Causa T‑146/22
Ryanair DAC
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 7 febbraio 2024
«Aiuti di Stato – Aiuto concesso dai Paesi Bassi a favore della KLM nel contesto della pandemia di COVID-19 – Garanzia dello Stato per un prestito bancario e un prestito subordinato dello Stato – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno – Ricorso di annullamento – Legittimazione ad agire – Lesione sostanziale della posizione del ricorrente sul mercato – Ricevibilità – Determinazione del beneficiario dell’aiuto nel contesto di un gruppo di società»
1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza individuale – Criteri – Decisione della Commissione che conclude per la compatibilità di un aiuto con il mercato interno – Ricorso di un’impresa concorrente che dimostra un pregiudizio sostanziale alla sua posizione sul mercato – Ricevibilità – Obbligo per l’impresa concorrente di definire precisamente il mercato di cui trattasi e di comparare la situazione di tutti i concorrenti presenti su detto mercato al fine di distinguersi rispetto a questi ultimi – Insussistenza
(Art. 263, comma 4, TFUE)
(v. punti 19‑45)
2. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Potere discrezionale della Commissione – Identificazione del beneficiario dell’aiuto – Gruppo di imprese che costituiscono un’unica unità economica – Criteri di valutazione – Legami patrimoniali, organici, funzionali ed economici fra le imprese appartenenti a detto gruppo – Quadro contrattuale e contesto delle misure di aiuto di cui è causa
[Artt. 107, § 3, b), TFUE]
(v. punti 52‑62, 76, 77, 97, 107, 132, 139‑146)
3. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Potere discrezionale della Commissione – Identificazione del beneficiario dell’aiuto – Impresa che beneficia di un vantaggio diretto o indiretto – Vantaggio indiretto – Nozione – Distinzione tra vantaggio indiretto ed effetti economici secondari insiti in una misura di aiuto
[Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2016/C 262/01, §§ 115 e 116]
(v. punti 149‑158)
4. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Aiuti diretti a finanziare il fabbisogno di liquidità immediato di un gruppo aereo nel contesto della pandemia di COVID-19 – Decisione della Commissione che conclude nel senso della compatibilità degli aiuti con il mercato interno – Errore di valutazione manifesto della Commissione nell’identificazione dei beneficiari – Errore tale da incidere sull’analisi della compatibilità delle misure di aiuto con il mercato interno
[Artt. 107, § 3, b), TFUE]
(v. punti 159‑163)
Sintesi
Su ricorso proposto dalla compagnia aerea Ryanair, il Tribunale annulla la decisione della Commissione del 16 luglio 2021 (1), con la quale quest’ultima ha qualificato un sostegno finanziario notificato dal Regno dei Paesi Bassi a favore della compagnia aerea KLM come aiuto di Stato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE. In tale contesto, il Tribunale fornisce alcune precisazioni in merito alla determinazione dei beneficiari di una misura di aiuto nel contesto di un gruppo di società.
Il 26 giugno 2020, il Regno dei Paesi Bassi ha notificato alla Commissione un aiuto di Stato a favore della KLM consistente, da una parte, in una garanzia di Stato per un prestito che le sarebbe stato concesso da un consorzio di banche e, dall’altra, in un prestito di Stato (in prosieguo: la «misura in questione»). Lo stanziamento totale per tale aiuto ammontava a EUR 3,4 miliardi.
La misura in questione si inserisce nel contesto di una serie di altre misure di aiuto di Stato dirette a sostenere le società detenute dalla società holding Air France-KLM, di cui le compagnie aeree KLM e Air France sono le due principali società figlie.
In particolare, con decisione del 4 maggio 2020 (in prosieguo: la «decisione Air France») (2), la Commissione ha autorizzato un aiuto individuale concesso dalla Repubblica francese alla Air France sotto forma, da un lato, di una garanzia di Stato pari al 90% su un prestito dell’importo di EUR 4 miliardi concesso da un consorzio di banche e, dall’altro, di un prestito societario dell’importo massimo di EUR 3 miliardi. Il 5 aprile 2021 la Commissione ha inoltre concluso nel senso della compatibilità con il mercato interno di un aiuto individuale concesso dalla Repubblica francese sotto forma di ricapitalizzazione della Air France e della holding Air France-KLM per un importo totale di EUR 4 miliardi (in prosieguo: la «decisione Air France-KLM e Air France») (3).
L’obiettivo della misura in questione era fornire temporaneamente alla KLM le liquidità necessarie per far fronte alle ripercussioni negative della pandemia di COVID-19.
Con decisione del 13 luglio 2020 (4), la Commissione ha ritenuto che la misura in questione costituisse un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE. Secondo tale decisione, la KLM era l’unica beneficiaria dell’aiuto, ad esclusione delle altre società del gruppo Air France-KLM.
Con sentenza del 19 maggio 2021, il Tribunale ha tuttavia annullato la decisione del 13 luglio 2020 (5), sulla base del rilievo che essa era viziata da un difetto di motivazione in relazione alla determinazione del beneficiario della misura in questione. Esso ha inoltre deciso di sospendere gli effetti dell’annullamento della suddetta decisione fino all’adozione di una nuova decisione da parte della Commissione ai sensi dell’articolo 108 TFUE.
Il 16 luglio 2021 la Commissione ha quindi adottato una seconda decisione, nella quale ha nuovamente ritenuto che la misura in questione costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ma compatibile con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE. Questa volta, la Commissione ha identificato la KLM e le sue società figlie come uniche beneficiarie dell’aiuto, ad esclusione delle altre società del gruppo Air France-KLM.
Contestando in particolare l’esclusione della holding Air France-KLM e della sua società figlia Air France dal perimetro dei beneficiari della misura in questione, la Ryanair ha adito il Tribunale con un ricorso di annullamento avverso questa seconda decisione.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda la determinazione dei beneficiari di una misura di aiuto notificata nel contesto di un gruppo di società, il Tribunale ricorda che, sebbene la Commissione disponga al riguardo di un ampio potere discrezionale, ciò non toglie che il giudice dell’Unione è tenuto a verificare non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che se ne traggono.
Dalla giurisprudenza e dalla comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato (6) risulta inoltre che, ai fini dell’applicazione della normativa sugli aiuti di Stato, diversi enti con personalità giuridica distinta possono essere considerati come una singola unità economica. Tra gli elementi presi in considerazione al fine di stabilire se sussista una siffatta unità economica figurano, in particolare, i rapporti di partecipazione, organici, funzionali ed economici tra gli enti interessati, i contratti che prevedono la concessione dell’aiuto notificato nonché il tipo di misura di aiuto concessa e il contesto nel quale essa si inserisce.
Relativamente a tali precisazioni, il Tribunale rileva anzitutto che i rapporti di partecipazione e i rapporti organici all’interno del gruppo Air France-KLM tendono a dimostrare che gli enti dotati di personalità giuridica distinta all’interno di detto gruppo formano una singola unità economica ai fini dell’applicazione della normativa sugli aiuti di Stato. A tal riguardo, il Tribunale sottolinea che le constatazioni della Commissione nella decisione impugnata e gli elementi di prova forniti dalla Ryanair rivelano che la holding Air France-KLM esercita effettivamente un controllo sulle società sorelle Air France e KLM intervenendo direttamente o indirettamente nella loro gestione ed è quindi partecipe dell’attività economica da esse esercitata. Ne risulta altresì che esistono, a livello del gruppo Air France-KLM, una procedura decisionale centralizzata e un certo grado di coordinamento, garantiti tramite organi misti che riuniscono rappresentanti di alto livello della holding Air France-KLM, della Air France e della KLM, almeno per quanto riguarda l’adozione di alcune importanti decisioni.
La conclusione della Commissione secondo la quale la holding Air France-KLM, la Air France e la KLM non costituiscono un’unità economica ai fini dell’individuazione dei beneficiari delle misure in questione è inoltre inficiata dai rapporti funzionali ed economici esistenti fra tali enti. Infatti, la descrizione di detti rapporti nelle decisioni impugnate nonché gli esempi invocati al riguardo dalla Ryanair attestano un certo grado di integrazione e di cooperazione funzionali, commerciali e finanziarie tra detti enti.
Il Tribunale precisa poi che, contrariamente all’argomento della Commissione, il quadro contrattuale in base al quale è concessa la misura in questione non consente di concludere che le uniche beneficiarie della misura in questione siano la KLM e le sue società figlie, ad esclusione della holding Air France-KLM e della Air France, e delle società figlie da esse controllate. In proposito, il Tribunale sottolinea che varie condizioni per la concessione della misura in questione erano esplicitamente soggette all’approvazione della holding Air France‑KLM o erano oggetto di un impegno da parte sua. Ciò dimostra che i contratti in base ai quali la misura in questione è stata concessa impongono alla suddetta holding notevoli diritti e obblighi contrattuali nel contesto della concessione e dell’attuazione della misura stessa. Inoltre, garantendo la redditività della KLM, la misura in questione rafforza anche la redditività della holding Air France-KLM. In assenza di tale misura, il rischio di insolvenza della KLM avrebbe potuto contaminare detta holding e, conseguentemente, l’intero gruppo Air France-KLM. Pertanto, tenuto conto del livello di integrazione all’interno del gruppo Air France-KLM, la misura in questione è atta a rafforzare, quanto meno indirettamente, la posizione finanziaria del gruppo nel suo insieme.
Sottolineando l’esistenza di un nesso cronologico, strutturale ed economico tra la misura in questione e le misure di aiuto oggetto della decisione Air France e della decisione Air France‑KLM e Air France, il Tribunale rileva inoltre che la decisione impugnata non menziona la misura di aiuto oggetto della decisione Air France-KLM e Air France. In tale decisione, adottata oltre tre mesi prima della decisione impugnata, la Commissione aveva considerato beneficiarie della misura di aiuto oggetto di tale decisione sia la holding Air France-KLM e le sue società figlie sia la Air France e le sue società figlie, ad esclusione della KLM e delle sue società figlie. Orbene, nelle particolari circostanze del caso di specie, spettava alla Commissione tener conto anche della decisione Air France-KLM e Air France, cosa che essa ha omesso di fare.
Infine, il Tribunale respinge l’argomento della Commissione secondo cui la misura in questione avrebbe, tutt’al più, solo semplici effetti economici secondari nei confronti della holding Air France-KLM e della Air France. Su tale punto, il Tribunale ricorda che gli effetti prevedibili della misura in questione da un punto di vista ex ante suggeriscono che la soluzione di finanziamento prevista poteva operare a beneficio del gruppo Air France-KLM nel suo insieme, migliorandone la posizione finanziaria globale. Orbene, conformemente alla comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato, una siffatta soluzione di finanziamento è indicativa dell’esistenza, quantomeno, di un vantaggio indiretto a favore del gruppo Air France-KLM.
Tenuto conto dell’insieme di tali elementi, il Tribunale conclude che la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel ritenere che beneficiarie della misura in questione fossero la KLM e le sue società figlie, ad esclusione della holding Air France-KLM e delle sue altre società figlie, compresa la Air France e le società figlie di quest’ultima. Poiché tale erronea identificazione dei beneficiari può incidere sull’intera analisi della compatibilità della misura in questione con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, il Tribunale annulla la decisione impugnata.