Sprawa T‑146/22
Ryanair DAC
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (ósma izba) z dnia 7 lutego 2024 r.
Pomoc państwa – Pomoc przyznana przez Niderlandy na rzecz KLM w kontekście pandemii COVID-19 – Gwarancja państwa na pożyczkę bankową i pożyczkę podporządkowaną państwa – Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Skarga o stwierdzenie nieważności – Legitymacja procesowa czynna – Istotne naruszenie pozycji skarżącego na rynku – Dopuszczalność – Określenie beneficjenta pomocy w kontekście grupy spółek
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Indywidualne oddziaływanie – Kryteria – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Skarga konkurującego przedsiębiorstwa wykazująca istotny wpływ na jego pozycję na rynku – Dopuszczalność – Spoczywający na konkurującym przedsiębiorstwie obowiązek dokładnego określenia rynku właściwego i porównania sytuacji wszystkich konkurentów obecnych na tym rynku w celu odróżnienia się od nich – Brak
(art. 263 akapit czwarty TFUE)
(zob. pkt 19–45)
2. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Ustalenie beneficjenta pomocy – Grupa przedsiębiorstw stanowiąca jedną jednostkę gospodarczą – Kryteria oceny – Powiązania kapitałowe, organizacyjne, funkcjonalne i gospodarcze łączące przedsiębiorstwa należące do tej grupy – Ramy umowne i kontekst, w który wpisują się rozpatrywane środki pomocy
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE]
(zob. pkt 52–62, 76, 77, 97, 107, 132, 139–146)
3. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Określenie beneficjenta pomocy – Przedsiębiorstwo, któremu dana pomoc przysparza korzyści bezpośredniej lub pośredniej – Korzyść pośrednia – Pojęcie – Rozróżnienie między korzyścią pośrednią a ubocznymi skutkami gospodarczymi nierozerwalnie związanymi z danym środkiem pomocy
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; zawiadomienie Komisji 2016/C 262/01, pkt 115, 116]
(zob. pkt 149–158)
4. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc przeznaczona na zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Pomoc mająca na celu sfinansowanie bieżących potrzeb związanych z płynnością grupy lotniczej w kontekście pandemii COVID-19 – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Oczywisty błąd w ocenie popełniony przez Komisję przy ustalaniu beneficjentów – Błąd mogący mieć wpływ na analizę zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE]
(zob. pkt 159–163)
Streszczenie
W następstwie skargi wniesionej przez przewoźnika lotniczego Ryanaira Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji z dnia 16 lipca 2021 r.(1), w której instytucja ta uznała wsparcie finansowe zgłoszone przez Królestwo Niderlandów na rzecz przewoźnika lotniczego KLM za pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. W tych ramach Sąd przedstawił wyjaśnienia dotyczące kwestii określenia beneficjenta środka pomocy w kontekście grupy spółek.
W dniu 26 czerwca 2020 r. Królestwo Niderlandów zgłosiło Komisji pomoc państwa na rzecz KLM w postaci z jednej strony gwarancji państwa na pożyczkę, która miała mu zostać przyznana przez konsorcjum banków, a z drugiej strony pożyczki państwa (zwaną dalej „rozpatrywanym środkiem”). Całkowity budżet tej pomocy wynosił 3,4 mld EUR.
Rozpatrywany środek wpisuje się w kontekst szeregu innych środków pomocy państwa mających na celu wsparcie spółek należących do spółki holdingowej Air France-KLM, której przewoźnicy lotniczy KLM i Air France są dwiema głównymi spółkami zależnymi.
W szczególności decyzją z dnia 4 maja 2020 r. (zwaną dalej „decyzją Air France”)(2), Komisja zatwierdziła pomoc indywidualną przyznaną przez Republikę Francuską na rzecz Air France w formie z jednej strony gwarancji państwa w wysokości 90 % na pożyczkę w wysokości 4 mld EUR udzieloną przez konsorcjum banków, a z drugiej strony pożyczki akcjonariusza w wysokości maksymalnie 3 mld EUR. W dniu 5 kwietnia 2021 r. Komisja stwierdziła ponadto zgodność z rynkiem wewnętrznym pomocy indywidualnej przyznanej przez Republikę Francuską w formie dokapitalizowania Air France i holdingu Air France-KLM w łącznej kwocie 4 mld EUR (dalej „decyzja Air France-KLM i Air France”)(3).
Celem rozpatrywanego środka pomocy było tymczasowe dostarczenie KLM płynności, której potrzebował, aby zmierzyć się z negatywnymi skutkami pandemii COVID-19.
Decyzją z dnia 13 lipca 2020 r.(4).. Komisja uznała, że rozpatrywany środek stanowi pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Zgodnie z tą decyzją KLM był jedynym beneficjentem pomocy, z wyłączeniem innych spółek należących do grupy Air France-KLM.
Wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r. Sąd stwierdził jednak nieważność decyzji z dnia 13 lipca 2020 r.(5).. ze względu na to, że była ona dotknięta brakiem uzasadnienia w odniesieniu do określenia beneficjenta rozpatrywanego środka. Poza tym zdecydował zawiesić skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji do czasu wydania przez Komisję nowej decyzji na podstawie art. 108 TFUE.
W konsekwencji w dniu 16 lipca 2021 r. Komisja wydała drugą decyzję, w której ponownie uznała, że sporny środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, lecz jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Tym razem Komisja wskazała KLM i jego spółki zależne jako jedynych beneficjentów pomocy, z wyłączeniem innych spółek grupy Air France-KLM.
Kwestionując w szczególności wyłączenie holdingu Air France-KLM i jego spółki zależnej Air France z kręgu beneficjentów rozpatrywanego środka, Ryanair wniósł do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji.
Ocena Sądu
Co się tyczy określenia beneficjentów zgłoszonego środka pomocy w kontekście grupy spółek, Sąd przypomniał, że choć Komisja dysponuje w tym względzie szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi, niemniej jednak sąd Unii powinien nie tylko zbadać materialną prawdziwość przytoczonych dowodów, ich wiarygodność i spójność, ale także sprawdzić, czy te dowody stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie.
Z orzecznictwa jak i zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa(6) wynika ponadto, że do celów stosowania zasad pomocy państwa szereg odrębnych podmiotów prawnych można uznać za tworzące jeden podmiot gospodarczy. Do czynników branych pod uwagę przy ustalaniu tego, czy mamy do czynienia z taką jednostką gospodarczą, należą w szczególności łączące te podmioty powiązania kapitałowe, organizacyjne, funkcjonalne i gospodarcze, umowy przewidujące przyznanie zgłoszonej pomocy, a także rodzaj przyznanego środka pomocy i kontekst, w jaki się wpisuje.
Biorąc pod uwagę te wyjaśnienia, Sąd zaznaczył przede wszystkim, że powiązania kapitałowe i organizacyjne w ramach grupy Air France-KLM świadczą o tym, iż wchodzące w skład tej grupy odrębne podmioty prawne stanowią, do celów stosowania zasad pomocy państwa, jedną jednostkę gospodarczą. W tym względzie Sąd podkreślił, że z ustaleń Komisji w zaskarżonej decyzji i dowodów przedstawionych przez Ryanaira wynika, iż holding Air France-KLM rzeczywiście sprawuje kontrolę nad Air France i KLM, ingerując bezpośrednio lub pośrednio w zarządzanie nimi, i tym samym uczestniczy w prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Wynika z tego również, że na poziomie grupy Air France-KLM istnieje scentralizowana procedura podejmowania decyzji i pewna koordynacja, zapewniane za pośrednictwem organów mieszanych skupiających wysokich rangą przedstawicieli holdingu Air France-KLM, Air France i KLM, przynajmniej w odniesieniu do podejmowania niektórych ważnych decyzji.
Wyciągnięty przez Komisję wniosek, zgodnie z którym holding Air France-KLM, Air France i KLM nie stanowią – do celów określenia tego, kto jest beneficjentem rozpatrywanego środka – jednej jednostki gospodarczej, podważa ponadto fakt istnienia łączących te podmioty powiązań funkcjonalnych i gospodarczych. Przedstawiony w zaskarżonej decyzji opis tych powiązań oraz różnego rodzaju przykłady przywołane w tym względzie przez Ryanaira świadczą bowiem o pewnej integracji i współpracy funkcjonalnej, handlowej i finansowej między tymi podmiotami.
Następnie Sąd wyjaśnił, że wbrew argumentacji Komisji ramy umowne, na podstawie których przyznano rozpatrywany środek, nie pozwalają stwierdzić, iż jego jedynymi beneficjentami są KLM i jego spółki zależne, z wyłączeniem holdingu Air France-KLM i Air France oraz kontrolowanych przez nie spółek zależnych. W tym względzie Sąd podkreślił, że szereg warunków przyznania rozpatrywanego środka jest wyraźnie uzależnionych od zatwierdzenia przez holding Air France-KLM lub jest przedmiotem zobowiązania z jego strony. Świadczy to o tym, że umowy, na podstawie których przyznano rozpatrywany środek, nakładają na ów holding istotne prawa i obowiązki umowne w ramach przyznania i wdrożenia tego środka. Ponadto, zapewniając rentowność KLM, rozpatrywany środek wzmacnia również rentowność holdingu Air France-KLM. W braku tego środka ryzyko niepowodzenia KLM mogłoby rozszerzyć się na holding, a w konsekwencji na całą grupę Air France-KLM. Tak więc, biorąc pod uwagę stopień integracji w ramach grupy Air France-KLM, rozpatrywany środek może wzmocnić, przynajmniej pośrednio, pozycję finansową tej grupy jako całości.
Podkreślając istnienie związku chronologicznego, strukturalnego i gospodarczego między rozpatrywanym środkiem a środkami pomocy będącymi przedmiotem decyzji Air France i decyzji Air France-KLM i Air France, Sąd zauważył ponadto, że w zaskarżonej decyzji nie wspomniano o środku pomocy będącym przedmiotem decyzji Air France-KLM i Air France. W decyzji tej, która została przyjęta trzy miesiące przed zaskarżoną decyzją, Komisja uznała zarówno holding Air France-KLM i jego spółki zależne, jak i Air France i jej spółki zależne, z wyłączeniem KLM i jego spółek zależnych, za beneficjentów środka pomocy będącego przedmiotem tej decyzji. Tymczasem w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy Komisja powinna była również uwzględnić decyzję Air France-KLM i Air France, czego nie uczyniła.
Wreszcie, Sąd oddalił argumentację Komisji, zgodnie z którą rozpatrywany środek wywołuje co najwyżej zwykłe wtórne skutki gospodarcze względem holdingu Air France-KLM i względem Air France. W tym względzie Sąd przypomniał, że przewidywalne z perspektywy ex ante skutki rozpatrywanego środka sugerują, iż przewidywane rozwiązanie w zakresie finansowania mogło przysparzać korzyści całej grupie Air France-KLM poprzez poprawę jej ogólnej sytuacji finansowej. Zgodnie zaś z zawiadomieniem Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa takie rozwiązanie w zakresie finansowania świadczy o istnieniu co najmniej pośredniej korzyści odniesionej przez grupę Air France-KLM.
Uwzględniwszy wszystkie te elementy, Sąd stwierdził, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, uznając, iż beneficjentami rozpatrywanego środka były KLM i jego spółki zależne, z wyłączeniem holdingu Air France-KLM i jego innych spółek zależnych, w tym Air France i jej spółek zależnych. Ze względu na to, że to błędne określenie beneficjentów może mieć wpływ na całokształt analizy zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym przeprowadzanej na podstawie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.