Sprawa T‑501/22
(publikacja fragmentów)
Republika Austrii
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (dziesiąta izba) z dnia 7 lutego 2024 r.
EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania – Wydatki poniesione przez Austrię – Współczynnik zmniejszenia – Artykuł 24 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 – Artykuł 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 – Artykuł 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 – Obowiązek uzasadnienia
1. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja w sprawie rozliczenia rachunków z tytułu wydatków finansowanych przez EFRG i EFRROW – Korekty finansowe – Państwo będące adresatem decyzji, które było ściśle zaangażowane w proces jej przygotowania – Naruszenie obowiązku uzasadnienia – Brak
(art. 296 TFUE)
(zob. pkt 43–45)
2. Rolnictwo – Finansowanie przez EFRG i EFRROW – Rozliczanie rachunków – Odmowa pokrycia wydatków wynikających z niewłaściwego stosowania przepisów Unii – Zakwestionowanie przez dane państwo członkowskie – Ciężar dowodu – Rozłożenie ciężaru dowodu między Komisję a państwo członkowskie
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013)
(zob. pkt 58)
3. Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Systemy wsparcia bezpośredniego – Wspólne zasady – System płatności podstawowej – Zastosowanie współczynnika zmniejszenia wyłącznie do pastwisk alpejskich, a nie do sąsiednich działek, które nie były przedmiotem takiej klasyfikacji – Sąsiednie działki uznane za należące do odrębnych obszarów – Dopuszczalność – Przesłanki
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013, art. 24 ust. 6)
(zob. pkt 83, 84, 87)
4. Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Systemy wsparcia bezpośredniego – Wspólne zasady – Dodatkowe przyznanie uprawnień do płatności z rezerwy krajowej – Rekompensowanie rolnikom określonych niekorzystnych warunków – Niekorzystne warunki wynikające z błędu popełnionego przez państwo członkowskie przy stosowaniu prawa Unii – Niedopuszczalność
[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013, motyw 24, art. 24 ust. 6, art. 30 ust. 6, 7 lit. b); rozporządzenie Komisji nr 639/2014, art. 31 ust. 2]
(zob. pkt 99–105, 108, 111–114)
5. Rolnictwo – Finansowanie przez EFRG i EFRROW – Rozliczanie rachunków – Ograniczenie odmowy finansowania – Okres dwudziestu czterech miesięcy – Rozpoczęcie biegu terminu – Zawiadomienie o wynikach kontroli przez Komisję – Przesłanka
[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013, art. 52 ust. 4 lit. a); rozporządzenie Komisji nr 908/2014, art. 34 ust. 2]
(zob. pkt 139, 140)
Streszczenie
Sąd, do którego Republika Austrii wniosła skargę o stwierdzenie nieważności, stwierdził częściową nieważność decyzji Komisji Europejskiej 2022/908(1) w zakresie, w jakim wyłącza ona z finansowania Unii Europejskiej wydatki poniesione przez to państwo członkowskie w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) przed dniem 27 listopada 2016 r. W tych ramach po raz pierwszy wypowiedział się on w przedmiocie wykładni art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013(2) i pojęcia „określonych niekorzystnych warunków” w rozumieniu art. 30 ust. 7 lit. b) tego rozporządzenia.
W ramach systemu płatności podstawowej Republika Austrii postanowiła zastosować współczynnik zmniejszenia w odniesieniu do działek zakwalifikowanych zgodnie z prawem austriackim jako „pastwiska trwałe” i „pastwiska alpejskie”. W 2016 r. Komisja wszczęła przeciwko niej dochodzenie w celu sprawdzenia, czy w latach 2015 i 2016 zarządzanie systemami pomocy obszarowej wypłacanej rolnikom w ramach EFRG i ich kontrola zostały przeprowadzone zgodnie z prawodawstwem Unii. Uznawszy w wyniku tego dochodzenia, że władze austriackie nieprawidłowo zastosowały art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 w odniesieniu do „pastwisk trwałych”, Komisja nałożyła na Republikę Austrii korektę finansową(3). W związku z tym państwo to przyznało zainteresowanym rolnikom jako środek zaradczy dodatkowe uprawnienia do płatności dla każdego kwalifikującego się hektara „pastwisk trwałych” z rezerwy krajowej, którą państwa członkowskie powinny ustanowić na podstawie tego rozporządzenia(4), ze skutkiem od roku 2017.
W 2018 r. Komisja wszczęła nowe dochodzenie przeciwko Republice Austrii. Ze sprawozdania zbiorczego z jednej strony wynika, że w odniesieniu do „pastwisk alpejskich” władze austriackie zastosowały art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 w sposób nieprawidłowy, co doprowadziło do nieuzasadnionych różnic w traktowaniu, ponieważ w ramach tej samej strefy współczynnik zmniejszenia nie został zastosowany do wszystkich działek podlegających tym samym warunkom klimatycznym. Z drugiej strony sprawozdanie to wykazuje, że Republika Austrii bezprawnie wykorzystała rezerwę krajową w celu sfinansowania środka zaradczego dotyczącego „pastwisk trwałych”. W zaskarżonej decyzji Komisja wyłączyła zatem w ramach dwóch uchybień zarzucanych Republice Austrii z finansowania Unii wydatki zadeklarowane z tytułu EFRG przez to państwo członkowskie w wysokości 68 146 449,98 EUR.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd oddalił zarzut oparty na naruszeniu art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013(5) wynikającym z korekty finansowej opartej na błędnej wykładni art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013.
W związku z tym fakt, że współczynnik zmniejszenia został zastosowany do „pastwisk alpejskich”, a nie do sąsiednich działek, niekoniecznie świadczy o nieprawidłowym zastosowaniu art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013. Przepis ten nie zawiera bowiem żadnych uściśleń co do zakresu stref, w odniesieniu do których należy ocenić, czy spełnione jest kryterium trudnych warunków klimatycznych. Jednakże podejście władz austriackich, polegające na zastosowaniu współczynnika zmniejszenia jedynie do działek zaklasyfikowanych jako „pastwiska alpejskie”, przy czym w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że właściwe władze dokonywały konkretnie i systematycznie takiej klasyfikacji w oparciu o istnienie szczególnych warunków klimatycznych, właściwych tym działkom, nie pozwala zagwarantować, że współczynnik ten został zastosowany do wszystkich działek położonych na obszarach charakteryzujących się trudnymi warunkami klimatycznymi ani zapewnić, że współczynnik ten został zastosowany wyłącznie do działek, które rzeczywiście spełniają to kryterium.
W drugiej kolejności Sąd orzekł, że Komisja słusznie uznała, iż przyznanie dodatkowych uprawnień do płatności rolnikom eksploatującym „pastwiska trwałe” w celu zaradzenia nieprawidłowemu zastosowaniu współczynnika zmniejszenia nie mogło zostać sfinansowane z rezerwy krajowej na podstawie art. 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013.
Aby dojść do tego wniosku, Sąd dokonał wykładni art. 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013, na który Republika Austrii powołuje się jako podstawę prawną wykorzystania rezerwy krajowej, z uwzględnieniem brzmienia tego przepisu, jego kontekstu i celów uregulowania, którego ów przepis stanowi część.
W odniesieniu do brzmienia tego przepisu Sąd stwierdził, że przymiotnik „szczególny” przemawia za wykładnią, zgodnie z którą niekorzystne warunki, o których mowa, dotyczą niektórych kategorii rolników, które różnią się od innych szczególnymi cechami ich sytuacji. Natomiast okoliczność, że rolnicy ponoszą konsekwencje błędu popełnionego przez państwo członkowskie przy stosowaniu prawa Unii, nie wydaje się wystarczająca do uznania, że rolnicy ci należą do szczególnej kategorii i że niekorzystne warunki, w jakich się znajdują z powodu tego błędu, należy z tego powodu uznać za określoną w stosunku do nich sytuację. Wykładnię tę potwierdza kontekst, w jaki wpisuje się rozpatrywany przepis, a w szczególności art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 639/2014(6).
Jeśli chodzi o cele przyświecające spornemu uregulowaniu, wdrożenie rezerwy ma na celu umożliwienie państwom członkowskim udzielania wsparcia rolnikom znajdującym się w szczególnej sytuacji, przede wszystkim młodym rolnikom i tym, którzy rozpoczynają działalność rolniczą.
W niniejszej sprawie niekorzystne warunki, w jakich znajdują się rolnicy wykorzystujący „pastwiska trwałe”, nie były nierozerwalnie związane z ich sytuacją lub związane z właściwą dla nich cechą, lecz wynikały z faktu, że władze austriackie, stosując w nieprawidłowy sposób art. 24 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013, pozbawiły ich uprawnień do płatności, które powinny były im zostać przyznane od początku.
Podnoszona przez Republikę Austrii okoliczność, zgodnie z którą nieprawidłowe stosowanie prawa Unii miało niekorzystny wpływ wyłącznie na posiadaczy „pastwisk trwałych” – co zresztą budzi wątpliwości z uwagi na wpływ tego błędu na wartość uprawnień do płatności wszystkich austriackich rolników – nie może zatem prowadzić do uznania, że posiadacze „pastwisk trwałych” znajdowali się w sytuacji stanowiącej określone niekorzystne warunki umożliwiającej Republice Austrii przyznanie im dodatkowych uprawnień do płatności z rezerwy krajowej na podstawie art. 30 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013.
Wreszcie, Sąd uwzględnił zarzut trzeci, oparty na naruszeniu art. 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013.
W tym względzie powiadomienie, o którym mowa w art. 34 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014(7), stanowi punkt odniesienia przy obliczaniu terminu 24 miesięcy przewidzianego w art. 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ określa w sposób wystarczająco dokładny przedmiot dochodzenia prowadzonego przez Komisję i uchybienia stwierdzone przez nią w toku dochodzenia. Ograniczenie okresu, w odniesieniu do którego Komisja może wyłączyć niektóre wydatki z finansowania Unii, ma na celu ochronę państw członkowskich przed brakiem pewności prawa, który istniałaby, gdyby Komisja była w stanie zakwestionować wydatki dokonane wiele lat przed przyjęciem decyzji w sprawie rozliczenia zgodności rachunków.
Ponieważ komunikat z dnia 27 listopada 2018 r. określał po raz pierwszy w sposób wystarczająco dokładny uchybienie stwierdzone przez Komisję w zakresie nieprawidłowego zastosowania współczynnika zmniejszenia do „pastwisk alpejskich”, stanowił on w niniejszej sprawie początek biegu terminu 24 miesięcy, o którym mowa w art. 52 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013. W związku z tym Komisja nie mogła wyłączyć z finansowania Unii wydatków dokonanych przed dniem 27 listopada 2016 r.
W świetle powyższego Sąd doszedł do wniosku, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim w odniesieniu do pierwszej rozpatrywanej korekty finansowej Komisja wyłączyła z finansowania Unii wydatki dokonane przed dniem 27 listopada 2016 r.