Asunto T‑574/14
European Association of Euro-Pharmaceutical Companies (EAEPC)
contra
Comisión Europea
«Competencia — Prácticas colusorias — Comercio paralelo de medicamentos — Acuerdo que establece una distinción entre los precios facturados en la reventa en España y los precios aplicados a las exportaciones a otros Estados miembros — Solicitud de reexamen de una denuncia tras las sentencias del Tribunal de Justicia y del Tribunal General — Artículo 266 TFUE — Desestimación de una denuncia — Falta de interés de la Unión — Cese de la práctica contraria a la competencia — Falta de efectos contrarios a la competencia persistentes — Tramitación del asunto por una autoridad de competencia de un Estado miembro — Obligaciones en materia de instrucción de una denuncia — Artículo 105 TFUE — Artículo 7 del Reglamento (CE) n.º 1/2003 — Derechos procesales de un denunciante — Obligación de motivación»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta) de 26 de septiembre de 2018
1. Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Fuerza absoluta de cosa juzgada — Alcance — Consideración tanto de la motivación como del fallo
(Arts. 264 TFUE y 266 TFUE)
2. Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Alcance — Anulación parcial de un acto del Derecho de la Unión — Requisito — Posibilidad de separar los elementos anulables del acto impugnado
(Art. 264 TFUE)
3. Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Efectos — Anulación de una decisión de la Comisión relativa a una solicitud de exención — Obligación de adoptar una nueva decisión sobre el acuerdo notificado en virtud del Reglamento n.º 17 situándose en la fecha de la notificación — Entrada en vigor del Reglamento (CE) n.º 1/2003, que suprime el procedimiento de notificación — Irrelevancia
[Art. 263 TFUE; Reglamentos del Consejo n.º 17 y (CE) n.º 1/2003]
4. Competencia — Procedimiento administrativo — Examen de las denuncias — Fijación de prioridades por la Comisión — Obligación de la Comisión de pronunciarse mediante decisión sobre la existencia de una infracción — Inexistencia — Consideración del interés de la Unión vinculado a la investigación de un asunto — Facultad discrecional de la Comisión — Límites
[Arts. 101 TFUE y 102 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo]
5. Competencia — Procedimiento administrativo — Examen de las denuncias — Fijación de prioridades por la Comisión — Consideración del interés de la Unión vinculado a la investigación de un asunto — Facultad de apreciación de la Comisión — Obligación de motivar la decisión de archivo — Control jurisdiccional — Límites
(Arts. 101 TFUE, 102 TFUE y 105 TFUE)
6. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance
(Art. 296 TFUE)
7. Competencia — Procedimiento administrativo — Principio de contradicción — Alcance — Límites — Acceso de los denunciantes al expediente
[Arts. 101 TFUE y 102 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 27]
8. Competencia — Procedimiento administrativo — Examen de las denuncias — Apreciación del interés de la Unión vinculado a la investigación de un asunto — Consideración del cese de las prácticas denunciadas — Requisitos
[Arts. 101 TFUE y 102 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 7]
9. Competencia — Normas de la Unión — Aplicación por las autoridades nacionales de competencia — Presunción de que esas autoridades tienen la capacidad de aplicar el Derecho de la Unión
[Arts. 101 TFUE y 102 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo]
10. Competencia — Normas de la Unión — Aplicación — Atribuciones de las autoridades nacionales de competencia — Alcance — Límites
[Arts. 101 TFUE y 102 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, arts. 5 y 10]
11. Competencia — Reparto de competencias entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia — Incoación por la Comisión de un procedimiento contra una práctica colusoria — Privación de las atribuciones de la autoridad nacional de competencia para sancionar, mediante la aplicación del Derecho nacional en materia de competencia, los efectos contrarios a la competencia producidos por dicha práctica colusoria en el territorio del Estado miembro — Recuperación de las atribuciones de la autoridad nacional tan pronto como concluya el procedimiento incoado por la Comisión
[Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, arts. 3, ap. 1, y 11, ap. 6]
1. El artículo 266 TFUE establece un reparto de competencias entre la autoridad judicial y la autoridad administrativa, según el cual incumbe a la institución de la que emana el acto anulado determinar cuáles son las medidas requeridas para ejecutar una sentencia de anulación.
Las sentencias de anulación dictadas por los tribunales de la Unión disponen, desde que adquieren firmeza, de fuerza absoluta de cosa juzgada. Esta fuerza no sólo abarca el fallo de la sentencia de anulación, sino también los fundamentos de Derecho que constituyen el soporte necesario del fallo, por lo que son indisociables de este.
No obstante, la fuerza de cosa juzgada de una sentencia solo afecta a los extremos de hecho y de Derecho que fueron efectiva o necesariamente zanjados. Así pues, el artículo 266 TFUE solo obliga a la institución de la que emane el acto anulado dentro de los límites de lo necesario para dar ejecución a la sentencia de anulación.
(véanse los apartados 48 a 50)
2. La anulación parcial de un acto del Derecho de la Unión solo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto del acto. No se cumple dicha exigencia cuando la anulación parcial de un acto modifica la esencia de este, lo que debe apreciarse con fundamento en un criterio objetivo y no un criterio subjetivo, ligado a la voluntad política de la autoridad que ha adoptado el acto controvertido.
El procedimiento destinado a sustituir un acto anulado debe reanudarse en el punto exacto en el que se produjo la ilegalidad, y la anulación de un acto no afecta necesariamente a los actos preparatorios. La anulación de un acto que pone fin a un procedimiento administrativo que consta de diferentes fases no implica necesariamente la anulación de todo el procedimiento que precedió a la adopción del acto impugnado, independientemente de los motivos, de fondo o de procedimiento, de la sentencia de anulación. El autor del acto debe situarse, por tanto, en la fecha en la que adoptó el acto anulado para dictar el acto que lo sustituye. Puede apoyarse, no obstante, en su nueva decisión, en fundamentos distintos de los que sustentaban la primera. Además, no está obligado a pronunciarse de nuevo sobre los aspectos de la decisión inicial no afectados por la sentencia de anulación.
(véanse los apartados 51 y 52)
3. Conforme al régimen anterior de la autorización administrativa del Reglamento n.º 17, solo la Comisión podía adoptar una decisión a raíz de una solicitud de exención individual con arreglo al artículo 101 TFUE, apartado 3, sin que dicha institución dispusiera de una facultad discrecional para decidir examinar o no la solicitud de exención. Por otra parte, conforme a la jurisprudencia, la circunstancia de que el Reglamento n.º 1/2003, que regula desde el 1 de mayo de 2004 la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, haya suprimido el procedimiento de notificación que existía anteriormente es irrelevante para la ejecución de una sentencia que estima un recurso de anulación.
Según la sentencia de anulación, la Comisión únicamente estaba obligada a pronunciarse sobre la solicitud de exención «en la medida en que [esta siguiera] estando pendiente ante ella». En otras palabras, solo quedaba exenta de esa obligación si el solicitante decidía retirar su solicitud.
(véanse los apartados 57 y 58)
4. El artículo 7 del Reglamento n.º 1/2003 no confiere al denunciante el derecho a exigir de la Comisión una decisión definitiva sobre la existencia o inexistencia de la infracción alegada ni obliga a la Comisión a proseguir en todo caso el procedimiento hasta la fase de decisión final.
Para determinar el interés de la Unión en proseguir el examen de un asunto, la Comisión debe tener en cuenta las circunstancias del caso de que se trate y, especialmente, los elementos de hecho y de Derecho contenidos en la denuncia que le es sometida.
Le corresponde, en particular, tras haber evaluado con toda la atención necesaria los elementos de hecho y de Derecho alegados por el denunciante, sopesar la importancia de la supuesta infracción para el funcionamiento del mercado interior, la probabilidad de poder probar su existencia y el alcance de las medidas de investigación necesarias para cumplir en las mejores condiciones su misión de velar por la observancia de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE.
Dado que la evaluación del interés de la Unión que reviste una denuncia está en función de las circunstancias de cada caso concreto, no es procedente limitar el número de los criterios de apreciación a los que puede referirse la Comisión ni, a la inversa, obligar a dicha institución a recurrir de modo exclusivo a determinados criterios. Habida cuenta de que, en un ámbito como el del Derecho de la competencia, el contexto fáctico y jurídico puede variar considerablemente de un asunto a otro, es posible, por un lado, aplicar criterios que pueden diferir considerablemente, y no criterios predeterminados que sean de aplicación obligatoria, o, por otro lado, aplicar criterios que no hayan sido considerados anteriormente, o dar prioridad a un solo criterio para evaluar ese interés de la Unión.
La Comisión puede adoptar la decisión de archivo de una denuncia por inexistencia de interés de la Unión suficiente, no solo antes de haber iniciado la investigación del asunto, sino también después de haber adoptado medidas de investigación, si tal es la conclusión a la que llega en dicha fase del procedimiento.
No obstante, la facultad discrecional de la Comisión no está exenta de límites. Por un lado, para apreciar el interés de la Unión en proseguir el examen de un asunto, la Comisión debe tomar en consideración todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes para decidir el resultado de una denuncia. Más en particular, ha de examinar con atención todos los elementos de hecho y de Derecho que los denunciantes ponen en su conocimiento. Sobre este particular, cuando las instituciones disponen de una amplia facultad de apreciación, el respeto de las garantías que otorga el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos reviste una importancia aún más fundamental y, entre estas garantías, figura en particular la obligación de la institución competente de examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trata.
(véanse los apartados 71 a 76)
5. La Comisión está sujeta al deber de motivación cuando se niega a proseguir el examen de una denuncia. Dado que la motivación debe ser suficientemente precisa y detallada para permitir al Tribunal ejercer un control efectivo del ejercicio por la Comisión de su facultad discrecional de definir prioridades, dicha institución está obligada a exponer los elementos de hecho en que se basa la justificación de la decisión y las consideraciones jurídicas que la han llevado a adoptarla.
El control del juez de la Unión sobre el ejercicio de la facultad discrecional que se le reconoce a la Comisión en la tramitación de las denuncias no debe llevarle a sustituir la apreciación del interés de la Unión efectuada por la Comisión por la suya propia, sino que tiene la finalidad de comprobar que la decisión controvertida no está basada en hechos materialmente inexactos, no está viciada de ningún error de Derecho, ni tampoco de ningún error manifiesto de apreciación, ni de desviación de poder. No corresponde al Tribunal General sustituir la apreciación del interés de la Unión efectuada por la Comisión por la suya propia comprobando si otros criterios distintos de los aplicados por la Comisión en la Decisión impugnada habrían debido llevar a esta última a apreciar la existencia de un interés de la Unión en proseguir el examen del asunto. En materia de desestimación de denuncias, las apreciaciones efectuadas por la Comisión sobre las alegaciones de infracción del artículo 101 TFUE o del artículo 102 TFUE implican valoraciones económicas complejas, máxime cuando la Comisión realiza análisis prospectivos, cuyo control por parte del juez de la Unión se limita a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, así como la exactitud material de los hechos y la inexistencia de error manifiesto de apreciación y de desviación de poder.
(véanse los apartados 77 y 78)
6. La motivación de un acto debe adaptarse a su naturaleza y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control.
(véase el apartado 91)
7. El procedimiento incoado a raíz de una denuncia no es un procedimiento contradictorio entre las empresas interesadas, sino un procedimiento instruido por la Comisión, a instancia de parte, en el ejercicio de su misión de velar por el respeto de las normas sobre competencia. De ello se sigue que las empresas contra las cuales se ha iniciado el procedimiento y las que han presentado una denuncia no se encuentran en la misma situación procesal y que estas últimas no pueden ampararse en el derecho de defensa. Por el contrario, los denunciantes deben tener la posibilidad de salvaguardar sus legítimos intereses en el curso del procedimiento iniciado por la Comisión y, por tanto, estar estrechamente asociados a dicho procedimiento, aunque sus derechos procedimentales no sean tan extensos como el derecho de defensa de las empresas contra las cuales la Comisión dirige su investigación.
Los terceros no pueden pretender gozar de un derecho a examinar el expediente en poder de la Comisión en condiciones idénticas a las de las empresas contra las que se han iniciado actuaciones. El derecho de acceso de los denunciantes se limita a los documentos en los que la Comisión haya basado su apreciación provisional y no tiene el mismo alcance que el derecho de acceso al expediente de la Comisión reconocido a las personas, empresas y asociaciones de empresas a las que la Comisión ha enviado un pliego de cargos, que se refiere a todos los documentos obtenidos, elaborados o reunidos por la Comisión durante la investigación.
(véase el apartado 93)
8. La Comisión puede decidir que no procede investigar una denuncia si se ha puesto fin a las prácticas controvertidas. Por otro lado, la Comisión puede considerar que ya no existe un interés de la Unión suficiente cuando las empresas afectadas acepten modificar su comportamiento en un sentido favorable al interés general.
Sin embargo, la Comisión no puede basarse en el mero hecho de que hayan cesado las prácticas supuestamente contrarias al TFUE para decidir archivar sin ulterior trámite, por inexistencia de interés de la Unión suficiente, una denuncia que impute tales prácticas, sin haber verificado si persisten los efectos contrarios a la competencia ni si, en su caso, la gravedad de las supuestas distorsiones de la competencia o la persistencia de sus efectos pueden conferir interés de la Unión a la denuncia. Esta constatación solo es aplicable cuando la Comisión fundamenta su decisión en el cese de las prácticas supuestamente contrarias a la competencia.
(véanse los apartados 109 y 115)
9. Habida cuenta del sistema de cooperación establecido por el Reglamento n.º 1/2003 entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros, procede declarar que la Comisión puede, sin incurrir en error de apreciación, presumir que las autoridades nacionales tienen la capacidad para aplicar con eficacia las reglas, normas y políticas que integran el ordenamiento jurídico de la Unión.
(véase el apartado 127)
10. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 124 a 135)
11. El Reglamento n.º 1/2003 no establece que la incoación de un procedimiento por parte de la Comisión prive a las autoridades nacionales de defensa de la competencia, con carácter permanente y definitivo, de sus atribuciones para aplicar la legislación nacional en esta materia. Las autoridades nacionales de defensa de la competencia recuperan sus atribuciones tan pronto como concluye el procedimiento incoado por dicha institución. Una posible suspensión o conclusión de un asunto por una autoridad de competencia debido a que otra autoridad está tramitando o ha tramitado el mismo asunto no debe ser óbice para que la Comisión pueda, como le reconoce la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, desestimar una denuncia por falta de interés de la Unión, aun en caso de que ninguna otra autoridad de competencia haya manifestado su intención de ocuparse del asunto.
(véase el apartado 136)