Zadeva T‑574/14
European Association of Euro-Pharmaceutical Companies (EAEPC)
proti
Evropski komisiji
„Konkurenca – Omejevalni sporazumi – Vzporedna trgovina z zdravili – Sporazum, ki ustvarja razlike med cenami, ki se zaračunajo ob nadaljnji prodaji v Španiji, in cenami, ki se zaračunajo v primeru izvoza v druge države članice – Zahteva za ponovno presojo pritožbe po sodbah Sodišča in Splošnega sodišča – Člen 266 PDEU – Zavrnitev pritožbe – Neobstoj interesa Unije – Prenehanje protikonkurenčnega ravnanja – Neobstoj trajnih protikonkurenčnih učinkov – Obravnava zadeve s strani organa države članice, pristojnega za konkurenco – Obveznosti glede obravnave pritožbe – Člen 105 PDEU – Člen 7 Uredbe (ES) št. 1/2003 – Procesne pravice pritožnika – Obveznost obrazložitve“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (četrti senat) z dne 26. septembra 2018
1. Ničnostna tožba – Sodba o razglasitvi ničnosti – Absolutna pravnomočnost – Obseg – Upoštevanje obrazložitve in izreka
(člena 264 PDEU in 266 PDEU)
2. Ničnostna tožba – Sodba o razglasitvi ničnosti – Obseg – Razglasitev delne ničnosti akta prava Unije – Zahteva – Možnost ločitve delov izpodbijanega akta, ki se lahko razglasijo za nične
(člen 264 PDEU)
3. Ničnostna tožba – Sodba o razglasitvi ničnosti – Učinki – Razglasitev ničnosti odločbe Komisije o zahtevi za izjemo – Obveznost sprejetja nove odločbe o sporazumu, priglašenem na podlagi Uredbe št. 17, ob izhajanju iz datuma priglasitve – Začetek veljavnosti Uredbe št. 1/2003, ki ne določa več postopka priglasitve – Nevplivanje
(člen 263 PDEU; uredbi Sveta št. 17/2003 in št. 1/2003)
4. Konkurenca – Upravni postopek – Preučitev pritožb – Določitev prednostnih nalog, ki jo opravi Komisija – Obveznost Komisije, da o obstoju kršitve odloči z odločbo – Neobstoj – Upoštevanje interesa Unije za preiskavo zadeve – Diskrecijska pravica Komisije – Meje
(člena 101 PDEU in 102 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003)
5. Konkurenca – Upravni postopek – Preučitev pritožb – Določitev prednostnih nalog, ki jo opravi Komisija – Upoštevanje interesa Unije za preiskavo zadeve – Diskrecijska pravica Komisije – Obveznost obrazložitve sklepa o ustavitvi postopka – Sodni nadzor – Meje
(členi 101 PDEU, 102 PDEU in 105 PDEU)
6. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg
(člen 296 PDEU)
7. Konkurenca – Upravni postopek – Načelo kontradiktornosti – Obseg – Meje – Vpogled pritožnikov v spis
(člena 101 PDEU in 102 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 27)
8. Konkurenca – Upravni postopek – Preučitev pritožb – Presoja interesa Unije za preiskavo zadeve – Upoštevanje prenehanja prijavljenih ravnanj – Pogoji
(člena 101 PDEU in 102 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 7)
9. Konkurenca – Pravila Unije – Izvrševanje s strani nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco – Domnevna zmogljivost teh organov za izvajanje prava Unije
(člena 101 PDEU in 102 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003)
10. Konkurenca – Pravila Unije – Uporaba – Pristojnost nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco – Obseg – Meje
(člena 101 PDEU in 102 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člena 5 in 10)
11. Konkurenca – Delitev pristojnosti med Komisijo in nacionalnimi organi, pristojnimi za konkurenco – Postopek v zvezi z omejevalnim sporazumom, ki ga začne Komisija – Izguba pristojnosti nacionalnega organa, pristojnega za konkurenco, da na podlagi nacionalnega konkurenčnega prava sankcionira protikonkurenčne učinke navedenega omejevalnega sporazuma na ozemlju države članice – Obnovitev pristojnosti nacionalnega organa, ko je postopek, ki ga je začela Komisija, končan
(Uredba Sveta št. 1/2003, člena 3(1) in 11(6))
1. Člen 266 PDEU določa delitev pristojnosti med sodno in upravno oblastjo, v skladu s katero mora institucija, katere akt je bil razglašen za ničen, določiti, katere ukrepe je treba sprejeti za izvršitev ničnostne sodbe.
Ničnostne sodbe, ki jih razglasijo sodišča Unije, postanejo z dokončnostjo pravnomočne. Ta pravnomočnost se ne navezuje le na izrek sodbe, s katero je bil nek pravni akt razglašen za ničnega, ampak tudi na obrazložitev, ki je nujna podlaga njenega izreka, zato sta obrazložitev in izrek nerazdružljiva.
Pravnomočnost sodbe pa se nanaša samo na dejanska in pravna vprašanja, ki so bila dejansko ali nujno obravnavana v njej. Člen 266 PDEU zato institucijo, katere akt je bil razglašen za ničen, zavezuje samo v obsegu, v katerem je treba zagotoviti izvršitev sodbe o razglasitvi ničnosti.
(Glej točke od 48 do 50.)
2. Razglasitev delne ničnosti akta Unije je mogoča samo takrat, kadar so elementi, katerih ničnost se zahteva, ločljivi od preostalega akta. Navedena zahteva ni izpolnjena, če bi razglasitev delne ničnosti ukrepa povzročila spremembo bistva zadevnega ukrepa, kar je treba ugotoviti na podlagi objektivnega merila, ne na podlagi subjektivnega merila, povezanega s političnim namenom organa, ki je zadevni ukrep sprejel.
Postopek, katerega namen je nadomestiti akt, ki je bil razglašen za ničen, je treba nadaljevati natančno od tam, kjer je nezakonitost nastala, ker razglasitev ničnosti akta ne vpliva nujno na pripravljalne akte. Razglasitev ničnosti akta, s katerim se konča upravni postopek, ki zajema različne faze, ne povzroči nujno ničnosti celotnega postopka pred sprejetjem izpodbijanega akta, ne glede na obrazložitev, vsebino ali postopek ničnostne sodbe. Avtor akta mora zato pri sprejemanju nadomestnega akta izhajati iz datuma, na katerega je sprejel akt, ki je bil razglašen za ničen. Vendar lahko v novi odločbi navaja druge razloge kot so bili tisti, na katerih je utemeljil svojo prvo odločbo. Poleg tega se mu ni treba ponovno opredeljevati do tistih delov prvotne odločbe, na katere ničnostna sodba ne vpliva.
(Glej točki 51 in 52.)
3. V okviru prejšnje ureditve upravnega dovoljenja iz Uredbe št. 17 je lahko po vložitvi zahteve za posamično izjemo na podlagi člena 101(3) PDEU le Komisija sprejela odločbo, pri čemer ta institucija ni imela diskrecijske pravice, da bi odločila, ali bo zahtevo za izjemo preučila. Poleg tega v skladu s sodno prakso to, da je bil z Uredbo št. 1/2003, ki od 1. maja 2004 ureja izvajanje pravil konkurence iz členov 101 in 102 PDEU, odpravljen prejšnji postopek priglasitve, ne vpliva na izvršitev sodbe, s katero se ugodi predlogu za razglasitev ničnosti.
Vendar je morala Komisija v skladu z ničnostno sodbo o zahtevi za izjemo odločiti le, „če zahtevo še vedno obravnava“. Drugače povedano, te obveznosti bi bila oproščena le, če bi se vlagateljica odločila, da svojo zahtevo umakne.
(Glej točki 57 in 58.)
4. Člen 7 Uredbe št. 1/2003 pritožniku ne daje pravice, da od Komisija zahteva, da sprejme končno odločbo glede obstoja ali neobstoja zatrjevane kršitve, in ne zavezuje Komisije k temu, da postopke, ne glede na okoliščine, nadaljuje do končne odločbe.
Komisija mora pri presoji interesa Unije za nadaljnjo obravnavo neke zadeve upoštevati okoliščine obravnavanega primera ter zlasti dejanske in pravne elemente, predstavljene v pritožbi, ki jo obravnava.
Predvsem mora – potem ko z vso potrebno skrbnostjo oceni dejanske in pravne elemente, ki jih je navedel pritožnik – pretehtati pomen, ki ga ima zatrjevana kršitev za delovanje notranjega trga, verjetnost, da bo lahko dokazala njen obstoj, in obseg preiskovalnih ukrepov, potrebnih za to, da v najboljših razmerah izpolni svojo nalogo nadzora spoštovanja členov 101 in 102 PDEU.
Glede na to, da je presoja, ali je pritožba v interesu Unije, odvisna od okoliščin vsakega primera, se ne bi smelo omejiti število meril za presojo, ki jih Komisija lahko uporabi, pa tudi ne, nasprotno, naložiti, da mora Komisija uporabiti samo nekatera merila. Glede na to, da se lahko na področju, kot je področje konkurenčnega prava, pravni in dejanski okvir med posameznimi primeri znatno razlikuje, je mogoče, da se na eni strani uporabijo merila, ki se lahko med seboj znatno razlikujejo, ne pa tudi vnaprej opredeljena pravila, katerih uporaba bi bila obvezna, oziroma da se na drugi strani uporabijo merila, ki se do takrat še niso uporabila, ali da se, da bi se ocenil interes Unije, da prednost zgolj enemu merilu.
Komisija lahko sklep o ustavitvi postopka s pritožbo zaradi neobstoja zadostnega interesa Unije sprejme ne samo, preden začne preiskavo v zadevi, temveč tudi po tem, ko je sprejela preiskovalne ukrepe, če pride do te ugotovitve v tej fazi postopka.
Vendar pa diskrecijska pravica Komisije ni neomejena. Komisija mora na eni strani za presojo, ali je podan interes Unije za nadaljnjo obravnavo zadeve, upoštevati vse upoštevne pravne in dejanske elemente, da lahko odloči, kaj je treba storiti s pritožbo. Natančneje, zavezana je skrbno preučiti vse dejanske in pravne elemente, o katerih jo obvesti pritožnik. V zvezi s tem je v primerih, v katerih imajo institucije široko diskrecijsko pravico, spoštovanje jamstev, ki jih zagotavlja pravni red Unije v upravnih postopkih, še toliko bolj temeljnega pomena, med temi jamstvi pa je med drugim obveznost, da pristojna institucija skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne elemente obravnavanega primera.
(Glej točke od 71 do 76.)
5. Kadar Komisija zavrne nadaljnjo obravnavo pritožbe, mora upoštevati obveznost obrazložitve. Ker mora biti obrazložitev dovolj natančna in podrobna, da lahko Splošno sodišče opravi učinkovit nadzor nad izvajanjem diskrecijske pravice Komisije pri določanju prednosti, mora ta institucija navesti dejanske elemente, na katerih temelji utemeljitev sklepa, in pravne preudarke, na podlagi katerih je sprejela ta sklep.
Nadzor sodišča Unije nad izvrševanjem diskrecijske pravice, ki jo ima Komisija pri obravnavanju pritožb, ne sme pripeljati do zamenjave presoje Komisije glede interesa Unije s presojo tega sodišča, ampak je namenjen preverjanju, da izpodbijani sklep ne temelji na vsebinsko nepravilnih dejstvih in da ni prišlo do napačne uporabe prava, očitne napake pri presoji ali zlorabe pooblastil. Splošno sodišče ni pristojno, da bi presojo Komisije glede interesa Unije zamenjalo s svojo presojo tako, da bi preverjalo, ali bi morala Komisija na podlagi drugih meril od tistih, ki jih je upoštevala v sklepu, ki se izpodbija, ugotoviti obstoj interesa Unije za to, da nadaljuje obravnavo zadeve. Na področju zavrnitve pritožb presoje, ki jih opravi Komisija v zvezi z zatrjevanimi kršitvami člena 101 PDEU in člena 102 PDEU, zajemajo kompleksne ekonomske presoje, in to še toliko bolj, kadar Komisija opravi analize prihodnjega razvoja, glede katerih je nadzor sodišča Unije omejen na preverjanje spoštovanja postopkovnih pravil in obrazložitve ter na preverjanje vsebinske pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja, neobstoja očitne napake pri presoji in neobstoja zlorabe pooblastil.
(Glej točki 77 in 78.)
6. Obrazložitev akta mora biti prilagojena njegovi naravi in iz nje mora biti jasno in nedvoumno razvidno razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se zadevne osebe lahko seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče izvede nadzor.
(Glej točko 91.)
7. Postopek, začet na podlagi pritožbe, ni kontradiktoren postopek med zadevnimi podjetji, temveč postopek, ki ga na podlagi zahteve začne Komisija v okviru svoje naloge zagotavljanja spoštovanja pravil konkurence. Iz tega izhaja, da podjetja, proti katerim je postopek začet, in podjetja, ki so vložila pritožbo, niso v enakem postopkovnem položaju in da se drugonavedena podjetja ne morejo sklicevati na pravico do obrambe. Pritožnikom pa mora biti omogočeno, da v okviru postopka, ki ga je začela Komisija, zaščitijo svoje zakonite interese in da so tesno povezani z navedenim postopkom, tudi če njihove postopkovne pravice niso tako obsežne, kot je pravica podjetij, proti katerim je Komisija usmerila svojo preiskavo, do obrambe.
Tretje osebe ne morejo zatrjevati, da imajo pravico do vpogleda v spis Komisije pod enakimi pogoji, pod katerimi jo lahko uveljavljajo podjetja, zoper katera poteka postopek. Pravica pritožnikov do vpogleda je omejena na dokumente, s katerimi je Komisija utemeljila svojo začasno presojo, in nima enakega obsega kot pravica do vpogleda v spis Komisije, ki se priznava osebam, podjetjem in podjetniškim združenjem, ki jim je Komisija poslala obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, ki se nanaša na vse dokumente, ki jih je Komisija pridobila, pripravila ali zbrala med preiskavo.
(Glej točko 93.)
8. Komisija lahko odloči, da pritožbe, s katero se grajajo prakse, ki so pozneje prenehale, ni treba dalje obravnavati. Komisija lahko šteje, da ni več zadostnega interesa Unije, kadar zadevna podjetja privolijo v to, da bodo svoje ravnanje spremenila tako, da bo ugodeno splošnemu interesu.
Vendar se Komisija pri odločitvi, da zaradi neobstoja zadostnega interesa Unije ne bo nadaljevala obravnave pritožbe, s katero se grajajo domnevne prakse v nasprotju s PDEU, ne more opreti zgolj na to, da je taka praksa prenehala, ne da bi preverila, da se protikonkurenčni učinki niso ohranili, in če je potrebno, da resnost zatrjevanih kršitev konkurence ali ohranitev njihovih učinkov ni bila taka, da bi omogočala, da bi se za to pritožbo priznal interes Unije. Ta ugotovitev velja samo v primerih, v katerih se Komisija pri sprejetju sklepa opira na prenehanje domnevno protikonkurenčnih praks.
(Glej točki 109 in 115.)
9. Ob upoštevanju sistema sodelovanja, ki je bil z Uredbo št. 1/2003 uveden med Komisijo in organi, pristojnimi za konkurenco v državah članicah, je treba ugotoviti, da Komisija lahko, ne da bi storila napako pri presoji, domneva, da nacionalni organi imajo zmogljivosti za učinkovito izvajanje pravil, standardov in politik, ki tvorijo zakonodajo Unije.
(Glej točko 127.)
10. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 124 do 135.)
11. Uredba št. 1/2003 ne določa, da bi se s tem, da Komisija začne postopek, nacionalnim organom, pristojnim za konkurenco, trajno in dokončno odvzela pristojnost za uporabo nacionalne zakonodaje na področju konkurence. Pristojnost nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, se obnovi, ko je postopek, ki ga je začela Komisija, končan. To, da organ, pristojen za konkurenco, zadevo morda prekine ali zaključi, ker jo obravnava ali jo je obravnaval drug organ, ne sme onemogočiti Komisiji, da zavrne pritožbo zaradi premajhnega interesa Unije, ker ji je to priznala sodna praksa Sodišča tudi, če noben drug organ, pristojen za konkurenco, ne kaže zanimanja za obravnavo tega primera.
(Glej točko 136.)