid 1; besluit 2011/172/GBVB van de Raad; verordening nr. 270/2011 van de Raad)
9. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten vanwege situatie in Egypte – Bevriezing van tegoeden van personen die verantwoordelijk zijn voor verduisteren van overheidsmiddelen in Egypte en van met hen geassocieerde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Beperking van eigendomsrecht en van vrijheid om economische activiteit uit te oefenen – Schending van evenredigheidsbeginsel – Geen
(Art. 21, lid 2, sub b en d, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 16, 17 en 52, lid 1; besluit 2011/172/GBVB van de Raad, art. 1; verordening nr. 270/2011 van de Raad, art. 2, lid 1)
1. Artikel 1 van besluit 2011/172 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen vanwege de situatie in Egypte is rechtmatig vastgesteld op basis van artikel 29 VEU. Als standpunten van de Unie in de zin van laatstgenoemd artikel worden immers beschouwd de besluiten die, ten eerste, passen in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (GBVB), zoals omschreven in artikel 24, lid 1, VEU, ten tweede, betrekking hebben op een bepaalde aangelegenheid van geografische of thematische aard en, ten derde, geen operationeel optreden in de zin van artikel 28 VEU zijn. Mits aan deze voorwaarden is voldaan, kunnen op grond van artikel 29 VEU niet alleen handelingen van programmatische aard of loutere intentieverklaringen worden vastgesteld, maar ook besluiten houdende maatregelen die de rechtspositie van particulieren rechtstreeks kunnen wijzigen.
Dit besluit, dat ertoe strekt om de autoriteiten van een derde land te helpen in hun strijd tegen de verduistering van overheidsmiddelen, past dus in het kader van het GBVB en beantwoordt aan de in artikel 21, lid 2, sub b en d, VEU vermelde doelstellingen, zonder dat het een civiel of militair optreden vereist en terwijl het is vastgesteld wegens de situatie in een bepaald derde land.
(cf. punten 41, 42, 44‑47)
2. Verordening nr. 270/2011 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen in verband met de situatie in Egypte is rechtmatig vastgesteld op grond van artikel 215, lid 2, VWEU en besluit 2011/172. De werkingssfeer van artikel 215, lid 2, VWEU is immers niet beperkt tot besluiten met betrekking tot leiders van derde staten of daarmee verbonden personen. Deze bepaling kan als rechtsgrondslag dienen voor de vaststelling van beperkende maatregelen jegens om het even wie, ongeacht diens hoedanigheid, op voorwaarde dat deze maatregelen zijn vastgesteld in een in het kader van het GBVB gegeven besluit. Deze verordening, die inhoudelijk vergelijkbaar is met besluit 2011/172, voldoet dus aan de voorwaarden van artikel 215, lid 2, VWEU.
Aan deze beoordeling kan niet worden afgedaan met een beroep op de artikelen 60 en 301 EG, die van toepassing waren voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Dit Verdrag heeft de stand van het recht immers gewijzigd door een nieuw artikel 215 VWEU in te voeren. Lid 1 van dit artikel omvat de voorheen door de artikelen 60 EG en 301 EG bestreken gebieden, terwijl lid 2 ervan de Raad thans machtigt om, door middel van een in artikel 288 VWEU bepaalde handeling, beperkende maatregelen vast te stellen jegens adressaten die geen enkele band hebben met het heersende regime van een derde land.
(cf. punten 49‑53)
3. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 62, 63, 68, 89)
4. Gelet op de verschillen tussen de Franse en de Engelse taalversie van artikel 1, lid 1, van besluit 2011/172 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen vanwege de situatie in Egypte, dient deze bepaling te worden uitgelegd in het licht van alle taalversies en de context en het doel waarvan zij onderdeel uitmaakt. In de meeste andere talen van de Unie dan het Engels en het Frans is deze bepaling geformuleerd zoals in de Engelse taalversie. Voorts zou de nuttige werking van besluit 2011/172 ernstig worden ondermijnd indien artikel 1 ervan alleen betrekking zou hebben op personen waartegen strafrechtelijke veroordelingen zijn uitgesproken, aangezien deze personen tijdens de strafrechtelijke procedure hun tegoeden zouden kunnen overbrengen naar staten die niet met de Egyptische autoriteiten samenwerken. Artikel 1, lid 1, van besluit 2011/172 moet derhalve aldus worden uitgelegd dat het onder meer betrekking heeft op personen die, in voorkomend geval zonder hun medeweten, hebben kunnen profiteren van de verduistering van Egyptische overheidsmiddelen en die daarom zijn onderworpen aan in het kader van een gerechtelijke procedure getroffen bewarende maatregelen om de uit dergelijke verduisteringen afkomstige tegoeden veilig te stellen.
Deze bevriezing vormt verder geen administratieve sanctie en zij valt niet binnen de werkingssfeer van artikel 49, lid 1, eerste volzin, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zodat het beginsel dat bepalingen die administratieve sancties opleggen, strikt moeten worden uitgelegd, niet eraan in de weg staat dat artikel 1, lid 1, van besluit 2011/172 ruim wordt uitgelegd. Door besluit 2011/172 uit te vaardigen, heeft de Raad echter niet zelf vastgesteld dat de in artikel 1, lid 1, bedoelde personen schuldig zijn aan feiten die naar Egyptisch strafrecht of naar het recht van een lidstaat van de Unie strafbaar zijn. Ook heeft de Raad het „publiek” niet ten onrechte in de schuld van deze personen laten geloven en is hij ook niet vooruitgelopen op de beoordeling van de feiten door de bevoegde rechter. Hieruit volgt dat het beginsel van het vermoeden van onschuld zich niet verzet tegen een ruime uitlegging van deze bepaling.
(cf. punten 64, 66, 67, 80, 81, 83, 84)
5. De bijlage bij besluit 2011/172 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen vanwege de situatie in Egypte moet, in het licht van de verschillen tussen de taalversies, worden uitgelegd overeenkomstig besluit 2011/172, waarvan zij de uitvoering verzekert, in die zin dat zij betrekking heeft op drie categorieën van personen, namelijk, naast de personen die strafrechtelijk worden vervolgd wegens het verduisteren van overheidsmiddelen, personen die als medeplichtigen worden vervolgd wegens dergelijke feiten en personen die betrokken zijn bij gerechtelijke procedures die verband houden met strafrechtelijke vervolgingen wegens het verduisteren van overheidsmiddelen.
(cf. punten 90, 91, 94)
6. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 105‑109, 113‑116)
7. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 161‑165)
8. Een eerste maatregel tot bevriezing van tegoeden, zoals de maatregel in de bijlage bij besluit 2011/172 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen vanwege de situatie in Egypte en van bijlage I bij verordening nr. 270/2011 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen in verband met de situatie in Egypte, moet een verrassingseffect kunnen hebben. Bijgevolg kan van de Raad niet worden verlangd dat hij vóór de vaststelling van een dergelijke maatregel de gronden voor deze maatregel aan de betrokken persoon meedeelt. Evenmin is hij verplicht om de door een dergelijke maatregel getroffen personen te waarschuwen voor de nakende vaststelling daarvan. Het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging en het in artikel 47, lid 1, van de Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte vereisen in beginsel dat de instelling van de Unie die een handeling vaststelt waarbij aan een persoon of een entiteit beperkende maatregelen worden opgelegd, de aan deze handeling ten grondslag liggende gronden, zo snel als mogelijk na de vaststelling ervan meedeelt om deze personen of entiteiten in staat te stellen, hun belangen te verdedigen en hun recht van beroep uit te oefenen. De Raad moet normaliter bij wege van een individuele mededeling voldoen aan deze verplichting.
De omstandigheid dat de Raad heeft nagelaten om zelf de gronden mee te delen van een handeling waarbij beperkende maatregelen worden opgelegd, kan echter geen afbreuk doen aan de geldigheid van deze handeling wanneer een dergelijk verzuim niet ertoe heeft geleid dat de betrokken persoon of entiteit niet tijdig kennis heeft kunnen nemen van de motivering van deze handeling en de gegrondheid ervan heeft kunnen beoordelen.
Bovendien hebben de natuurlijke personen of rechtspersonen die door een eerste maatregel tot bevriezing van hun tegoeden zijn getroffen, het recht om na de vaststelling van dit besluit door de Raad te worden gehoord. Laatstgenoemde is echter niet verplicht om deze personen ambtshalve te horen.
(cf. punten 176, 180, 181, 183, 184)
9. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 195, 198‑200, 206, 209, 228‑233)