Vec T‑288/15
Ahmed Abdelaziz Ezz a i.
proti
Rade Európskej únie
„Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté s ohľadom na situáciu v Egypte – Zmrazenie finančných prostriedkov – Prípustnosť – Ciele – Kritériá pre zaradenie uvedených osôb – Predĺženie označenia žalobcov na zozname uvedených osôb – Skutkový základ – Námietka nezákonnosti – Právny základ – Proporcionalita – Právo na spravodlivý proces – Prezumpcia neviny – Právo na riadnu správu vecí verejných – Nesprávne právne posúdenie – Zjavne nesprávne posúdenie – Právo vlastniť majetok – Právo na obhajobu – Právo na účinnú súdnu ochranu“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (piata rozšírená komora) z 27. septembra 2018
1. Konanie – Návrh na začatie konania – Formálne náležitosti – Určenie predmetu konania – Odkaz v žalobe na iný akt ako na akt citovaný v dôsledku chyby v písaní – Odkaz nevylučujúci možnosť identifikovať predmetom sporu
(Rokovací poriadok Všeobecného súdu, článok 76)
2. Konanie – Právna sila rozhodnutej veci – Rozhodnutia súdu Únie o označení žalobcu na zozname osôb, ktorých sa týkajú reštriktívne opatrenia – Rozsah
3. Právo Európskej únie – Hodnoty a ciele Únie – Hodnoty – Rešpektovanie právneho štátu – Právny štát – Pojem
(Článok 2 ZFEÚ)
4. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia voči určitým osobám a subjektom vzhľadom na situáciu v Egypte – Zmrazenie finančných prostriedkov osobám podieľajúcim sa na sprenevere štátnych finančných prostriedkov a s nimi spriazneným fyzickým a právnickým osobám, subjektom alebo orgánom – Povaha týchto opatrení – Čisto ochranné opatrenia – Neexistencia trestnej povahy
(Články 21 a 29 ZEÚ, rozhodnutie Rady 2011/172/SZBP)
5. Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Reštriktívne opatrenia voči určitým osobám a subjektom vzhľadom na situáciu v Egypte – Zmrazenie finančných prostriedkov osobám podieľajúcim sa na sprenevere štátnych finančných prostriedkov a s nimi spriazneným fyzickým a právnickým osobám, subjektom alebo orgánom – Rozsah preskúmania – Dôkaz dôvodnosti opatrenia – Povinnosť Rady posúdiť nevyhnutnosť získať informácie alebo ďalšie dôkazy od vnútroštátnych orgánov – Rozsah
[Články 2 a 3 ZEÚ, článok 21 ods. 1 prvý pododsek ZEÚ, článok 21 ods. 2 písm. b) ZEÚ a článok 23 ZEÚ, rozhodnutia Rady 2011/172/SZBP, (SZBP) 2015/486, (SZBP) 2016/411 a (SZBP) 2017/496]
6. Akty inštitúcií – Výber právneho základu – Rozhodnutie o reštriktívnych opatreniach voči určitým osobám a subjektom vzhľadom na situáciu v Egypte – Zmrazenie finančných prostriedkov osobám podieľajúcim sa na sprenevere štátnych finančných prostriedkov a s nimi spriazneným fyzickým a právnickým osobám, subjektom alebo orgánom – Článok 29 ZEÚ – Prípustnosť
[Články 21, 23, 24 a 29 ZEÚ, rozhodnutia Rady 2011/172/SZBP, článok 1 (SZBP) 2015/486, (SZBP) 2016/411 a (SZBP) 2017/496]
7. Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Reštriktívne opatrenia voči určitým osobám a subjektom vzhľadom na situáciu v Egypte – Zmrazenie finančných prostriedkov osobám podieľajúcim sa na sprenevere štátnych finančných prostriedkov a s nimi spriazneným fyzickým a právnickým osobám, subjektom alebo orgánom – Rozsah preskúmania – Obmedzené preskúmanie všeobecných pravidiel – Preskúmanie vzťahujúce sa na posúdenie skutkového stavu a overenie dôkazov týkajúcich sa osobitných subjektov
[Charta základných práv Európskej únie, článok 47; rozhodnutia Rady 2011/172/SZBP (SZBP), 2015/486, (SZBP) 2016/411 a (SZBP) 2017/496]
8. Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Reštriktívne opatrenia voči určitým osobám a subjektom vzhľadom na situáciu v Egypte – Zmrazenie finančných prostriedkov osobám podieľajúcim sa na sprenevere štátnych finančných prostriedkov a s nimi spriazneným fyzickým a právnickým osobám, subjektom alebo orgánom – Rozsah preskúmania – Posúdenie zákonnosti rozhodnutia na základe informácií dostupných v čase jeho prijatia
[Článok 263 ZFEÚ; rozhodnutia Rady 2011/172/SZBP, (SZBP) 2015/486, (SZBP) 2016/411 a (SZBP) 2017/496]
9. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia voči určitým osobám a subjektom vzhľadom na situáciu v Egypte – Zmrazenie finančných prostriedkov osobám podieľajúcim sa na sprenevere štátnych finančných prostriedkov a s nimi spriazneným fyzickým a právnickým osobám, subjektom alebo orgánom – Sprenevera štátnych finančných prostriedkov – Pojem – Autonómny a jednotný výklad – Extenzívny výklad
(Rozhodnutie Rady 2011/172/SZB, článok 1 ods. 1)
10. Právo Európskej únie – Zásady – Právo na obhajobu – Právo na účinnú súdnu ochranu – Reštriktívne opatrenia voči určitým osobám a subjektom vzhľadom na situáciu v Egypte – Následné rozhodnutie, ktorým sa nechalo žalobcove meno na zozname osôb, na ktoré sa vzťahujú tieto opatrenia – Povinnosť oznámiť individuálne a špecifické dôvody odôvodňujúce prijaté rozhodnutia – Povinnosť umožniť dotknutej osobe vyjadriť sa účinným spôsobom k dôvodom, ktoré sa voči nej uplatňujú – Rozsah
[Rozhodnutia Rady 2011/172/SZBP, (SZBP) 2015/486, (SZBP) 2016/411 a (SZBP) 2017/496]
11. Právo Európskej únie – Zásady – Právo na obhajobu – Právo byť vypočutý – Povinnosť inštitúcií vychádzať zo stanoviska zainteresovaných strán – Neexistencia – Povinnosť odpovedať na všetky tvrdenia strán – Neexistencia
(Charta základných práv Európskej únie, článok 41 ods. 2 a článok 48)
1. Požiadavka, v zmysle ktorej podľa článku 76 rokovacieho poriadku musí žaloba obsahovať predmet konania, vyžaduje, aby bol tento údaj dostatočne jasný a presný na to, aby umožňoval žalovanému uviesť jeho obhajobu a súdu Únie rozhodnúť o žalobe a to prípadne bez ďalších podporných informácií.
Pokiaľ však obsah žaloby umožňuje identifikovať napadnuté akty, je možné prekvalifikovať závery, ktoré označujú nejasne alebo nesprávne dotknuté akty. To isté platí aj v prípade chyby v písaní, v situácii, keď žalobca vo svojej žalobe uvádza číslo aktu, ale odkazuje na ustanovenia iného aktu, ako aj úplný názov tohto iného aktu a k žalobe pripojí kópiu tohto iného aktu.
(pozri body 38 – 40)
2. Zákonnosť pôvodného označenia alebo predĺženia označenia žalobcu na zozname osôb dotknutých reštriktívnymi opatreniami, ktoré boli napadnuté predchádzajúcimi žalobami, nemožno spochybniť tým, že sa Všeobecnému súdu predložia otázky, o ktorých už bolo rozhodnuté vo vyššie uvedených rozhodnutiach súdu Európskej únie, pretože takéto napadnutie je v rozpore s právnou silou rozhodnutej veci, ktorá sa vzťahuje nielen na výrok týchto rozhodnutí, ale aj na odôvodnenie, ktoré tvorí nevyhnutnú oporu tohto výroku.
(pozri bod 52)
3. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 61)
4. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 64)
5. Dodržiavanie zásad právneho štátu a ľudských práv, ako aj ľudskej dôstojnosti sa vzťahuje na akúkoľvek činnosť Únie, vrátane oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ako vyplýva z ustanovenia článku 21 ods. 1 prvého pododseku a článku 21 ods. 2 písm. b) a článku 21 ods. 3 ZEÚ v spojení s ustanovením článku 23 ZEÚ.
Pokiaľ ide konkrétne o právo na spravodlivý proces a prezumpciu neviny, toto právo zastáva najmä v trestnej oblasti popredné miesto v demokratickej spoločnosti. Rovnako zásady nezávislosti a nestrannosti súdnictva, ako aj právo na účinné súdne preskúmanie predstavujú normy podstatné pre rešpektovanie právneho štátu, ktorý samotný tvorí jednu z popredných hodnôt, na ktorých je založená Únia, ako to vyplýva z článku 2 ZEÚ, z preambuly Zmluvy o EÚ a z preambuly Charty Európskej únie. Požiadavky vyplývajúce z práva na spravodlivý proces a na rešpektovanie prezumpcie neviny majú najmä v trestnoprávnej oblasti garantovať, že rozhodnutie, ktorým bude právoplatne rozhodnuté o dôvodnosti obvinení proti danej osobe, je spoľahlivé, a majú zabrániť tomu, aby bolo toto rozhodnutie postihnuté odmietnutím spravodlivosti, alebo dokonca arbitrárnosťou, čo by bolo samotným popretím právneho štátu.
Charakteristiky systému zavedeného rozhodnutím 2011/172 o reštriktívnych opatreniach voči určitým osobám, subjektom a orgánom s ohľadom na situáciu v Egypte neodôvodňujú výnimku zo všeobecnej povinnosti Rady rešpektovať pri prijímaní reštriktívnych opatrení základné práva, ktoré sú neoddeliteľnou súčasťou právneho poriadku Únie, výnimku, ktorá by mala za následok, že tento systém by bol vyňatý z akéhokoľvek overenia ochrany základných práv zaručenej v Egypte.
Na jednej strane teda treba uviesť, že keďže rozhodnutie 2011/172 je súčasťou politiky podpory egyptských orgánov založenej najmä na cieľoch konsolidácie a podpory demokracie, právneho štátu, ľudských práv a zásad medzinárodného práva, nemožno úplne vylúčiť predpoklad, že toto rozhodnutie je s prihliadnutím na tieto ciele zjavne nevhodné z dôvodu existencie vážnych a systematických porušení základných práv.
Na druhej strane, hoci existencia prebiehajúcich súdnych konaní v Egypte predstavuje v zásade dostatočne spoľahlivý skutkový základ pre označenie osôb na zozname priloženom k rozhodnutiu 2011/172, ako aj pre predĺženie tohto označenia, neplatí to v prípade, keď je namieste, aby sa Rada dôvodne domnievala, že rozhodnutie prijaté na záver týchto konaní nebude spoľahlivé, tým skôr, že Rade v zásade neprináleží, aby posudzovala správnosť a relevantnosť skutočností, na ktorých sa tieto konania zakladajú.
V dôsledku toho nemožno v rámci takého systému reštriktívnych opatrení, aký bol zavedený rozhodnutím 2011/172 vylúčiť, že Rada je povinná overiť, či súdne konania, o ktoré sa opiera, možno považovať za spoľahlivé vzhľadom na dôkazy predložené dotknutými osobami o porušeniach právneho štátu a základných práv, najmä práva na spravodlivý proces, pod podmienkou, že ide o objektívne, spoľahlivé, presné a zhodujúce sa dôkazy, ktoré môžu vyvolať oprávnené otázky o rešpektovaní tohto práva.
Vzhľadom na tieto zásady teda prináleží Všeobecnému súdu, aby vykonal v zásade úplné preskúmanie toho, či Rada splnila svoju povinnosť starostlivého a nestranného preskúmania tým, že sa ubezpečila, že môže považovať trestné konania vedené proti žalobcovi za spoľahlivé. Toto preskúmanie znamená predovšetkým overiť, či Rada oprávnene rozhodla, že má k dispozícii dostatok dôkazov, aby sa domnievala, že to tak bolo, bez ohľadu na opačné tvrdenia tohto žalobcu.
Navyše zmrazenie majetku nariadené v rámci systému zavedeného rozhodnutím 2011/172 má napriek svojej ochrannej povahe významný negatívny vplyv na slobody a práva uvedených osôb, takže na zabezpečenie spravodlivej rovnováhy medzi cieľmi tohto zmrazenia majetku a ochranou týchto práv a slobôd je nevyhnutné, aby Rada v prípade potreby mohla vhodným spôsobom podliehajúcim preskúmaniu súdu Únie posúdiť riziko, že k takýmto porušeniam dochádza.
(pozri body 58 – 63, 66 – 71, 213, 214)
6. Článok 1 rozhodnutia 2011/172 o reštriktívnych opatreniach voči určitým osobám, subjektom a orgánom s ohľadom na situáciu v Egypte, obnovené rozhodnutiami 2015/486, 2016/411 a 2017/496, mohol byť zákonne prijatý na základe článku 29 ZEÚ.
Skúmanie právneho základu aktu umožňuje overiť právomoc autora aktu a zistiť, či konanie smerujúce k prijatiu tohto aktu nebolo v rozpore so zákonom. Voľba právneho základu aktu Únie musí byť založená na objektívnych prvkoch, ktoré možno preskúmať v rámci súdneho preskúmania, medzi ktoré patria predovšetkým cieľ a obsah tohto aktu.
V tejto súvislosti stačí, že tento akt sleduje ciele súvisiace s cieľmi uvedenými v článku 21 ZEÚ na to, aby tento akt patril do oblasti SZBP. Vzhľadom na široký rozsah cieľov a účelov spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ktoré sú vyjadrené v článku 3 ods. 5 ZEÚ a v článku 21 ZEÚ, ako aj osobitných ustanoveniach týkajúcich sa SZBP, najmä článkoch 23 a 24 ZEÚ, napadnutie dôvodnosti uvedeného aktu s prihliadnutím na ciele definované v článku 21 ZEÚ nemôže preukazovať, že tento akt nemá právny základ.
Rovnako to platí, že rozhodnutia 2015/486, 2016/411 a 2017/496, ktoré iba obnovujú rozhodnutie 2011/172 a sú súčasťou rámca tej istej politiky, ktorej cieľom je, ako sa uvádza v odôvodnení 1 rozhodnutia 2011/172, podpora v procese politickej a ekonomickej stabilizácie Egypta pri rešpektovaní právneho štátu a základných práv, spĺňajú tieto požiadavky.
Aj keby sa situácia v Egypte, s prihliadnutím na ktorú Rada prijala rozhodnutie 2011/172, zmenila, a to aj smerom, ktorý je v rozpore s procesom demokratizácie podporujúcej politiku, ktorej súčasťou je toto rozhodnutie, táto okolnosť v žiadnom prípade nemôže mať vplyv na právomoc tejto inštitúcie na obnovenie tohto rozhodnutia na základe článku 29 ZFEÚ. Bez ohľadu na túto okolnosť totiž ciele sledované rozhodnutiami 2015/486, 2016/411 a 2017/496 a pravidlami, ktorých platnosť tieto rozhodnutia obnovili, napriek tomu patria do oblasti SZBP.
(pozri body 118, 122 – 124)
7. Rada v zásade disponuje širokou mierou voľnej úvahy pri prijímaní aktov v rámci zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ktorá predstavuje oblasť zahŕňajúcu z jej strany rozhodnutia politického, ekonomického a sociálneho charakteru, v rámci ktorých má vykonať komplexné posúdenia.
Rade sa priznáva široká miera voľnej úvahy pri definovaní všeobecných kritérií vymedzujúcich okruh osôb, ktorých sa môžu týkať reštriktívne opatrenia vzhľadom na ciele, na ktorých sa tieto opatrenia zakladajú.
Voľnú úvahu rovnakého rozsahu preto treba Rade priznať aj pri predĺžení uplatňovania týchto kritérií.
Vzhľadom na to, že jediným cieľom systému reštriktívnych opatrení nariadeného rozhodnutím 2011/172 je uľahčiť egyptským orgánom zistenie sprenevery štátnych finančných prostriedkov a zachovať možnosť týchto orgánov vymôcť späť výnos z tejto sprenevery, nemožno vylúčiť, že predĺženie tohto systému je naďalej opodstatnené, a to aj v prípade politického a súdneho vývoja, ktorý je z hľadiska rozvoja demokracie, právneho štátu alebo rešpektovania základných práv nepriaznivý. Prináležalo tak Rade, aby posúdila, či na obnovenie pôvodného označenia žalobcov vykonaného týmto rozhodnutím, sa s prihliadnutím na dôkazy, ktoré mala k dispozícii, mohla dôvodne domnievať, že pokračovať v pomoci egyptským orgánom v boji proti sprenevere štátnych finančných prostriedkov zostáva aj za týchto okolností vhodným prostriedkom podpory cieľov politickej stability a rešpektovania právneho štátu v krajine.
Pri prijímaní reštriktívnych opatrení, ktoré majú pre dotknuté osoby individuálnu pôsobnosť, je však Rada povinná dodržať zásadu riadnej správy vecí verejných, ktorá od nej vyžaduje najmä to, aby starostlivo a nestranne preskúmala dôkazy, ktoré jej boli predložené, s prihliadnutím najmä na pripomienky a prípadné oslobodzujúce dôkazy predložené týmito osobami.
Účinnosť súdneho preskúmania zaručeného článkom 47 Charty základných práv Európskej únie teda vyžaduje, aby bola v zásade úplne preskúmaná zákonnosť odôvodnenia, na ktorom sa zakladá rozhodnutie zapísať meno osoby na zoznam osôb podliehajúcich reštriktívnym opatreniam. Súd Únie sa predovšetkým musí ubezpečiť, že toto rozhodnutie, ktoré má individuálnu pôsobnosť pre túto osobu, sa zakladá na dostatočne pevnom skutkovom základe.
(pozri body 130, 155, 211, 212)
8. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 205)
9. V rámci režimu rozhodnutia 2011/72 pojem sprenevery štátnych finančných prostriedkov v zmysle článku 1 ods. 1 rozhodnutia 2011/72 o reštriktívnych opatreniach voči určitým osobám, subjektom a orgánom s ohľadom na situáciu v Egypte sa má chápať tak, že zahŕňal každé neoprávnené použitie prostriedkov, ktoré patria verejnoprávnym subjektom alebo sú pod ich kontrolou na účely, ktoré sú v rozpore s tými, na ktoré sú tieto prostriedky určené, a to najmä na súkromné účely, z ktorého vyplýva pre tieto verejnoprávne subjekty ujma, ktorú možno finančne vyčísliť.
V tejto súvislosti v situácii, keď vnútroštátne orgány kvalifikovali skutky vytýkané žalobcom ako trestné a zodpovedajúce pojmu zneužitie štátnych finančných prostriedkov a skutočnosť, že pojem sprenevera štátnych finančných prostriedkov v zmysle článku 1 ods. 1 rozhodnutia 2011/172 treba vykladať autonómne, nezávisle od akéhokoľvek vnútroštátneho systému, neznamená, že tento pojem by mohol prípadne vylúčiť konanie, ktoré bolo takto kvalifikované zo strany egyptských orgánov. Naopak tento pojem sa týka prinajmenšom konaní, ktoré takto možno kvalifikovať podľa egyptského trestného práva.
(pozri body 253, 255, 266)
10. Súdy Únie majú v súlade s právomocami, ktoré sú im zverené podľa Zmluvy o FEÚ, zabezpečiť v podstate úplné preskúmanie zákonnosti všetkých aktov Únie vzhľadom na základné práva, ktoré tvoria neoddeliteľnú súčasť všeobecných zásad práva Únie, čo zahŕňa najmä dodržiavanie práva na obhajobu a na účinnú súdnu ochranu.
Predovšetkým v rámci konania týkajúceho sa prijatia rozhodnutia označiť osobu na zozname osôb a subjektov, ktorých majetok sa zmrazuje, alebo rozhodnutia predĺžiť toto označenie, dodržanie práva na obhajobu vyžaduje, aby príslušný orgán Únie oznámil dotknutej osobe skutočnosti, ktoré má voči nej k dispozícii na účely odôvodnenia svojho rozhodnutia, a to preto, aby sa tejto osobe umožnilo brániť svoje práva za najlepších možných podmienok a pri plnej znalosti veci sa rozhodnúť, či je potrebné obrátiť sa na súd Únie. Pri tomto oznámení musí príslušný orgán Únie umožniť tejto osobe účinne sa vyjadriť, pokiaľ ide o dôvody použité proti nej. Napokon, ak ide o rozhodnutie ponechať meno dotknutej osoby na takomto zozname, dodržanie tejto dvojitej procesnej povinnosti musí, na rozdiel od prípadu pôvodného zapísania na zoznam, predchádzať prijatiu tohto rozhodnutia. Táto dvojitá procesná povinnosť však existuje iba vtedy, keď pri predĺžení označenia dotknutých osôb príslušný orgán vychádza z nových skutočností. Okrem toho dotknuté osoby majú v každom prípade trvalé právo predkladať pripomienky, predovšetkým pri pravidelnom opätovnom preskúmavaní reštriktívnych opatrení, ktoré sa ich týkajú.
Nevyhnutným dôsledkom práva byť vypočutý je povinnosť príslušného orgánu odôvodniť svoje rozhodnutie uvedením individuálnych, osobitných a konkrétnych dôvodov, pre ktoré sa príslušné orgány domnievajú, že na dotknutú osobu sa majú naďalej vzťahovať reštriktívne opatrenia napriek prípadným dôkazom, ktoré svedčia v jej prospech, predloženým touto osobou.
Okrem toho treba vziať do úvahy, že existencia porušenia práva na obhajobu a práva na účinnú súdnu ochranu musí byť preskúmaná v závislosti od osobitných okolností každého konkrétneho prípadu, najmä od povahy príslušného aktu a kontextu, v ktorom bol prijatý, ako aj od všetkých právnych pravidiel, ktoré upravujú dotknutú oblasť.
V situácii, keď sa dôvod označenia žalobcov zakladá na existencii prebiehajúcich súdnych konaní, prináleží Rade, aby predovšetkým pri pravidelnom opätovnom preskúmaní tohto označenia na účely jeho prípadného predĺženia overila štádium, v akom sa nachádzajú tieto súdne konania a prípadne ich výsledok.
Aby teda bolo rešpektované právo žalobcov na obhajobu a ich právo na účinnú súdnu ochranu, bolo povinnosťou Rady, aby im oznámila tieto aktualizované informácie, aby im pred prijatím napadnutých rozhodnutí umožnila predložiť v tejto súvislosti pripomienky a aby im v odôvodnení týchto rozhodnutí uviedla dôvody, pre ktoré sa naďalej domnievala, že bolo odôvodnené predĺženie ich označenia.
(pozri body 312 – 316)
11. Hoci rešpektovanie uvedených práv vyžaduje, aby inštitúcie Únie umožnili dotknutým osobám účinne vyjadriť svoje stanovisko, nemôže pre tieto inštitúcie znamenať povinnosť súhlasiť s ním. Účinnosť vyjadrenia stanovísk týchto osôb totiž vyžaduje iba to, aby mohli byť predložené vo vhodnom čase, aby sa inštitúcie Únie s nimi mohli oboznámiť a s náležitou starostlivosťou posúdiť ich relevantnosť pre obsah prijímaného aktu.
(pozri bod 330)