Υπόθεση T‑146/22
Ryanair DAC
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (όγδοο τμήμα) της 7ης Φεβρουαρίου 2024
«Κρατικές ενισχύσεις – Ενίσχυση χορηγηθείσα από τις Κάτω Χώρες υπέρ της KLM στο πλαίσιο της πανδημίας COVID‑19 – Εγγύηση του Δημοσίου για τραπεζικό δάνειο και κρατικό δάνειο μειωμένης εξασφάλισης – Απόφαση κηρύσσουσα την ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά – Προσφυγή ακυρώσεως – Ενεργητική νομιμοποίηση – Ουσιώδης προσβολή της θέσης του προσφεύγοντος στην αγορά – Παραδεκτό – Προσδιορισμός του δικαιούχου της ενίσχυσης στο πλαίσιο ομίλου εταιριών»
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Πράξεις που τα αφορούν άμεσα και ατομικά – Ατομικός επηρεασμός – Κριτήρια – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία ορισμένη ενίσχυση κρίνεται συμβατή με την εσωτερική αγορά – Προσφυγή ανταγωνίστριας επιχείρησης που αποδεικνύει ουσιώδη επηρεασμό της θέσης της στην αγορά – Παραδεκτό – Υποχρέωση της ανταγωνίστριας επιχείρησης να προσδιορίσει επακριβώς την οικεία αγορά και να συγκρίνει την κατάσταση όλων των ανταγωνιστών που έχουν παρουσία στην αγορά αυτή προκειμένου να διακρίνει την κατάστασή της από εκείνη των υπολοίπων – Δεν υφίσταται
(Άρθρο 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 19-45)
2. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να χαρακτηρισθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής – Προσδιορισμός του δικαιούχου της ενίσχυσης – Όμιλος επιχειρήσεων που αποτελεί μία και μόνη οικονομική ενότητα – Κριτήρια εκτιμήσεως – Κεφαλαιουχικοί, οργανικοί, λειτουργικοί και οικονομικοί δεσμοί μεταξύ των επιχειρήσεων που ανήκουν στον όμιλο αυτό – Συμβατικό πλαίσιο και γενικότερο πλαίσιο των επίμαχων μέτρων ενισχύσεως
(Άρθρο 107 § 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 52-62, 76, 77, 97, 107, 132, 139-146)
3. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να χαρακτηρισθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής – Προσδιορισμός του δικαιούχου της ενίσχυσης – Επιχείρηση που απολαύει άμεσου ή έμμεσου πλεονεκτήματος – Έμμεσο πλεονέκτημα – Έννοια – Διάκριση μεταξύ έμμεσου πλεονεκτήματος και δευτερογενών αποτελεσμάτων που είναι συνυφασμένα με μέτρο ενισχύσεως
(Άρθρο 107 § 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ· ανακοίνωση της Επιτροπής 2016/C 262/01 §§ 115 και 116)
(βλ. σκέψεις 149-158)
4. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να χαρακτηρισθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Ενισχύσεις για την αντιμετώπιση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους – Ενισχύσεις για χρηματοδότηση των άμεσων αναγκών σε ρευστότητα ομίλου αεροπορικών εταιριών στο πλαίσιο της πανδημίας COVID‑19 – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία οι ενισχύσεις κρίνονται συμβατές με την εσωτερική αγορά – Πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως από την Επιτροπή κατά τον προσδιορισμό των δικαιούχων – Πλάνη ικανή να επηρεάσει την ανάλυση της συμβατότητας των μέτρων ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά
(Άρθρο 107 § 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 159-163)
Σύνοψη
Κατόπιν προσφυγής που άσκησε η αεροπορική εταιρία Ryanair, το Γενικό Δικαστήριο ακυρώνει την απόφαση της Επιτροπής της 16ης Ιουλίου 2021 (1), με την οποία η κοινοποιηθείσα από το Βασίλειο των Κάτω Χωρών χρηματοδοτική ενίσχυση υπέρ της αεροπορικής εταιρίας KLM χαρακτηρίστηκε ως κρατική ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο παρέχει διευκρινίσεις σχετικά με τον προσδιορισμό των δικαιούχων μέτρου ενισχύσεως στο πλαίσιο ομίλου εταιριών.
Στις 26 Ιουνίου 2020 το Βασίλειο των Κάτω Χωρών κοινοποίησε στην Επιτροπή κρατική ενίσχυση υπέρ της KLM, συνιστάμενη, αφενός, σε εγγύηση του Δημοσίου για δάνειο που θα της χορηγούσε κοινοπραξία τραπεζών και, αφετέρου, σε κρατικό δάνειο (στο εξής: επίμαχο μέτρο). Ο συνολικός προϋπολογισμός της ενίσχυσης ανερχόταν σε 3,4 δισεκατομμύρια ευρώ.
Το επίμαχο μέτρο εντάσσεται στο πλαίσιο σειράς μέτρων κρατικής ενισχύσεως για τη στήριξη των εταιριών που ανήκουν στην εταιρία χαρτοφυλακίου Air France-KLM, της οποίας οι αεροπορικές εταιρίες KLM και Air France είναι οι δύο κύριες θυγατρικές.
Συγκεκριμένα, με απόφαση της 4ης Μαΐου 2020 (στο εξής: απόφαση Air France) (2), η Επιτροπή ενέκρινε ατομική ενίσχυση χορηγηθείσα από τη Γαλλική Δημοκρατία στην Air France, αφενός, υπό μορφή κρατικής εγγυήσεως ύψους 90 % επί δανείου ύψους 4 δισεκατομμυρίων ευρώ χορηγούμενου από κοινοπραξία τραπεζών και, αφετέρου, υπό μορφή μετοχικού δανείου ύψους 3 δισεκατομμυρίων ευρώ κατ’ ανώτατο όριο. Επιπλέον, στις 5 Απριλίου 2021, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ήταν συμβατή με την εσωτερική αγορά ατομική ενίσχυση χορηγηθείσα από τη Γαλλική Δημοκρατία υπό τη μορφή ανακεφαλαιοποιήσεως της Air France και της εταιρίας χαρτοφυλακίου Air France-KLM συνολικού ύψους 4 δισεκατομμυρίων ευρώ (στο εξής: απόφαση Air France-KLM και Air France) (3).
Σκοπός του επίμαχου μέτρου ήταν να παρασχεθεί προσωρινά στην KLM η ρευστότητα την οποία είχε ανάγκη προκειμένου να αντιμετωπίσει τις δυσμενείς συνέπειες της πανδημίας COVID‑19.
Με απόφαση της 13ης Ιουλίου 2020 (4), η Επιτροπή έκρινε ότι το επίμαχο μέτρο συνιστούσε κρατική ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ. Κατά την απόφαση αυτή, η KLM ήταν η μόνη δικαιούχος της ενίσχυσης, αποκλειομένων των λοιπών εταιριών του ομίλου Air France-KLM.
Ωστόσο, με απόφαση της 19ης Μαΐου 2021, το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε την απόφαση της 13ης Ιουλίου 2020 (5), λόγω ελλιπούς αιτιολογίας όσον αφορά τον προσδιορισμό του δικαιούχου του επίμαχου μέτρου. Επίσης, αποφάσισε να αναστείλει τα αποτελέσματα της ακύρωσης της συγκεκριμένης απόφασης έως ότου η Επιτροπή εκδώσει νέα απόφαση βάσει του άρθρου 108 ΣΛΕΕ.
Συνεπώς, στις 16 Ιουλίου 2021 η Επιτροπή εξέδωσε δεύτερη απόφαση, με την οποία έκρινε εκ νέου ότι το επίμαχο μέτρο συνιστούσε κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η οποία ήταν όμως συμβατή με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ. Στη νέα αυτή απόφαση, η Επιτροπή έκρινε ότι μοναδικές δικαιούχοι της ενίσχυσης ήταν η KLM και οι θυγατρικές της, αποκλειομένων των λοιπών εταιριών του ομίλου Air France-KLM.
Αμφισβητώντας, μεταξύ άλλων, τον αποκλεισμό της εταιρίας χαρτοφυλακίου Air France-KLM και της θυγατρικής της Air France από τον κύκλο των δικαιούχων του επίμαχου μέτρου, η Ryanair άσκησε ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου προσφυγή ακυρώσεως κατά της εν λόγω δεύτερης απόφασης.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Όσον αφορά τον προσδιορισμό των δικαιούχων κοινοποιούμενου μέτρου ενισχύσεως στο πλαίσιο ομίλου εταιριών, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι, μολονότι η Επιτροπή διαθέτει συναφώς ευρεία διακριτική ευχέρεια, εντούτοις ο δικαστής της Ένωσης οφείλει όχι μόνο να εξακριβώνει την ακρίβεια των προσκομιζόμενων αποδεικτικών στοιχείων, την αξιοπιστία και τη συνοχή τους, αλλά και να ελέγχει αν τα στοιχεία αυτά αποτελούν το σύνολο των κρίσιμων δεδομένων που πρέπει να ληφθούν υπόψη και αν μπορούν να στηρίξουν τα συμπεράσματα που συνήχθησαν βάσει των δεδομένων αυτών.
Επιπλέον, από τη νομολογία και από την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης (6) προκύπτει ότι πλείονες διακριτές νομικές οντότητες μπορούν να θεωρηθούν ως αποτελούσες μία και μόνη οικονομική ενότητα για τους σκοπούς της εφαρμογής των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων. Μεταξύ των στοιχείων που λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να διαπιστωθεί αν υφίσταται οικονομική ενότητα περιλαμβάνονται ιδίως οι κεφαλαιουχικοί, οργανικοί, λειτουργικοί και οικονομικοί δεσμοί μεταξύ των οικείων οντοτήτων, οι συμβάσεις βάσει των οποίων χορηγείται η κοινοποιηθείσα ενίσχυση, το είδος του χορηγούμενου μέτρου ενισχύσεως και το πλαίσιο στο οποίο αυτό εντάσσεται.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει, κατ’ αρχάς, ότι οι κεφαλαιουχικοί και οργανικοί δεσμοί εντός του ομίλου Air France-KLM τείνουν να καταδείξουν ότι οι διακριτές εντός του εν λόγω ομίλου νομικές οντότητες αποτελούν μία και μόνη οικονομική ενότητα για τους σκοπούς της εφαρμογής των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι από τις διαπιστώσεις της Επιτροπής στην προσβαλλόμενη απόφαση και από τα προσκομισθέντα από τη Ryanair αποδεικτικά στοιχεία προκύπτει ότι η εταιρία χαρτοφυλακίου Air France-KLM ασκεί όντως έλεγχο επί των αδελφών εταιριών Air France και KLM αναμειγνυόμενη άμεσα ή έμμεσα στη διαχείρισή τους και, ως εκ τούτου, συμμετέχει στην οικονομική δραστηριότητα που ασκείται από αυτές. Από τις ίδιες διαπιστώσεις και τα ίδια αποδεικτικά στοιχεία προκύπτει επίσης ότι, στο επίπεδο του ομίλου Air France-KLM, υφίστανται κεντρική διαδικασία λήψης αποφάσεων και συντονισμός που διασφαλίζονται μέσω μικτών οργάνων, στα οποία μετέχουν υψηλόβαθμοι εκπρόσωποι της εταιρίας χαρτοφυλακίου Air France-KLM, της Air France και της KLM, τουλάχιστον όσον αφορά τη λήψη ορισμένων σημαντικών αποφάσεων.
Το συμπέρασμα της Επιτροπής ότι η εταιρία χαρτοφυλακίου Air France-KLM, η Air France και η KLM δεν αποτελούν οικονομική ενότητα όσον αφορά τον προσδιορισμό των δικαιούχων του επίμαχου μέτρου αναιρείται, εξάλλου, από τους λειτουργικούς και οικονομικούς δεσμούς που υφίστανται μεταξύ των οντοτήτων αυτών. Πράγματι, η περιγραφή των εν λόγω δεσμών στην προσβαλλόμενη απόφαση καθώς και τα παραδείγματα που εκθέτει συναφώς η Ryanair μαρτυρούν ορισμένη λειτουργική, εμπορική και οικονομική ολοκλήρωση και συνεργασία μεταξύ των οικείων οντοτήτων.
Εν συνεχεία, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι, αντιθέτως προς την επιχειρηματολογία της Επιτροπής, το συμβατικό πλαίσιο βάσει του οποίου χορηγήθηκε το επίμαχο μέτρο δεν είναι ικανό να θεμελιώσει το συμπέρασμα της Επιτροπής ότι μοναδικές δικαιούχοι του επίμαχου μέτρου είναι η KLM και οι θυγατρικές της, αποκλειομένων της εταιρίας χαρτοφυλακίου Air France-KLM και της Air France καθώς και των θυγατρικών που βρίσκονται υπό τον έλεγχό τους. Επί του σημείου αυτού, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι πλείονες προϋποθέσεις για τη χορήγηση του επίμαχου μέτρου συνδέονταν ρητώς με έγκριση της εταιρίας χαρτοφυλακίου Air France-KLM ή αποτελούσαν αντικείμενο δεσμεύσεως εκ μέρους της. Τούτο καταδεικνύει ότι οι συμβάσεις βάσει των οποίων χορηγήθηκε το επίμαχο μέτρο συνεπάγονται για την εν λόγω εταιρία χαρτοφυλακίου σημαντικά συμβατικά δικαιώματα και υποχρεώσεις στο πλαίσιο της χορήγησης και της εφαρμογής του συγκεκριμένου μέτρου. Εξάλλου, διασφαλίζοντας τη βιωσιμότητα της KLM, το επίμαχο μέτρο ενισχύει επίσης τη βιωσιμότητα της εταιρίας χαρτοφυλακίου Air France-KLM. Ελλείψει του μέτρου αυτού, ο κίνδυνος αθέτησης από την KLM των υποχρεώσεών της θα μπορούσε να έχει πλήξει την εν λόγω εταιρία χαρτοφυλακίου και, ως εκ τούτου, τον όμιλο Air France-KLM στο σύνολό του. Συνεπώς, λαμβανομένου υπόψη του βαθμού ολοκλήρωσης εντός του ομίλου Air France-KLM, το επίμαχο μέτρο είναι ικανό να ενισχύσει, έστω και έμμεσα, τη χρηματοοικονομική θέση του ομίλου συνολικά.
Υπογραμμίζοντας την ύπαρξη χρονολογικής, διαρθρωτικής και οικονομικής συνάφειας μεταξύ του επίμαχου μέτρου και των μέτρων ενισχύσεως που αποτελούσαν το αντικείμενο της αποφάσεως Air France και της αποφάσεως Air France-KLM και Air France, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει, επιπλέον, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αναφέρει το μέτρο ενισχύσεως που αποτελεί το αντικείμενο της αποφάσεως Air France-KLM και Air France. Σε εκείνη την απόφαση, η οποία είχε εκδοθεί τρεις και πλέον μήνες πριν από την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή είχε θεωρήσει τόσο την εταιρία χαρτοφυλακίου Air France-KLM και τις θυγατρικές της όσο και την Air France και τις δικές της θυγατρικές, πλην της KLM και των θυγατρικών της, ως δικαιούχους του μέτρου ενισχύσεως που αποτελούσε το αντικείμενό της. Πλην όμως, υπό τις ιδιαίτερες περιστάσεις της υπό κρίση υπόθεσης, η Επιτροπή όφειλε επίσης να λάβει υπόψη την απόφαση Air France-KLM και Air France, πράγμα το οποίο δεν έπραξε.
Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την επιχειρηματολογία της Επιτροπής ότι το επίμαχο μέτρο έχει, στην έσχατη περίπτωση, απλά δευτερογενή οικονομικά αποτελέσματα έναντι της εταιρίας χαρτοφυλακίου Air France-KLM και της Air France. Επί του σημείου αυτού, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι τα προβλέψιμα αποτελέσματα του επίμαχου μέτρου εξεταζόμενα εκ των προτέρων υποδηλώνουν ότι η προβλεφθείσα χρηματοδοτική λύση μπορούσε να ωφελήσει τον όμιλο Air France-KLM στο σύνολό του, βελτιώνοντας τη συνολική χρηματοοικονομική θέση του. Πλην όμως, σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης, μια τέτοια χρηματοδοτική λύση υποδηλώνει την ύπαρξη τουλάχιστον έμμεσου πλεονεκτήματος υπέρ του ομίλου Air France-KLM.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω στοιχείων, το Γενικό Δικαστήριο καταλήγει στη διαπίστωση ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως εκτιμώντας ότι δικαιούχοι του επίμαχου μέτρου ήταν η KLM και οι θυγατρικές της, αποκλειομένων της εταιρίας χαρτοφυλακίου Air France-KLM και των θυγατρικών της καθώς και της Air France και των δικών της θυγατρικών. Δεδομένου ότι ο συγκεκριμένος εσφαλμένος προσδιορισμός των δικαιούχων μπορεί να επηρεάσει το σύνολο της ανάλυσης της συμβατότητας του επίμαχου μέτρου με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, το Γενικό Δικαστήριο ακυρώνει την προσβαλλόμενη απόφαση.