STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 11. dubna 2013(1)
Věc C‑84/12
Rahmanian Koushkaki
proti
Bundesrepublik Deutschland
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgericht Berlin (Německo)]
„Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Postup udělování víz – Právo žadatele o vízum, který splňuje podmínky vstupu, na udělení víza – Posouzení rizika nedovoleného přistěhovalectví – Prostor pro uvážení příslušných členských států“
1. Členské státy, které udělují tzv. „schengenská“ víza, udělily v roce 2011 dvanáct milionů krátkodobých víz(2). To svědčí o významu, jaký má obecně pro Evropskou unii, a konkrétně pro schengenský prostor právní režim udělování těchto schengenských víz. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce dnes poskytuje Soudnímu dvoru příležitost upřesnit tento režim, tak jak vyplývá z nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex)(3).
I – Právní rámec
A – Unijní právo
1. Nařízení (ES) č. 539/2001
2. Článek 1 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 539/2001 ze dne 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni(4), stanoví, že „[s]tátní příslušníci třetích zemí uvedených na seznamu v příloze I jsou povinni mít při překračování vnějších hranic členských států vízum“.
3. Z přílohy I nařízení č. 539/2001 vyplývá, že Íránská islámská republika je uvedena na seznamu třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou povinni mít při překračování vnějších hranic členského státu vízum.
2. Schengenský hraniční kodex
4. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex)(5), stanoví pravidla, kterými se řídí opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnější hranice členských států Unie.
5. Článek 5 Schengenského hraničního kodexu, který se týká podmínek vstupu pro státní příslušníky třetích zemí, zní:
„1. Pro pobyty, jejichž délka nepřekročí za období šesti měsíců dobu delší než tři měsíce, platí pro vstup státních příslušníků třetích zemí tyto podmínky:
a) mají platný cestovní doklad nebo doklady, které je opravňují k překročení hranice,
[…]
c) zdůvodní účel a podmínky předpokládaného pobytu a mají zajištěny dostatečné prostředky pro obživu jak na dobu předpokládaného pobytu, tak na návrat do své země původu nebo na průjezd do třetí země, ve které je zaručeno jejich přijetí, nebo jsou schopni si tyto prostředky legálním způsobem opatřit,
d) nejsou osobami vedenými v [Schengenském informačním systému (SIS)], jimž má být odepřen vstup,
e) nejsou považováni za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví nebo mezinárodní vztahy kteréhokoliv z členských států, zejména nejsou osobami, jimž má být podle vnitrostátních databází členských států odepřen vstup ze stejných důvodů.
[…]“
3. Vízový kodex
6. V bodě 6 odůvodnění vízového kodexu se uvádí, že „[v]yřizování žádostí o víza by mělo být profesionální, důstojné a přiměřené sledovaným cílům“.
7. V bodě 18 odůvodnění vízového kodexu se uvádí, že „[p]ro harmonizované uplatňování společné vízové politiky a pro náležité hodnocení migračních nebo bezpečnostních rizik je klíčová místní schengenská spolupráce. Vzhledem k místním rozdílům by měly diplomatické mise a konzulární úřady členských států posoudit praktické uplatňování jednotlivých právních ustanovení na jednotlivých místech, za účelem zajištění harmonizovaného uplatňování zákonných ustanovení s cílem zamezit spekulativnímu podávání žádostí o víza (‚visa shopping‘) a odlišnému zacházení s žadateli o víza“.
8. V bodě 29 odůvodnění vízového kodexu se uvádí, že „[t]oto nařízení respektuje základní práva a zachovává zásady uznané Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod Rady Evropy a Listinou základních práv Evropské unie“.
9. Článek 1 odst. 1 a 2 vízového kodexu zní:
„1. Toto nařízení stanoví postupy a podmínky udělování víz pro průjezd přes území členských států nebo předpokládané pobyty na tomto území nepřesahující tři měsíce během jakéhokoli šestiměsíčního období.
2. Ustanovení tohoto nařízení se použijí na každého státního příslušníka třetí země, který musí mít při překračování vnějších hranic členského státu vízum podle nařízení [č. 539/2001], aniž jsou dotčena
a) práva volného pohybu, kterých požívají státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů Unie,
b) rovnocenná práva, kterých požívají státní příslušníci třetích zemí a jejich rodinní příslušníci, kteří na základě dohod uzavřených mezi Společenstvím a jeho členskými státy na straně jedné a těmito třetími zeměmi na straně druhé požívají práva volného pohybu rovnocenná právům občanů Unie a jejich rodinných příslušníků.“
10. Článek 21 vízového kodexu se týká ověření podmínek vstupu a posouzení rizik. Uvedený článek stanoví:
„1. Při posuzování žádosti o jednotné vízum se zjistí, zda žadatel splňuje podmínky pro vstup stanovené v čl. 5 odst. 1 písm. a), c), d) a e) Schengenského hraničního kodexu, a zejména se posoudí, zda žadatel nepředstavuje riziko nedovoleného přistěhovalectví nebo riziko pro bezpečnost členských států a zda zamýšlí opustit území členských států před uplynutím platnosti víza, o něž žádá.
[…]
3. Během kontroly, zda žadatel splňuje podmínky pro vstup, konzulát ověří
a) zda předložený cestovní doklad není padělaný, napodobený nebo pozměněný;
b) žadatelovo zdůvodnění účelu a podmínek zamýšleného pobytu, a že má dostatečné prostředky jak na obživu po dobu zamýšleného pobytu, tak na návrat do země původu nebo svého bydliště nebo na průjezd do třetí země, ve které je zaručeno jeho přijetí, nebo že je schopen si tyto prostředky opatřit legálním způsobem;
c) zda není žadatel osobou, na niž je v [SIS] veden záznam pro účely odepření vstupu;
d) že žadatel není považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 19 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy kteréhokoli z členských států, zejména pokud na něj ve vnitrostátních databázích členských států není veden záznam pro účely odepření vstupu ze stejných důvodů;
e) skutečnost, že žadatel uzavřel dostatečné a platné cestovní zdravotní pojištění, pokud se na něj tato povinnost vztahuje.
[…]“
11. Článek 32 vízového kodexu upřesňuje podmínky, za nichž se žádost o udělení víza zamítne. Uvedený článek stanoví:
„1. Aniž je dotčen čl. 25 odst. 1, žádost o udělení víza se zamítne:
a) pokud žadatel
i) předloží cestovní doklad, který je padělaný, napodobený nebo pozměněný,
ii) nezdůvodní účel a podmínky předpokládaného pobytu,
iii) neprokáže dostatečné finanční prostředky jak na obživu po dobu předpokládaného pobytu, tak na návrat do země původu nebo jeho bydliště […],
iv) během stávajícího šestiměsíčního období již tři měsíce pobýval na území členských států […],
v) je osobou, na niž je v SIS veden záznam pro účely odepření vstupu,
vi) je považován za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví ve smyslu čl. 2 bodu 19 Schengenského hraničního kodexu nebo pro mezinárodní vztahy kteréhokoli z členských států, zejména pokud je na něj ve vnitrostátních databázích členských států veden záznam pro účely odepření vstupu ze stejných důvodů, nebo
vii) neprokáže, že má uzavřeno dostatečné a platné cestovní zdravotní pojištění, pokud se na něj tato povinnost vztahuje,
nebo
b) existují-li důvodné pochybnosti, pokud jde o pravost podpůrných dokladů předložených žadatelem nebo pokud jde o pravdivost jejich obsahu, o spolehlivost prohlášení učiněných žadatelem nebo pokud jde o jeho úmysl opustit území členských států před skončením platnosti víza, o které žádá.
2. Rozhodnutí o zamítnutí a důvody, na nichž se zakládá, se oznámí žadateli prostřednictvím standardního formuláře uvedeného v příloze VI.
3. Žadatelé, kterým byla žádost o udělení víza zamítnuta, mají právo na odvolání. Odvolání se podává proti členskému státu, který přijal konečné rozhodnutí o žádosti, a v souladu s vnitrostátním právem tohoto členského státu. Členské státy poskytnou žadatelům informace týkající se postupu, který je třeba při odvolání dodržet, jak je stanoveno v příloze VI.
[…]“
B – Německé právo
12. Ustanovení § 6 zákona o pobytu, výdělečné činnosti a integraci cizinců na spolkovém území [Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz)(6)] zní:
„(1) Cizinci mohou být v souladu s [vízovým kodexem] udělena následující víza:
1. vízum pro průjezd přes území členských států schengenského prostoru nebo pro předpokládané pobyty na tomto území, které nepřesáhnou tři měsíce během jakéhokoli šestiměsíčního období ode dne prvního vstupu (schengenské vízum),
[…]
(2) Schengenská víza mohou být v souladu s [vízovým kodexem] prodloužena na maximální dobu trvání pobytu tří měsíců během jakéhokoli šestiměsíčního období ode dne prvního vstupu. Na další tři měsíce během dané šestiměsíční lhůty může být schengenské vízum prodlouženo z důvodů uvedených v článku 33 [vízového kodexu] na ochranu politických zájmů Spolkové republiky Německo nebo z mezinárodně právních důvodů jakožto vnitrostátní vízum.
[…]“
II – Spor v původním řízení a předběžné otázky
13. E. R. Koushkaki, žalobce v původním řízení, je íránským státním příslušníkem. Dne 7. listopadu 2010 podal na velvyslanectví Německa v Teheránu (Írán) žádost o udělení schengenského víza. Přitom prohlásil, že je ženatý, své zaměstnání označil jako „free job“, dobu svého pobytu odhadl na 62 dnů a uvedl zvoucí osobu, která sepsala prohlášení o závazku poskytnutí podpory. V okamžiku podání žádosti měl E. R. Koushkaki platný cestovní doklad a potvrzení o pojištění pro svůj pobyt.
14. Německé orgány tuto žádost zamítly s odůvodněním, že žalobce v původním řízení neprokázal dostatečné prostředky jak na obživu po dobu svého pobytu, tak na zajištění návratu do Íránu.
15. Žalobce v původním řízení podal proti tomuto prvnímu rozhodnutí námitky mimo jiné s poukazem na to, že si přeje navštívit svého bratra, který v Německu požívá azylu, a nemůže tedy vycestovat do Íránu, a na základě těchto námitek bylo uvedené rozhodnutí nahrazeno novým zamítavým rozhodnutím ze dne 5. ledna 2011, které se tentokrát zakládalo na existenci převažující pochybnosti o úmyslu žalobce vrátit se zpět. Navzdory prohlášením žadatele a předloženým podpůrným dokladům totiž z posouzení, jež provedlo uvedené velvyslanectví, nevyplynulo dostatečné ekonomické zakořenění žadatele, jež by zaručilo, že má v úmyslu vrátit se do Íránu.
16. E. R. Koushkaki, který zpochybňuje zákonnost druhého zamítavého rozhodnutí velvyslanectví Německa v Teheránu, podal dne 8. února 2011 k předkládajícímu soudu žalobu, kterou se domáhal, aby mu bylo uděleno vízum, o které žádal.
17. Předkládající soud uvádí, že žalobce v původním řízení, který má platný cestovní doklad, zdůvodnil účel a podmínky svého pobytu v Německu a není veden v SIS, podle něj splnil všechny podmínky vstupu požadované v čl. 21 odst. 1 vízového kodexu, který odkazuje na čl. 5 odst. 1 písm. a), c), d) a e) Schengenského hraničního kodexu. Podle předkládajícího soudu rovněž žadateli patrně nechybí prostředky nezbytné pro jeho návrat a žadatel není hrozbou pro vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví nebo mezinárodní vztahy členského státu.
18. Podle předkládajícího soudu přetrvává pochybnost pouze o tom, zda žalobce v původním řízení představuje hrozbu pro veřejný pořádek z důvodu silného migračního tlaku v Íránu, na který Spolková republika Německo poukázala na svou obranu, a rizika nedovoleného přistěhovalectví. Předkládající soud, který má za to, že má pravomoc rozhodnout o žádosti žalobce v původním řízení o udělení víza, dospěje‑li k závěru, že zamítavé rozhodnutí velvyslanectví Německa v Teheránu musí být zrušeno, si z tohoto důvodu klade otázku, jaká míra přesvědčení se od soudu požaduje, aby mohl určit, zda žadatel o vízum před uplynutím platnosti víza německé území skutečně opustí.
19. Předkládající soud si dále klade otázku, jaké právní důsledky má pro žadatele to, že splňuje všechny podmínky vstupu stanovené v článku 21 vízového kodexu a že vůči němu nelze namítat žádný z důvodů pro zamítnutí žádosti o udělení víza zakotvených v čl. 32 odst. 1 uvedeného kodexu. Předkládající soud se zamýšlí nad otázkou, zda musí být v takovém případě žalobci v původním řízení přiznáno právo na udělení schengenského víza.
20. Vzhledem k obtížím s výkladem unijního práva se Verwaltungsgericht Berlin (Německo) rozhodl přerušit řízení a předkládacím rozhodnutím, které kanceláři Soudního dvora došlo dne 17. února 2012, položit Soudnímu dvoru na základě článku 267 SFEU následující tři předběžné otázky:
„1) Je soudem stanovená povinnost žalované udělit žalobci schengenské vízum podmíněna tím, že soud musí ke svému přesvědčení podle čl. 21 odst. 1 vízového kodexu konstatovat, že žalobce zamýšlí opustit území členských států před uplynutím platnosti víza, o které žádá, nebo postačuje, aby po posouzení provedeném podle čl. 32 odst. 1 písm. b) vízového kodexu neměl soud na základě zvláštních okolností žádné důvodné pochybnosti o vyjádřeném úmyslu žalobce opustit území členských států před uplynutím platnosti víza, o které žádá?
2) Zakládá vízový kodex právní nárok na udělení schengenského víza, pokud jsou splněny podmínky pro vstup, zejména podmínky stanovené v čl. 21 odst. 1 vízového kodexu, a neexistuje žádný důvod pro zamítnutí žádosti o udělení víza podle čl. 32 odst. 1 vízového kodexu?
3) Brání vízový kodex vnitrostátní právní úpravě, podle níž může být cizinci uděleno v souladu s nařízením […] č. 810/2009 vízum (schengenské vízum) pro průjezd přes území členských států schengenského prostoru nebo pro plánované pobyty na tomto území, které nepřesáhnou tři měsíce během jakéhokoli šestiměsíčního období ode dne prvního vstupu?“
III – Řízení před Soudním dvorem
21. Německá, belgická, česká, dánská, estonská a řecká vláda, Švýcarská konfederace(7) a Evropská komise předložily Soudnímu dvoru písemná vyjádření.
22. E. R. Koushkaki, německá, belgická, česká, dánská, estonská a polská vláda a Komise se vyjádřili ústně na jednání konaném dne 29. ledna 2013.
IV – Právní analýza
A – Úvodní poznámky
23. Hned zpočátku je třeba učinit několik poznámek, a to zaprvé k opravě předpokladu, z něhož předkládající soud vycházel, a zadruhé k nutnosti přeformulovat a přeorganizovat otázky položené Soudnímu dvoru.
24. Předkládající soud má tedy za to, že jediným přetrvávajícím sporným bodem je otázka, zda žalobce v původním řízení představuje riziko nedovoleného přistěhovalectví, jež by mohlo být hrozbou pro veřejný pořádek ve smyslu čl. 21 odst. 3 písm. d) a čl. 32 odst. 1 písm. a) bodu vi) vízového kodexu. Jinak řečeno, v rámci postupu udělování víz, který je upraven vízovým kodexem, by mělo být podle uvedeného soudu vzato v úvahu pouze takové riziko nedovoleného přistěhovalectví, které představuje hrozbu pro veřejný pořádek.
25. Ze znění čl. 21 odst. 1 vízového kodexu ale jasně vyplývá, že se posouzení, jež v zásadě provádějí konzulární orgány(8), týká zaprvé splnění podmínek vstupu žadatelem, včetně neexistence hrozby pro veřejný pořádek, a zadruhé posouzení rizika nedovoleného přistěhovalectví, rizika pro vnitřní bezpečnost členských států a toho, zda žadatel skutečně zamýšlí opustit území daného členského státu před uplynutím platnosti víza, o něž žádá. Jak poznamenali někteří ze zúčastněných, kteří v průběhu tohoto řízení o předběžné otázce předložili vyjádření, riziko nedovoleného přistěhovalectví stejně jako pochybnost o úmyslu opustit území jsou dvě samostatná kritéria, nezávislá na kritériu hrozby pro veřejný pořádek, jimiž se musí konzulární orgány při posuzování řídit.
26. Po tomto upřesnění je třeba dále poznamenat, že první předběžná otázka je formulována jasně v tom smyslu, že předkládající soud je oprávněn nahradit posouzení provedené velvyslanectvím Německa v Teheránu svým vlastním posouzením konkrétního případu žalobce v původním řízení. Německá vláda se ve svém vyjádření zmiňuje o celonárodní debatě týkající se právě otázky, zda mají německé soudy pravomoc na základě takové žaloby, jako je žaloba v původním řízení, vykonat soudní přezkum v plné jurisdikci a nařídit konzulárním orgánům, aby vízum udělily.
27. Soudnímu dvoru nepřísluší vstupovat do takové debaty, neboť podmínky upravující soudní žaloby proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení schengenského víza spadají do procesní autonomie členských států. Za těchto podmínek je třeba první otázku přeformulovat tak, že má být určeno, zda pro účely posouzení úmyslu opustit území musejí orgány pověřené tímto posouzením skutečně zjišťovat úmysl žadatele vrátit se nebo zda může neexistence důvodné pochybnosti o tomto úmyslu stačit k tomu, aby byla podmínka vstupu týkající se úmyslu opustit území příslušného členského státu před uplynutím platnosti víza, o které je žádáno, považována za splněnou. Účelem první předběžně otázky tedy je, aby Soudní dvůr upřesnil podmínky uplatnění tohoto kritéria souvisejícího s úmyslem žadatele vrátit se do své země původu.
28. Předmětem druhé a třetí otázky je, zda obecněji, v případě, kdy žadatel splňuje všechny podmínky vstupu ve smyslu článku 21 vízového kodexu a nelze vůči němu namítat žádný z důvodů pro zamítnutí žádosti uvedených v čl. 32 odst. 1 uvedeného kodexu, jsou orgány pověřené posouzením jeho žádosti povinny – musejí – vízum udělit, ačkoli vnitrostátní právní předpisy za současného stavu pouze stanoví, že tyto orgány „mohou“ vízum udělit. Tyto dvě otázky tedy budou řešeny společně.
B – K první otázce v přeformulovaném znění
29. Výslovným cílem vízového kodexu je stanovení postupů a podmínek pro udělování víz na dobu, která nepřesáhne tři měsíce(9). Podle článku 14 uvedeného kodexu dále leží břemeno dokazování, že podmínky vstupu na území členského státu jsou splněny, jednoznačně na žadateli, neboť jsou v něm uvedeny doklady, které má žadatel při podání žádosti předložit. Žadatel má povinnost předložit „informace, které umožňují posoudit záměr žadatele opustit území členských států před skončením platnosti víza, o něž žádá“(10).
30. Jakmile je podána žádost o udělení víza, musejí orgány pověřené jejím posouzením ověřit v souladu s ustanoveními čl. 21 odst. 1 vízového kodexu nejen splnění podmínek vstupu stanovených v čl. 5 odst. 1 písm. a), c), d) a e) Schengenského hraničního kodexu, ale také úmysl žadatele opustit území členských států před uplynutím platnosti víza, o které žádá. Uvedený článek 21 neobsahuje žádné další pokyny pro orgány při posuzování existence tohoto úmyslu vrátit se do země původu. Příkladmý seznam podpůrných dokladů, jejichž předložení žadatelem může být užitečné a které umožňují posoudit jeho úmysl opustit území členských států, obsahuje pouze příloha II vízového kodexu(11).
31. Článek 21 odst. 1 vízového kodexu, který se týká ověření podmínek vstupu a posouzení rizik, tedy musí být nutně vykládán ve spojení s článkem 32 téhož kodexu, který se týká důvodů pro zamítnutí žádosti o udělení víza. Podle čl. 32 odst. 1 písm. b) uvedeného kodexu se tedy žádost o udělení víza zamítne, „existují-li důvodné pochybnosti, pokud jde o […] úmysl [žadatele] opustit území členských států před skončením platnosti víza, o které žádá“(12).
32. Ze znění čl. 32 odst. 1 písm. b) vízového kodexu tak vyplývá, že k zamítnutí žádosti o udělení víza na základě toho, že není dán úmysl opustit území členských států, musejí mít orgány příslušné k posouzení uvedené žádosti důvodnou pochybnost o tom, zda se žadatel skutečně zamýšlí vrátit. Důvodná pochybnost tedy nejde ku prospěchu žadatele. Na druhou stranu nestačí prostá pochybnost(13), neboť se musí jednat o pochybnost důvodnou.
33. Důvodná pochybnost je zajisté pojem, jehož definování je velmi choulostivé. Již nyní však lze říci, že se důvodná pochybnost nachází někde na půl cesty mezi přesvědčením a jistotou na jedné straně a mírnou či jen hypotetickou pochybností na straně druhé.
34. Je nutno poznamenat, že ve vízové oblasti bránily zákonodárci jisté okolnosti v tom, aby důkladněji kodifikoval podstatu kritérií, na nichž se může zakládat rozhodnutí o zamítnutí žádosti, a aby tedy dále definoval skutečnosti, jež mohou sloužit k určení tohoto úmyslu opustit území. Již při předkládání návrhu nařízení o kodexu Společenství o vízech tak Komise uvedla, že „potvrzuje, že základní legislativu uplatňují členské státy přímo, a je si také vědoma toho, že z důvodu různorodosti individuálních případů a místních podmínek je obtížné stanovit podrobná pravidla, která by platila za všech okolností a vztahovala se na všechny situace“(14). Může však být užitečné poskytnout předkládajícímu soudu v míře, v jaké to jen bude možné, údaje o tom, jakým způsobem mohou orgány pověřené posuzováním žádosti o udělení víza dojít k závěru, že se jedná o důvodnou pochybnost o úmyslu opustit území členských států.
35. K tomu je třeba odkázat na Příručku pro zpracování žádostí o víza a provádění změn v udělených vízech, kterou vypracovala Komise(15) a která obsahuje pokyny k praktickému uplatňování ustanovení vízového kodexu(16), s tím, že tyto pokyny sice nejsou závazné, avšak danou problematiku objasňují. V bodě 7.12 uvedené příručky jsou zmíněny jisté skutečnosti, které mohou orgány pověřené posuzováním žádostí o udělení víza zohlednit při posuzování žadatelova úmyslu opustit území. Z toho vyplývá, že bližší posouzení zasluhují dva soubory kritérií, a to zaprvé kritéria týkající se „objektivní“ situace v žadatelově státě původu a zadruhé kritéria, která bych kvalifikoval jako „subjektivnější“, neboť jsou spjata s individuální situací žadatele. Výslovně se uznává, že se posledně uvedená kritéria „mohou lišit v závislosti na zemi žadatelova bydliště“(17), což ponechává rozhodovacím orgánům široký prostor pro uvážení. Každopádně však může důvodná pochybnost vzniknout až poté, co byly „všechny prvky vz[aty] v úvahu“, „aby bylo zajištěno objektivní posouzení žádosti“(18), a „každý žadatel je […] posuzován individuálně“(19). Důvodná pochybnost tak nemůže vzniknout jen na základě pouhé domněnky nebo na základě pouhého posouzení tzv. „objektivních“ kritérií týkajících se situace v zemi původu.
36. Ze všech těchto důvodů Soudnímu dvoru navrhuji, aby na první předběžnou otázku v přeformulovaném znění odpověděl tak, že ve smyslu čl. 21 odst. 1 vízového kodexu ve spojení s čl. 32 odst. 1 písm. b) uvedeného kodexu může být žádost o udělení víza zamítnuta z důvodu neexistence úmyslu žadatele vrátit se, pouze pokud mají orgány pověřené posouzením žádosti důvodnou pochybnost o tom, že se žadatel skutečně zamýšlí vrátit, a to poté, co vzaly v úvahu všechny nezbytné skutečnosti, které zajistí objektivní posouzení a které zahrnují jak skutečnosti související s vlastní situací v zemi původu, tak skutečnosti související s individuální situací žadatele a s doklady, které předložil.
C – Ke druhé a třetí otázce
37. Podstatou druhé a třetí otázky předkládajícího soudu je, zda vízový kodex zakládá státním příslušníkům třetích zemí jakési subjektivní právo, které orgány pověřené posouzením žádosti zavazuje k udělení krátkodobého víza žadateli, jestliže splňuje podmínky vstupu uvedené v článku 21 vízového kodexu a nelze‑li vůči němu namítat žádný z důvodů pro zamítnutí žádosti zakotvených v čl. 32 odst. 1 uvedeného kodexu. V důsledku toho si také předkládající soud klade otázku, zda jsou takové vnitrostátní právní předpisy, jako jsou právní předpisy ve věci v původním řízení, které upravují pouze možnost udělit vízum, pokud jsou výše popsané podmínky splněny, v souladu s vízovým kodexem.
38. Německá vláda na jednání před Soudním dvorem upřesnila, že zamítnutí žádosti E. R. Koushkakiho nebylo založeno na žádném jiném důvodu než na důvodech stanovených v čl. 32 odst. 1 vízového kodexu, a tvrdila, že německé konzulární orgány přijaly zamítavé rozhodnutí právě kvůli pochybnostem o úmyslu žalobce v původním řízení opustit Německo před uplynutím platnosti víza, o které žádal. Předkládající soud má naproti tomu za to, že E. R. Koushkaki splňuje podmínky vstupu podle článku 21 vízového kodexu a že vůči němu nelze namítat žádný z důvodů pro zamítnutí žádosti stanovených v čl. 32 odst. 1 uvedeného kodexu. Výše jsem ale poznamenal(20), že závěry předkládajícího soudu nejsou zcela bezchybné. Není tedy vyloučeno, že po napravení své výkladové chyby předkládající soud dospěje k závěru, že německé konzulární orgány mohly žádost žalobce v původním řízení o udělení víza právem zamítnout z důvodu neexistence jeho úmyslu opustit území. Je tedy třeba upřesnit, že zodpovězení druhé a třetí otázky bude smysluplné již jen v případě, že předkládající soud poté, co konstatoval, že neexistence žadatelova úmyslu opustit území je ve smyslu vízového kodexu samostatným důvodem pro zamítnutí žádosti o udělení víza ve vztahu k hrozbě pro veřejný pořádek, zastává názor, že uvedený žadatel splňuje podmínky vstupu uvedené v článku 21 uvedeného kodexu a že vůči němu nelze namítat žádný z důvodů pro zamítnutí žádosti stanovených v čl. 32 odst. 1 vízového kodexu.
39. Tyto otázky implicitně nastolují problém, zda byla ve vízovém kodexu provedena úplná harmonizace v oblasti udělování krátkodobých víz státním příslušníkům třetích zemí s tím důsledkem, že zaprvé členský stát nemůže k důvodům pro zamítnutí žádosti stanoveným v čl. 32 odst. 1 vízového kodexu jednostranně doplnit žádný další důvod a zadruhé že členské státy budou vždy povinny v případě, kdy budou požadavky stanovené v článku 21 a čl. 32 odst. 1 uvedeného kodexu splněny, udělit žadateli krátkodobé vízum, na které bude mít žadatel právo, a sice takové právo, kterého se bude moci přímo dovolávat vůči členskému státu, u něhož svou žádost podal.
40. K zodpovězení těchto otázek provedu nejprve textovou analýzu vízového kodexu, k němuž bych chtěl zdůraznit, že řeší pouze způsob, jakým musí každý členský stát jednat ve vztahu k žadateli. Budu tedy zkoumat systém, který uvedený kodex v tomto ohledu zavádí. Následně své posouzení doplním o ověření souladu výsledků výše uvedených analýz s cíli uvedeného kodexu. Nakonec ještě učiním několik závěrečných poznámek k jeho přínosům.
1. Textová analýza
41. Zaprvé je zjevné, že vízový kodex neobsahuje žádné ustanovení, které by členským státům stanovilo nějakou povinnost udělit krátkodobé vízum státním příslušníkům třetích zemí, kteří o to požádají a kteří splňují požadavky stanovené v článku 21 a čl. 32 odst. 1 uvedeného kodexu. Kapitola IV vízového kodexu je sice nadepsána „Udělení víza“, její ustanovení však vůbec neřeší otázku, zda existuje právo na udělení víza, nýbrž se týkají spíše podmínek stanovení doby platnosti či délky pobytu(21), podmínek, za nichž mohou členské státy udělit vízum s omezenou území platností(22), podmínek platnosti a doby trvání letištního průjezdního víza(23) a podrobností k vízovému štítku(24). Tato kapitola IV dále obsahuje článek 30 věnovaný právům vyplývajícím z uděleného víza, který zdaleka neupravuje subjektivní právo, nýbrž upřesňuje, že „[p]ouhé držení jednotného víza nebo víza s omezenou územní platností neopravňuje automaticky ke vstupu“.
42. Zadruhé je třeba poznamenat, že ve vízovém kodexu není nikde zmínka o tom, že by prováděl úplnou harmonizaci. V bodě 3 jeho odůvodnění se tak uvádí, že „vytvoření ‚společného souboru‘ právních předpisů prostřednictvím konsolidace a rozvoje acquis (příslušná ustanovení Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 [Úř. věst. 2000, L 239, s. 19] a Společné konzulární instrukce) […] je jedním z hlavních prvků ‚dalšího rozvoje společné vízové politiky jakožto součásti mnohovrstevného systému zaměřeného na usnadnění oprávněného cestování a na boj proti nedovolenému přistěhovalectví prostřednictvím další harmonizace vnitrostátních právních předpisů a způsobů zpracování na místních konzulárních úřadech‘ “(25). Harmonizované uplatňování je mimoto prezentováno jako cíl, kterého je třeba dosáhnout(26), a nikoli jako skutečný stav, který by již vyplýval ze systému zavedeného uvedeným kodexem.
43. Nakonec zatřetí je třeba připomenout, že důvody pro zamítnutí žádosti uvedené v čl. 32 odst. 1 vízového kodexu jsou formulovány velmi široce, a to právě kvůli „místním rozdílům“(27), takže unijní zákonodárce zcela vědomě ponechal konkrétní uplatňování některých právních ustanovení na posouzení konzulárních orgánů na jednotlivých místech „za účelem zajištění harmonizovaného uplatňování zákonných ustanovení s cílem zamezit spekulativnímu podávání žádostí o víza (‚visa shopping‘) a odlišnému zacházení s žadateli o víza“(28). Na tomto místě jsem nucen poukázat na podivný rozpor mezi uznáním velmi rozdílných místních podmínek a vyhlášeným cílem dosáhnout harmonizovaného uplatňování, které je v konečném důsledku ponecháno na posouzení konzulárních orgánů.
44. Pokud tedy jde o striktní znění vízového kodexu, neexistuje nic, co by dovolovalo učinit závěr, že výslovným záměrem unijního zákonodárce v době vypracování uvedeného kodexu bylo upravit subjektivní právo na udělení krátkodobého víza žadatelům, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí. V natolik citlivé oblasti, jako je tato, se přitom nelze spokojit s tvrzením, že unijní zákonodárce takové právo upravil pouze implicitně.
45. Zbývá ještě ověřit, zda tento závěr podporuje systematická analýza vízového kodexu.
2. Systematická analýza
46. Vízový kodex byl přijat v rámci postupného budování vízové politiky určované na úrovni Unie, které bylo zahájeno některými členskými státy a mezi některými členskými státy v rámci Schengenské dohody, úmluvy k jejímu provedení a Společných konzulárních instrukcí. S postupnými změnami Smluv přešla postupem času vízová problematika do oblasti práva Společenství.
47. Nelze však opomíjet, že otázka udělování víz státním příslušníkům třetích zemí je pro členské státy značně citlivá. Existuje‑li totiž nějaká zásada mezinárodního práva, která se považuje za příznačný projev státní svrchovanosti, pak je to právě zásada, podle níž mají státy právo kontrolovat vstup jiných osob než vlastních státních příslušníkům na státní území(29). Členské státy sice zjevně souhlasily s tím, že od uplatňování takové zásady upustí ve vztahu k evropským občanům, jejichž svoboda pohybu je zaručena „základní ústavní chartou“ Unie(30), avšak v případě přístupu státních příslušníků třetích zemí na území členských států je situace mnohem méně jednoznačná, natož tehdy, kdy se nedovolávají těsné rodinné vazby k občanovi Unie(31).
48. Spolupráce zahájená v rámci Schengenské dohody, která je dnes kodifikována vízovým kodexem, tak nesmí zastírat existující mezinárodní zájmy. V tomto ohledu je vhodné připomenout, že v rámci Stockholmského programu stanoveného v roce 2010(32) – tj. po přijetí vízového kodexu – vyzvala Evropská rada Komisi, aby „zintenzivnila své úsilí, pokud jde o zajištění zásady vzájemnosti v oblasti víz a zabránění (opětovnému) zavedení vízové povinnosti třetími zeměmi vůči kterémukoli členskému státu a aby určila opatření, která mohou být vůči těmto třetím zemím použita před využitím mechanismu vízové vzájemnosti“(33). Evropská rada dále uvedla, že „[s] ohledem na pravomoci členských států v této oblasti Evropská rada s cílem umožnit postup v oblasti vytváření společné vízové politiky do další fáze vyzývá Komisi, aby předložila studii o možnosti zavedení společného evropského mechanismu pro vydávání krátkodobých víz“(34).
49. Automatická povaha udělování víza, jež by vyplývala z uznání subjektivního práva, by se jen stěží slučovala s těmito obavami o zachování vzájemnosti, například v případě, kdy by třetí země uvedená v příloze I nařízení č. 539/2001 podstatně zpřísnila svou politiku udělování víz vůči občanům Unie.
50. Z předpisů sekundárního práva každopádně vyplývá, že vízum není chápáno jako právo, nýbrž jako povinnost uložená tomu, kdo si přeje krátkodobě pobývat na území členského státu, tzn. jako předpoklad vstupu na území Unie. Nařízení č. 539/2001 tak definuje vízum jako „oprávnění udělené členským státem nebo rozhodnutí přijaté členským státem, jež je vyžadováno pro vstup na jeho území za účelem […] zamýšleného pobytu v tomto členském státě […], jehož celková délka nepřekročí tři měsíce“(35). Schengenský hraniční kodex nepojímá vízum odlišně(36). Vízový kodex se nikde výslovně nezmiňuje – jak jsem již zdůraznil výše – o existenci práva na udělení víza, ale na několika místech připomíná, že se jedná o povinnost, která se vztahuje na státní příslušníky daných třetích států(37), a vízum definuje jako „oprávnění udělené členským státem“(38).
51. Skutečnost, že je vízum chápáno jako povinnost uložená státním příslušníkům daných třetích zemí, a nikoli jako právo, lze vysvětlit zejména vlastní funkcí víza. Vízum chápané jako předchozí oprávnění ke vstupu na území je nástrojem kontroly vstupů na státní území, a tím i migračních toků, a stejně tak může být i nástrojem zahraniční a bezpečnostní politiky. Činnost prováděná na úrovni Unie ve vízové oblasti přitom sleduje jednoznačně spíše defenzivní cíl, a sice boj proti nedovolenému přistěhovalectví(39) a zamezení spekulativnímu podávání žádostí o víza (‚visa shopping‘)“(40), tzn. zamezení tomu, aby členský stát přijal vízovou politiku, o níž bude všeobecně známo, že je k žadatelům vstřícnější, neboť taková politika představuje potenciálně riziko destabilizace schengenského prostoru kvůli absenci kontrol na vnitřních hranicích.
52. Právě z tohoto důvodu stanoví vízový kodex povinnost zamítnout žádost o udělení víza, nesplnil‑li žadatel požadované podmínky. Soudní dvůr ostatně určil, že automatické zamítnutí žádosti – požadované po členských státech, které jsou stranou úmluvy k provedení Schengenské dohody – v případě, že žadatel nesplnil podmínky vstupu, bylo „výrazem zásady spolupráce mezi smluvními státy, která je základem schengenského acquis a která je nutná pro fungování integrovaného systému správy, jehož účelem je zabezpečit vysokou a jednotnou úroveň kontroly a ostrahy vnějších hranic jakožto důsledek volného překračování vnitřních hranic schengenského prostoru“(41).
53. Požadavky související s ochranou vnějších hranic jsou obsaženy v právním základu vízového kodexu. Vízový kodex je totiž sice založen na čl. 62 odst. 2 písm. b) bodě ii) ES, který předpokládá vydání unijních „vízov[ých] předpis[ů] pro zamýšlené pobyty v trvání nejvýše tří měsíců, zahrnující […] postupy a podmínky pro udělování víz členskými státy“, nicméně čl. 62 odst. 2 písm. a) ES, který je rovněž uveden jako právní základ daného nařízení, se týká přijetí „opatření o překračování vnějších hranic členských států, která stanoví […] pravidla a postupy, které musí členské státy dodržovat při provádění kontrol osob na vnějších hranicích“.
54. Velmi tedy pochybuji o tom, že by členské státy přijetím vízového kodexu formou nařízení de facto souhlasily s natolik zásadním kvalitativním skokem, jakým je přechod od povinnosti členských států zamítnout žádost o udělení víza, tak jak je upravena v rámci schengenského acquis, ke stanovení subjektivního práva na udělení víza, kterého by se mohli dovolávat státní příslušníci třetích zemí, je‑li patrné, že z textového či systematického výkladu nevyplývá nic, co by tuto tezi podporovalo.
55. Nakonec bych doplnil poslední skutečnost, která podle mě svědčí o tom, že unijní zákonodárce nekoncipoval vízový kodex jako nástroj zakotvující subjektivní právo na udělení víza. Mezi významné výdobytky, které uvedený kodex zavedl a k nimž se vrátím níže, patří zavedení práva na odvolání proti rozhodnutím o zamítnutí žádosti o udělení víza(42). Zákonodárce nicméně nezakotvil výslovně právo na opravný prostředek soudního typu(43) a prostřednictvím odkazu na vnitrostátní právní předpisy ponechal definování podmínek pro uplatnění tohoto odvolání na uvážení členských států. Členským státům byla dále poskytnuta dodatečná lhůta k odpovídající úpravě jejich vnitrostátních systémů a termín použitelnosti ustanovení, které právo na toto odvolání zavádí, byl posunut na 5. dubna 2011(44). Z výroční zprávy Agentury Evropské unie pro lidská práva za rok 2011(45) vyplývá, že odvolání proti rozhodnutím o zamítnutí žádosti o udělení schengenského víza se podávají v závislosti na tom, o který členský stát se jedná, buď ke správnímu orgánu, nebo ke kvazi‑soudnímu orgánu, nebo také k soudu. Tyto rozdíly, které vyplývají jak z neochoty členských států více se angažovat v procesních zárukách poskytovaných žadatelům o vízum, tak z konkrétních obtíží, jež by představovalo zavedení účinné soudní ochrany ve vztahu k osobám, které nemají přístup na státní území, jsou rovněž jen stěží slučitelné s myšlenkou, že bylo upraveno subjektivní právo.
3. Ověření souladu zjištěných výsledků s cíli vízového kodexu
56. Při ověřování souladu výsledků výše provedené textové a systematické analýzy s cíli vízového kodexu je třeba přihlížet k tomu, že tento kodex nemá pouze za cíl upravit určitý způsob, jak mají členské státy schengenského prostoru jednat ve vztahu k žadatelům o vízum tak, aby postup, který mají dodržovat, a podmínky, které mají uplatňovat, byly pro žadatele transparentnější a jasnější, a zajistily mu tak důstojné zacházení, které bude respektovat jeho lidskost.
57. Vízový kodex má rovněž další cíl, který souvisí s tím, že uvedený kodex spadá do oblasti spolupráce a součinnosti členských států schengenského prostoru, které se rozhodly mezi sebou zavést opravdovou solidaritu, takže účinky rozhodnutí přijatého jedním členským státem nejsou omezeny pouze na území tohoto členského státu(46), nýbrž se naopak týkají celého tohoto prostoru.
58. Vízový kodex tedy nezakotvil jen řadu povinností členských států ve vztahu k žadateli o schengenské vízum, ale také cíl, kterým je stanovit každému členskému státu povinnost ve vztahu k ostatním členským státům schengenského prostoru zamítnout žádost o udělení tohoto víza v případě, že nejsou splněny podmínky stanovené tímto kodexem, a to kvůli účinkům, které má vyvolat ve všech těchto státech. V tomto ohledu lze mít za to, že použití slovesa „může“ v čl. 24 odst. 1 vízového kodexu zachází dále, než vyplývá z textového a systematického výkladu tohoto kodexu. Lze se domnívat, že unijní zákonodárce mu dokonce přisoudil význam spjatý s výše připomenutým cílem, tj. coby možnost (vyplývající z použití slovesa moci) každého členského státu schengenského prostoru udělit vízum s účinky erga omnes pouze při splnění podmínek stanovených uvedeným kodexem.
59. Tímto teleologickým výkladem vízového kodexu lze potvrdit, že subjektivní právo na udělení schengenského víza upraveno nebylo.
4. Přínosy vízového kodexu
60. Podle mého názoru tedy nelze za současného stavu unijního práva, a konkrétně vízového kodexu přiznat žadatelům žádné právo na udělení schengenského víza. Členské státy nicméně nemohou vyřizovat předkládané žádosti o udělení víza, jak se jim zlíbí, a i když mezi výdobytky vízového kodexu chybí úprava subjektivního práva žadatelů, uvedený kodex přesto výraznou měrou přispěl ke zlepšení záruk, které jsou žadatelům poskytovány.
61. Vízovým kodexem byl harmonizován postup vyřizování žádosti o udělení víza mimo jiné stanovením vízového poplatku(47), navržením jednotného formuláře žádosti o udělení schengenského víza(48), vyjasněním podmínek přípustnosti žádosti(49) a zavedením povinnosti členských států rozhodnout o žádosti v krátké lhůtě(50), odůvodnit svá rozhodnutí o zamítnutí žádosti(51) a upravit možnost odvolání v případě zamítavého rozhodnutí(52).
62. Vízový kodex nejen sloučil závazná ustanovení týkající se podmínek upravujících postup udělování víz v rámci jednoho předpisu, ale také konkrétním způsobem posunul politiku v dané oblasti směrem vpřed, když ji učinil jasnější, transparentnější a soudržnější(53).
63. Jak již bylo řečeno, hmotněprávní harmonizace je mezerovitá a spíše tlumí pokroky učiněné v oblasti procesní harmonizace, neboť je pravda, že schází-li na úrovni Unie přesné vymezení podmínek vstupu na území, posuzování rizik a důvodů pro zamítnutí žádosti uvedených v článku 21 a čl. 32 odst. 1 vízového kodexu, mohlo by v průběhu řízení o udělení víza opět docházet ke svévoli.
64. Je tedy zcela zásadní zdůraznit, že se unijní zákonodárce snažil tyto nevýhody omezit tím, že vízový kodex podřadil pod základní práva(54), a konkrétně pod právo na lidskou důstojnost. Článek 39 vízového kodexu tak v návaznosti na body 6 a 7 jeho odůvodnění ukládá členským státům, aby s žadateli jednaly „zdvořile“(55), a vyzývá jejich konzulární pracovníky, aby „plně respekt[ovali] lidskou důstojnost“ a aby jakákoli přijatá opatření byla „přiměřená cílům, které tato opatření sledují“(56) a respektovala zásadu zákazu diskriminace(57).
65. Bez ohledu na to, jaký prostor byl členským státům ponechán při věcném posuzování podmínek a důvodů uvedených v článku 21 a čl. 32 odst. 1 vízového kodexu, musejí být tedy při tomto posuzování nutně dodržována základní práva žadatele, v prvé řadě jeho důstojnost, a rovněž tak zásady proporcionality a zákazu diskriminace.
66. Nakonec je třeba uvést, že spíše než subjektivní právo na udělení víza upravuje vízový kodex povinnost členských států dbát nejen na dodržování podmínek nezbytných k tomu, aby vízum vyvolávalo účinky vůči všem členským státům schengenského prostoru, ale také na to, aby byla v průběhu řízení dodržována základní práva žadatele, což znamená, jak jsem již uvedl, potřebu zkoumat každou žádost o udělení víza nikoli na základě pouhých domněnek, ale naopak provedením celkového posouzení situace s přihlédnutím k osobním a lidským aspektům individuální situace, na níž se každá žádost zakládá.
67. Ze všech těchto důvodů Soudnímu dvoru navrhuji, aby na druhou a třetí předběžnou otázku, posuzované společně, odpověděl tak, že vízový kodex nelze vykládat v tom smyslu, že žadatelům zakládá subjektivní právo na udělení schengenského víza. Uvedený kodex naproti tomu členským státům ukládá, aby o žádostech o udělení schengenského víza rozhodly po celkovém posouzení situace, přičemž náležitě zohlední nejen podmínky nezbytné k tomu, aby vízum vyvolalo účinky vůči všem členským státům schengenského prostoru, ale také osobní a lidské aspekty individuální situace, na níž se každá žádost zakládá, a to v řízení, v němž budou plně dodržována základní práva, v prvé řadě lidská důstojnost, a které bude vedeno v souladu se zásadami proporcionality a zákazu diskriminace.
V – Závěry
68. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Verwaltungsgericht Berlin následovně:
„1) Ve smyslu čl. 21 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech ve spojení s čl. 32 odst. 1 písm. b) uvedeného nařízení může být žádost o udělení víza zamítnuta z důvodu neexistence úmyslu žadatele vrátit se, pouze pokud mají orgány pověřené posouzením žádosti důvodnou pochybnost o tom, že se žadatel skutečně zamýšlí vrátit, a to poté, co vzaly v úvahu všechny nezbytné skutečnosti, které zajistí objektivní posouzení a které zahrnují jak skutečnosti související s vlastní situací v zemi původu, tak skutečnosti související s individuální situací žadatele a s doklady, které předložil.
2) Nařízení č. 810/2009 nelze vykládat v tom smyslu, že žadatelům zakládá subjektivní právo na udělení schengenského víza. Uvedené nařízení naproti tomu členským státům ukládá, aby o žádostech o udělení schengenského víza rozhodly po celkovém posouzení situace, přičemž náležitě zohlední nejen podmínky nezbytné k tomu, aby vízum vyvolalo účinky vůči všem členským státům schengenského prostoru, ale také osobní a lidské aspekty individuální situace, na níž se každá žádost zakládá, a to v řízení, v němž budou plně dodržována základní práva, v prvé řadě lidská důstojnost, a které bude vedeno v souladu se zásadami proporcionality a zákazu diskriminace.“