Zadeva T‑501/22
(objava odlomkov)
Republika Avstrija
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (deseti senat) z dne 7. februarja 2024
„EKJS in EKSRP – Odhodki, izključeni iz financiranja – Odhodki Avstrije – Koeficient znižanja – Člen 24(6) Uredbe (EU) št. 1307/2013 – Člen 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013 – Člen 52(4)(a) Uredbe št. 1306/2013 – Obveznost obrazložitve“
1. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Sklep o potrditvi obračuna v zvezi z odhodki, ki jih financirata EKJS in EKSRP – Finančni popravki – Država naslovnica, ki je tesno sodelovala v postopku priprave sklepa – Kršitev obveznosti obrazložitve – Neobstoj
(člen 296 PDEU)
(Glej točke od 43 do 45.)
2. Kmetijstvo – Financiranje s strani EKJS in EKSRP – Potrditev obračuna – Zavrnitev kritja odhodkov, ki izhajajo iz nepravilnosti pri uporabi zakonodaje Unije – Izpodbijanje s strani zadevne države članice – Dokazno breme – Razdelitev med Komisijo in državo članico
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1306/2013)
(Glej točko 58.)
3. Kmetijstvo – Skupna kmetijska politika – Sheme neposrednih podpor – Skupna pravila – Shema osnovnega plačila – Uporaba koeficienta znižanja le za pašnike, ne pa tudi za sosednje parcele, ki niso bile razvrščene kot take – Sosednje parcele, za katere se šteje, da spadajo na različna območja – Dopustnost – Pogoji
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1307/2013, člen 24(6))
(Glej točke 83, 84 in 87.)
4. Kmetijstvo – Skupna kmetijska politika – Sheme neposrednih podpor – Skupna pravila – Dodatna dodelitev plačilnih pravic iz nacionalne rezerve – Kompenzacija za specifično slabši položaj, ki ga utrpijo kmetje – Slabši položaj, ki je posledica napake države članice pri uporabi prava Unije – Nedopustnost
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1307/2013, uvodna izjava 24 ter člena 24(6) in 30(6) in (7)(b); Uredba Komisije št. 639/2014, člen 31(2))
(Glej točke od 99 do 105, 108 in od 111 do 114.)
5. Kmetijstvo – Financiranje s strani EKJS in EKSRP – Potrditev obračuna – Omejitev zavrnitve financiranja – Rok 24 mesecev – Začetek – Sporočilo Komisije o rezultatih preverjanj – Zahteva
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1306/2013, člen 52(4)(a); Uredba Komisije št. 908/2014, člen 34(2))
(Glej točki 139 in 140.)
Povzetek
Splošno sodišče, ki je odločalo o tožbi za razglasitev ničnosti, ki jo je vložila Republika Avstrija, je razglasilo ničnost Sklepa Evropske komisije 2022/908(1) v delu, v katerem so bili z njim iz financiranja Evropske unije izključeni odhodki te države članice iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) pred 27. novembrom 2016. V tem okviru se je prvič izreklo o razlagi člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013(2) in o pojmu „specifično slabši položaj“ v smislu člena 30(7)(b) iste uredbe.
Republika Avstrija se je odločila, da bo v okviru sheme osnovnega plačila uporabila koeficient znižanja za parcele, ki so v skladu z avstrijskim pravom opredeljene kot „pašniki“ in „gorski pašniki“. Komisija je glede te države članice leta 2016 začela poizvedbo, da bi preverila, ali so avstrijski organi za leti 2015 in 2016 upravljanje in nadzor shem pomoči na podlagi površine, ki so bile izplačane kmetom na podlagi EKJS, izvajali v skladu z zakonodajo Unije. Ker je Komisija po tej poizvedbi menila, da so avstrijski organi napačno uporabili člen 24(6) Uredbe št. 1307/2013 v zvezi s „pašniki“, je Republiki Avstriji naložila finančni popravek.(3) Zadnjenavedena je zato kot popravni ukrep zadevnim kmetom dodelila dodatne plačilne pravice za vsak upravičen hektar „pašnikov“, in sicer iz nacionalne rezerve, ki jo morajo države članice vzpostaviti v skladu z isto uredbo,(4) z učinkom od leta 2017.
Komisija je glede Republike Avstrije leta 2018 začela novo poizvedbo. Iz njenega zbirnega poročila je na eni strani razvidno, da so avstrijski organi v zvezi s „pašniki“ nepravilno uporabili člen 24(6) Uredbe št. 1307/2013, kar naj bi povzročilo neutemeljene razlike v obravnavanju, ker na istem območju koeficient znižanja ni bil uporabljen za vse parcele, na katerih so enaki podnebni pogoji. Na drugi strani je v tem poročilu ugotovljeno, da je Republika Avstrija nezakonito uporabila nacionalno rezervo za financiranje popravnega ukrepa v zvezi s „pašniki“. Komisija je torej z izpodbijanim sklepom zaradi dveh kršitev, ki ju je očitala Republiki Avstriji, iz financiranja Unije izključila odhodke, ki jih je ta država članica prijavila iz naslova EKJS, v višini 68.146.449,98 EUR.
Presoja Splošnega sodišča
Na prvem mestu, Splošno sodišče je zavrnilo tožbeni razlog, ki se je nanašal na kršitev člena 52(1) Uredbe št. 1306/2013(5) zaradi finančnega popravka, ki naj bi temeljil na napačni razlagi člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013.
V zvezi s tem to, da je bil koeficient znižanja uporabljen za „gorske pašnike“, in ne za sosednje parcele, ne pomeni nujno nepravilne uporabe člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013. Ta določba namreč ne vsebuje nobenega pojasnila glede obsega območij, glede na katera je treba presoditi, ali je merilo težkih podnebnih pogojev izpolnjeno. Vendar s pristopom avstrijskih organov, pri katerem se koeficient znižanja uporabi samo za parcele, ki so razvrščene kot „gorski pašniki“, ne da bi bilo v zadevnem primeru dokazano, da so pristojni organi tako razvrstitev opravili konkretno in sistematično na podlagi obstoja posebnih podnebnih pogojev, značilnih za te parcele, ni mogoče zagotoviti niti tega, da je bil ta koeficient uporabljen za vse parcele, ki so na območjih s težkimi podnebnimi pogoji, niti tega, da je bil ta koeficient uporabljen le za parcele, ki dejansko ustrezajo temu merilu.
Na drugem mestu, Splošno sodišče je presodilo, da je Komisija pravilno ugotovila, da dodelitve dodatnih plačilnih pravic kmetom, ki uporabljajo „pašnike“, da bi se odpravila nepravilna uporaba koeficienta znižanja, ni mogoče financirati iz nacionalne rezerve na podlagi člena 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013.
Splošno sodišče je zato, da je prišlo do te ugotovitve, člen 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013, ki ga je Republika Avstrija navedla kot pravno podlago za uporabo nacionalne rezerve, razložilo ob upoštevanju njegovega besedila, konteksta in ciljev, ki se uresničujejo z ureditvijo, katere del je ta določba.
V zvezi z besedilom te določbe je Splošno sodišče ugotovilo, da prislov „specifično“ govori v prid razlagi, v skladu s katero se zadevni slabši položaj nanaša na določene kategorije kmetov, ki se od drugih razlikujejo zaradi posebnosti, ki so neločljivo povezane z njihovim položajem. To, da kmetje utrpijo posledice napake, ki jo stori država članica pri uporabi prava Unije, pa očitno ne zadostuje, da bi se štelo, da ti kmetje spadajo v posebno kategorijo, in da bi bilo treba za slabši položaj, ki ga utrpijo zaradi te napake, iz tega razloga šteti, da je zanje specifičen. Ta razlaga je podprta s kontekstom, v katerega je umeščena zadevna določba, zlasti s členom 32(2) Uredbe št. 639/2014(6).
Kar zadeva cilje, ki se uresničujejo z zadevno ureditvijo, je namen vzpostavitve rezerve, da se državam članicam omogoči, da zagotovijo podporo kmetom, ki so v posebnih položajih, in sicer prednostno mladim kmetom in kmetom, ki začnejo opravljati kmetijsko dejavnost.
V obravnavanem primeru pa slabši položaj, ki so ga utrpeli kmetje, ki uporabljajo „pašnike“, ni bil neločljivo povezan z njihovim položajem ali povezan z zanje značilno lastnostjo, temveč je bil posledica tega, da so jih avstrijski organi z nepravilno uporabo člena 24(6) Uredbe št. 1307/2013 prikrajšali za plačilne pravice, ki bi jim morale biti dodeljene že od začetka.
Zato na podlagi okoliščine, na katero se sklicuje Republika Avstrija, in sicer da naj bi nepravilna uporaba prava Unije vplivala le na imetnike „pašnikov“ – kar pa je dvomljivo glede na vpliv te nepravilnosti na vrednost plačilnih pravic vseh avstrijskih kmetov – ni mogoče šteti, da so imetniki „pašnikov“ v položaju, ki se opredeli kot specifično slabši položaj, zaradi katerega bi jim Republika Avstrija lahko dodelila dodatne plačilne pravice iz nacionalne rezerve na podlagi člena 30(7)(b) Uredbe št. 1307/2013.
Nazadnje, Splošno sodišče je sprejelo tretji tožbeni razlog, ki se je nanašal na kršitev člena 52(4)(a) Uredbe št. 1306/2013.
V zvezi s tem je sporočilo iz člena 34(2), prvi pododstavek, Izvedbene uredbe št. 908/2014(7) referenčni element za izračun roka 24 mesecev iz člena 52(4)(a) Uredbe št. 1306/2013, ker so v njem dovolj natančno opredeljeni predmet poizvedbe, ki jo je opravila Komisija, in pomanjkljivosti, ki jih je ta ugotovila med poizvedbo. Namen omejitve obdobja, za katero lahko Komisija izključi nekatere odhodke iz financiranja Unije, je zavarovati države članice pred pravno negotovostjo, ki bi nastala, če bi Komisija lahko podvomila o odhodkih, do katerih je prišlo več let pred sprejetjem sklepa o potrditvi skladnosti.
Ker je bila v sporočilu z dne 27. novembra 2018 prvič dovolj natančno opredeljena pomanjkljivost, ki jo je Komisija ugotovila v zvezi z nepravilno uporabo koeficienta znižanja za „gorske pašnike“, je to sporočilo v obravnavanem primeru pomenilo začetek teka roka 24 mesecev, ki je naveden v členu 52(4)(a) Uredbe št. 1306/2013. Komisija zato odhodkov, izvršenih pred 27. novembrom 2016, ne bi smela izključiti iz financiranja Unije.
Glede na zgoraj navedeno je Splošno sodišče odločilo, da je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen v delu, v katerem so bili v zvezi s prvim zadevnim finančnim popravkom iz financiranja Unije izključeni odhodki, ki so bili izvedeni pred 27. novembrom 2016.