SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
de 19 de octubre de 2011 (*)
«No ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara un incumplimiento de Estado – Multa coercitiva – Adopción de determinadas medidas por el Estado miembro – Requerimiento de pago – Competencia de la Comisión – Competencia del Tribunal General»
En el asunto T‑139/06,
República Francesa, representada inicialmente por la Sra. E. Belliard, el Sr. G. de Bergues y la Sra. S. Gasri, y posteriormente por la Sra. Belliard y los Sres. de Bergues y B. Cabouat, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. T. van Rijn y las Sras. K. Banks y F. Clotuche-Duvieusart, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por las Sras. S. Behzadi-Spencer, T. Harris y C. Murrell, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión C (2006) 659 final de la Comisión, de 1 de marzo de 2006, por la que se reclama el pago de la multa coercitiva adeudada en ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia (C‑304/02, Rec. p. I‑6263),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta),
integrado por el Sr. E. Moavero Milanesi, Presidente, y los Sres. N. Wahl y S. Soldevila Fragoso (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. N. Rosner, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 12 de mayo de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos que originaron el litigio
1 Mediante sentencia de 11 de junio de 1991, Comisión/Francia (C‑64/88, Rec. p. I‑2727; en lo sucesivo, «sentencia de 11 de junio de 1991»), el Tribunal de Justicia decidió lo siguiente:
«Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 2057/82 del Consejo, de 29 de junio de 1982, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras ejercidas por los barcos de los Estados miembros, y en virtud del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras, al no haber establecido, de 1984 a 1987, un control que garantice el respeto de las medidas técnicas comunitarias para la conservación de los recursos pesqueros, previstas por el Reglamento (CEE) nº 171/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, y por el Reglamento (CEE) nº 3094/86 del Consejo, de 7 de octubre de 1986.»
2 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de agosto de 2002, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso al amparo del artículo 228 CE solicitando que se declarase que la República Francesa no había cumplido las obligaciones impuestas por la sentencia de 11 de junio de 1991 y que se la condenase al pago de una multa coercitiva.
3 Mediante sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia (C‑304/02, Rec. p. I‑6263; en lo sucesivo, «sentencia de 12 de julio de 2005»), el Tribunal de Justicia decidió lo siguiente:
«1) Declarar que la República Francesa no ha adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 11 de junio de 1991 […] y, por tanto, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 228 CE,
– al no garantizar el control de las actividades pesqueras de conformidad con las exigencias de las disposiciones comunitarias, y
– al no garantizar la incoación de procedimientos, de conformidad con las exigencias previstas en las disposiciones comunitarias, por las infracciones a la normativa de las actividades pesqueras.
2) Condenar a la República Francesa a pagar a la Comisión de las Comunidades Europeas, en la cuenta “Recursos propios de la Comunidad Europea”, una multa coercitiva de 57.761.250 euros por cada período de seis meses, a contar desde la fecha de la presente sentencia, al final del cual aún no se haya ejecutado plenamente la sentencia de 11 de junio de 1991 […].
3) Condenar a la República Francesa a pagar a la Comisión de las Comunidades Europeas, en la cuenta “Recursos propios de la Comunidad Europea”, una suma a tanto alzado de 20.000.000 euros.
4) Condenar en costas a la República Francesa.»
4 Mediante la nota JUR JM 1128/2005, de 29 de julio de 2005, las autoridades francesas informaron a la Comisión de las medidas que habían adoptado desde 2003 para fortalecer los controles en materia de política pesquera común, en particular en lo que respecta al control del tamaño reglamentario de las capturas, comunicándole los planes de control de la pesca para 2004 y 2005.
5 La Comisión respondió a las autoridades francesas por medio de la nota FISH/D/3/AC/mhr D(2005) 10572, de 28 de septiembre de 2005, en la que indicaba que los datos facilitados no le permitían concluir que se hubiese ejecutado plenamente la sentencia de 12 de julio de 2005. En esa misma nota, la Comisión solicitaba además a las autoridades francesas que le hiciesen llegar a la mayor brevedad determinados datos que consideraba necesarios para evaluar el grado de ejecución de dicha sentencia.
6 Las autoridades francesas respondieron a esta solicitud mediante la nota JUR SJ 1808/05, de 15 de diciembre de 2005.
7 La Comisión consideró que estas respuestas eran incompletas y, en consecuencia, especificó a las autoridades francesas, a través de la nota FISH/D/3/AC/mhr D(2005), de 23 de diciembre de 2005, los documentos que debían enviarle.
8 Las autoridades francesas respondieron a la Comisión mediante la nota JUR SJ 42/06, de 16 de enero de 2006.
9 Además, entre octubre y diciembre de 2005, la Comisión practicó cinco inspecciones, tres de ellas inopinadamente. Los informes de estas inspecciones se transmitieron a las autoridades francesas el 21 y el 23 de diciembre de 2005.
10 Las autoridades francesas presentaron sus observaciones sobre dichos informes a través de la nota JUR SJ 43/06, de 16 de enero de 2006.
11 Mediante la nota JUR SJ 212/06, de 15 de febrero de 2006, las autoridades francesas actualizaron los datos transmitidos en sus anteriores notas a la Comisión.
12 Por otra parte, se celebraron dos reuniones, el 18 de julio y el 12 de octubre de 2005, entre los servicios de la Comisión y las autoridades francesas.
13 Por último, la Comisión practicó dos nuevas inspecciones entre el 7 y el 9 de febrero de 2006.
14 Los informes de estas inspecciones se transmitieron el 21 de febrero de 2006 a las autoridades francesas, que respondieron mediante la nota AGRAP‑RP/162/06, fechada el 7 de marzo de 2006, pero enviada a la Comisión por correo electrónico el 24 de febrero de 2006.
15 La Comisión consideró que la República Francesa no había ejecutado plenamente la sentencia de 12 de julio de 2005 y, en consecuencia, le notificó, el 2 de marzo de 2006, la Decisión C(2006) 659 final, de 1 de marzo de 2006, por la que se reclama el pago de la cantidad de 57.761.250 euros en ejecución de dicha sentencia (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Procedimiento y pretensiones de las partes
16 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 12 de mayo de 2006, la República Francesa interpuso el presente recurso.
17 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 5 de septiembre de 2006, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante auto de 12 de octubre de 2006, el Presidente de la Sala Primera del Tribunal admitió dicha intervención. El Reino Unido presentó su escrito de formalización de la intervención y las demás partes presentaron sus observaciones sobre dicho escrito en los plazos establecidos.
18 Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Sexta, a la que, por consiguiente, se atribuyó el presente asunto.
19 Visto el informe del Juez ponente, el Tribunal decidió abrir la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, requirió a las partes para que respondiesen por escrito, antes de la vista, a una pregunta relativa a la posible influencia de la sentencia del Tribunal de 29 de marzo de 2011, Portugal/Comisión (T‑33/09, Rec. p. II‑0000) en el presente litigio. En la vista celebrada el 12 de mayo de 2011 se oyeron los informes de las partes, excepto el Reino Unido que no compareció en la vista, y sus respuestas a las preguntas orales del Tribunal.
20 La República Francesa solicita al Tribunal que:
– Con carácter principal, anule la Decisión impugnada.
– Con carácter subsidiario, reduzca el importe de la multa coercitiva.
– Condene en costas a la Comisión o, en caso de que el Tribunal reduzca el importe de la multa coercitiva, condene a cada una de las partes a cargar con sus propias costas.
21 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime la demanda de la República Francesa.
– Condene en costas a la República Francesa.
22 El Reino Unido, que interviene en apoyo de la Comisión, solicita al Tribunal que desestime el recurso.
Fundamentos de Derecho
23 La República Francesa invoca cuatro motivos, basados en la incompetencia de la Comisión para cobrar la multa coercitiva, en la vulneración del derecho de defensa, en la errónea apreciación de las medidas adoptadas para dar cumplimiento a las sentencias del Tribunal de Justicia y en que la Comisión debería haber impuesto una multa coercitiva de inferior cuantía.
Sobre el primer motivo, basado en la incompetencia de la Comisión
24 En lo sustancial, la República Francesa considera que los Tratados no atribuyen a la Comisión competencia para exigir el pago de una multa coercitiva al amparo del artículo 228 CE y que la única forma de proceder consiste en interponer un nuevo recurso por incumplimiento basado en el artículo 226 CE.
25 Ha de observarse, con carácter preliminar, que el Tratado CE no establece las modalidades de ejecución de la sentencia que dicta el Tribunal de Justicia al término del procedimiento previsto en el artículo 228 CE, en particular, cuando se impone una multa coercitiva (sentencia Portugal/Comisión, antes citada, apartado 61).
26 Si bien es cierto que los procedimientos previstos en los artículos 226 CE y 228 CE tienen la misma finalidad, la de garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la Unión, no es menos cierto que constituyen dos procedimientos distintos, con objetos distintos.
27 En efecto, el procedimiento instituido por el artículo 226 CE tiene por objeto que se declare y se ponga fin al comportamiento de un Estado miembro que infringe el Derecho de la Unión (sentencias del Tribunal de Justicia de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión, 15/76 y 16/76, Rec. p. 321, apartado 27, y de 6 de diciembre de 2007, Comisión/Alemania, C‑456/05, Rec. p. I‑10517, apartado 25), mientras que el objeto del procedimiento previsto en el artículo 228 CE es mucho más limitado, y sólo pretende inducir al Estado miembro infractor a ejecutar la sentencia dictada en un procedimiento por incumplimiento (sentencia de 12 de julio de 2005, apartado 80).
28 De ello se deduce que, una vez que el Tribunal de Justicia ha declarado, mediante sentencia dictada en virtud del artículo 226 CE, que un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones, las negociaciones entre dicho Estado miembro y la Comisión tendrán por objeto no ya la existencia del incumplimiento –que precisamente ya ha sido declarada por el Tribunal de Justicia–, sino comprobar si concurren los requisitos necesarios para interponer el recurso previsto en el artículo 228 CE (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de septiembre de 2010, Suecia/API y Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, no publicada en la Recopilación, apartados 118 a 120).
29 En este caso, mediante la sentencia de 12 de julio de 2005, el Tribunal de Justicia declaró que la República Francesa había infringido el artículo 228 CE, condenándola a pagar a la Comisión, mediante ingreso en la cuenta «Recursos propios de la Comunidad Europea», una multa coercitiva de 57.761.250 euros por cada período de seis meses transcurrido desde que se dictó dicha sentencia sin que se hubiese ejecutado plenamente la sentencia de 11 de junio de 1991.
30 Del fallo de la sentencia de 12 de julio de 2005 se desprende que el Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento judicial especial de ejecución de sentencias previsto en el artículo 228 CE, apartado 2, que se asimila a un procedimiento ejecutivo (sentencia de 12 de julio de 2005, apartado 92), determinó con precisión tanto el importe de la multa coercitiva como la autoridad administrativa encargada de cobrarla.
31 De conformidad con el procedimiento establecido en el Tratado, a raíz de un recurso de la Comisión basado en el artículo 226 CE, el Tribunal de Justicia condenó a la República Francesa por incumplimiento en su sentencia de 11 de junio de 1991. Como consecuencia de un recurso de la Comisión basado en el artículo 228 CE, el Tribunal de Justicia declaró que esa primera sentencia no se había ejecutado y condenó a la República Francesa al pago de una multa coercitiva y de una suma a tanto alzado para incitarla a cumplir lo antes posible la sentencia de 11 de junio de 1991.
32 Según los artículos 226 CE a 228 CE, la determinación de los derechos y obligaciones de los Estados miembros y el enjuiciamiento de su conducta únicamente pueden resultar de una sentencia del Tribunal de Justicia (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania, C‑191/95, Rec. p. I‑5449, apartado 45; véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de mayo de 1981, Essevi y Salengo, 142/80 y 143/80, Rec. p. 1413, apartados 15 y 16). Como quiera que el Tribunal de Justicia determinó claramente las obligaciones de la República Francesa en su sentencia de 12 de julio de 2005, resultaría contrario al espíritu del Tratado y al objetivo del mecanismo previsto en el artículo 228 CE obligar a la Comisión a interponer un nuevo recurso por incumplimiento al amparo del artículo 226 CE.
33 En virtud de la sentencia de 12 de julio de 2005, por una parte, la suma a tanto alzado a cuyo pago fue condenada la República Francesa pasó a ser inmediatamente exigible, dado que sanciona el retraso de las autoridades francesas en ejecutar plenamente la sentencia de 11 de junio de 1991, y, por otra parte, el eventual pago de la multa coercitiva se supeditó a la constatación semestral por la Comisión de la falta de ejecución plena de dicha sentencia. La sentencia de 12 de julio de 2005, en el marco del artículo 228 CE, confiere competencia a la Comisión para efectuar esta constatación de forma autónoma, en tanto que la República Francesa tiene la posibilidad de impugnar la constatación de la no ejecución mediante un recurso de anulación ante el Tribunal General, como ha sucedido en el presente asunto. En el marco de ese recurso, la República Francesa tiene la posibilidad de demostrar que la Comisión rebasó los límites del mandato conferido por el Tribunal de Justicia y que, tras cada constatación semestral, se adoptaron medidas específicas con el fin de garantizar la plena ejecución de la sentencia de 11 de junio de 1991 por la que se declaró su incumplimiento.
34 Además, las disposiciones del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248, p. 1), concretadas mediante el Reglamento (CE, Euratom) nº 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento nº 1605/2002 (DO L 357, p. 1), dotan de base jurídica a la Decisión impugnada en lo que respecta a los procedimientos para el cobro de una multa coercitiva y de una suma a tanto alzado. En efecto, a tenor de la sentencia de 12 de julio de 2005, se condena a la República Francesa a pagar una multa coercitiva y una suma a tanto alzado a la Comisión mediante ingreso en la cuenta «Recursos propios de la Comunidad Europea».
35 El artículo 274 CE dispone que «la Comisión […] ejecutará el presupuesto de conformidad con las disposiciones de los reglamentos adoptados en virtud del artículo 279 […].» Por otra parte, según el artículo 60 del Reglamento nº 1605/2002, compete al ordenador la ejecución de los ingresos y, en particular, el devengo de los derechos por cobrar y la emisión de las órdenes de ingreso. Por último, el artículo 78, apartado 1, del Reglamento nº 2342/2002 precisa que el devengo de un título de crédito por el ordenador es el reconocimiento de un derecho de las Comunidades frente a un deudor y el consiguiente establecimiento de un título que exija al deudor el pago de la deuda correspondiente.
36 En este caso, el ordenador, es decir, con arreglo al artículo 59, apartado 1, del Reglamento nº 1605/2002, la Comisión, comprueba la existencia de la deuda y, puesto que se cumplen los requisitos para su exigibilidad, reclama su pago a la República Francesa en ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia.
37 Toda vez que una sentencia del Tribunal de Justicia, dictada con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, condena a un Estado miembro a pagar a la Comisión, mediante ingreso en la cuenta «Recursos propios de la Comunidad Europea», una multa coercitiva, y que la Comisión ejecuta el presupuesto en virtud del artículo 274 CE, le incumbe a ésta recaudar las cantidades adeudadas al presupuesto de la Unión en ejecución de la sentencia, de conformidad con lo dispuesto en los reglamentos adoptados en ejecución del artículo 279 CE (sentencia Portugal/Comisión, antes citada, apartado 62).
38 De lo anterior se desprende que, en principio, la Comisión es competente para exigir el pago de una multa coercitiva impuesta por el Tribunal de Justicia y que, por consiguiente, el motivo basado en la incompetencia de la Comisión debe desestimarse.
39 No obstante, la República Francesa precisó en su respuesta a la pregunta del Tribunal y en la vista que, si bien la Comisión debía poder apreciar las medidas adoptadas por el Estado miembro para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia, «la Comisión [debía] limitarse a lo sumo a un control de la inejecución manifiesta de la sentencia del Tribunal de Justicia».
40 A este respecto, se desprende del apartado 82 de la sentencia Portugal/Comisión, antes citada, que el ejercicio de esa facultad de apreciación por la Comisión no puede vulnerar los derechos –y, en particular, los derechos procesales– de los Estados miembros, tal como resultan del procedimiento establecido por el artículo 226 CE, ni la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre la conformidad de una normativa nacional con el Derecho comunitario. Procede por lo tanto, en especial en el marco del tercer motivo invocado por la República Francesa, que se basa en la errónea apreciación de las medidas adoptadas, controlar la observancia por la Comisión de los límites que las sentencias del Tribunal de Justicia imponen a su facultad de apreciación.
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración del derecho de defensa
41 La República Francesa reprocha a la Comisión que no le diese la oportunidad de dar a conocer efectivamente, antes de la adopción de la Decisión impugnada, su punto de vista acerca de la realidad y la pertinencia de los hechos, imputaciones y circunstancias alegadas por dicha institución. Considera que, para tener la oportunidad de presentar eficazmente sus observaciones, la Comisión debería haberle indicado los criterios que pretendía utilizar para apreciar si había ejecutado plenamente la sentencia de 12 de julio de 2005.
42 Si bien el artículo 228 CE no precisa el plazo en que debe ejecutarse una sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara un incumplimiento, es jurisprudencia reiterada que la importancia atribuida a la aplicación inmediata y uniforme del Derecho de la Unión exige que esa ejecución se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve posible (véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia, C‑121/07, Rec. p. I‑9159, apartado 21, y la jurisprudencia citada).
43 Se desprende del espíritu del Tratado y de la articulación entre los artículos 226 CE y 228 CE que una sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara un incumplimiento y la subsiguiente sentencia por la que se declara que no se ha ejecutado plenamente la primera deben considerarse un marco jurídico que permite al Estado miembro determinar con precisión las medidas que han de aplicarse para ajustarse al Derecho de la Unión.
44 Tras la sentencia de 12 de julio de 2005, la República Francesa debería haber presentado a la Comisión resultados concretos, resultantes de las anteriores y, en su caso, de las nuevas medidas, que permitiesen responder a las imputaciones estimadas por el Tribunal de Justicia y demostrasen de ese modo que la sentencia de 11 de junio de 1991 se había ejecutado plenamente. Aunque siempre debe buscarse un diálogo constructivo entre los Estados miembros y la Comisión en el marco de la obligación de cooperación leal que se deriva del artículo 4 TUE, apartado 3, y que es aplicable tanto a los Estados miembros como a las instituciones de la Unión, una nueva condena pronunciada por el Tribunal de Justicia exige que el Estado miembro tome la iniciativa de cumplir con las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión e informar de ello a la Comisión, habida cuenta de su papel de institución encargada de supervisar la buena ejecución de ese Derecho por los Estados miembros.
45 Por lo que respecta a la evaluación de la correcta ejecución de la sentencia de 11 de junio de 1991, los criterios de apreciación utilizados los determinó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 12 de julio de 2005. Además, fueron explicitados por la Comisión en la reunión de 18 de julio de 2005 y en su nota de 28 de septiembre de 2005, es decir, dentro de un plazo razonable de poco más de dos meses después de la sentencia de 12 de julio de 2005, dando así a las autoridades francesas la oportunidad de pronunciarse en dos ocasiones sobre los criterios utilizados. En cualquier caso, el hecho de que dichas autoridades estimen no haber podido presentar sus observaciones acerca de la pertinencia de esos criterios no influye en modo alguno en el hecho de que, al término del primer período de seis meses, todavía no habían ejecutado plenamente la sentencia de 11 de junio de 1991, a la luz de la sentencia de 12 de julio de 2005.
46 Las primeras inspecciones tuvieron lugar en octubre de 2005, es decir, tres meses después de la sentencia de 12 de julio de 2005, y los informes relativos a dichas inspecciones se comunicaron a finales de diciembre, esto es, dentro de un plazo razonable de dos meses después de las comprobaciones in situ. Ha de señalarse que las solicitudes de prórroga del plazo formuladas por la República Francesa fueron atendidas por la Comisión. Por otra parte, debe ponerse de relieve que la Decisión impugnada fue finalmente adoptada el 1 de marzo de 2006, es decir, un mes y medio después del vencimiento del primer período de seis meses, fijado por el Tribunal de Justicia en el 12 de enero de 2006, y después de haber efectuado la Comisión nuevas inspecciones in situ, sin que la República Francesa solicitase una nueva prórroga.
47 Interesa subrayar, a este respecto, que si bien la Comisión tiene la obligación de cooperar de buena fe con los Estados miembros para facilitar la aplicación del Derecho de la Unión, no se le puede reprochar que, en el marco de ese diálogo, expire un primer período a cuyo término un Estado miembro deba pagar una multa coercitiva por no haber ejecutado plenamente una sentencia por incumplimiento.
48 Por lo tanto, debe desestimarse el motivo basado en la vulneración del derecho de defensa.
Sobre el tercer motivo, basado en la errónea apreciación de las medidas adoptadas para dar cumplimiento a las sentencias del Tribunal de Justicia
49 La República Francesa considera que ha ejecutado plenamente la sentencia de 12 de julio de 2005.
50 Ha de señalarse en primer término que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 12 de julio de 2005, declaró que no se había ejecutado plenamente la sentencia de 11 de junio de 1991 relativa al incumplimiento por parte de la República Francesa de sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión. Resulta de esta declaración que cualquier medida evocada por la República Francesa, ya sea ante la Comisión con ocasión de la primera evaluación semestral o ante el Tribunal General en el marco del presente procedimiento, únicamente es pertinente en cuanto se refiera a la presentación de resultados concretos a la vista de la evaluación de la plena ejecución de la sentencia de 11 de junio de 1991 y que permitan responder a las imputaciones del Tribunal de Justicia. En efecto, el 12 de julio de 2005, el Tribunal de Justicia declaró la persistencia del incumplimiento.
51 Además, ha de precisarse que el eventual error de apreciación de la Comisión únicamente sería relevante si la República Francesa hubiese demostrado haber procedido a la plena ejecución de la sentencia de 11 de junio de 1991. Una ejecución parcial no afectaría a la exigibilidad de la multa coercitiva, puesto que el Tribunal de Justicia decidió explícitamente que, en el supuesto de que la sentencia de 11 de junio de 1991 no se hubiese ejecutado plenamente a los seis meses de dictarse la de 12 de julio de 2005 y por cada período de seis meses subsiguiente, la República Francesa debería pagar una multa coercitiva de 57.761.250 euros. En efecto, la República Francesa tenía la obligación de ejecutar plenamente la sentencia de 11 de junio de 1991 antes del 12 de enero de 2006.
52 Por otra parte, se desprende de la jurisprudencia que, en el supuesto de que la Comisión tenga una duda fundada y razonable con respecto a los controles efectuados por las autoridades nacionales, el Estado miembro no puede invalidar las afirmaciones de aquélla sin respaldar sus propias alegaciones con datos que acrediten la existencia de un sistema fiable y operativo de control. En efecto, incumbe a dicho Estado miembro probar de la forma más detallada y completa posible la realidad de sus controles y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véanse, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de octubre de 2005, Grecia/Comisión, C‑387/03, no publicada en la Recopilación, apartado 96, y la jurisprudencia citada). Esto es aplicable con mayor motivo aún en el marco del procedimiento de ejecución de una sentencia por incumplimiento del Tribunal de Justicia, puesto que incumbe al Estado miembro demostrar que ha puesto fin a dicho incumplimiento.
53 En efecto, en el marco de la ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia que impone una multa coercitiva a un Estado miembro, la Comisión tiene que poder examinar las medidas adoptadas por el Estado miembro para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia, en particular, para evitar que el Estado miembro que ha incumplido sus obligaciones se limite a adoptar medidas que, en realidad, tengan el mismo contenido que aquellas que fueron objeto de la sentencia del Tribunal de Justicia (sentencia Portugal/Comisión, antes citada, apartado 81).
54 No obstante, el ejercicio de esa facultad de apreciación no puede vulnerar los derechos –y, en particular, los derechos procesales– de los Estados miembros, tal como resultan del procedimiento establecido por el artículo 226 CE, ni la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre la conformidad de una normativa nacional con el Derecho comunitario (sentencia Portugal/Comisión, antes citada, apartado 82).
55 Por consiguiente, la Comisión, antes de cobrar una multa coercitiva, debe verificar si las imputaciones estimadas por el Tribunal de Justicia en el marco de una sentencia basada en el artículo 228 CE persisten al vencimiento del plazo señalado por el Tribunal de Justicia.
56 En la sentencia de 11 de junio de 1991, el Tribunal de Justicia estimó cinco imputaciones contra la República Francesa:
– insuficiencia de los controles en materia de mallado mínimo de las redes (apartados 12 a 15 de la sentencia);
– insuficiencia de los controles en materia de fijación a las redes de dispositivos prohibidos por la normativa comunitaria (apartados 16 y 17 de la sentencia);
– incumplimiento de las obligaciones de control en materia de capturas accesorias (apartados 18 y 19 de la sentencia);
– incumplimiento de las obligaciones de control en lo que atañe al respeto de las medidas técnicas de conservación por las que se prohíbe la venta de peces de talla inferior a la permitida (apartados 20 a 23 de la sentencia);
– incumplimiento de la obligación de perseguir las infracciones (apartado 24 de la sentencia).
57 En la sentencia de 12 de julio de 2005, el Tribunal de Justicia confirmó las imputaciones relativas a la persistencia del incumplimiento de la normativa comunitaria por parte de la República Francesa:
– insuficiencia de los controles (apartados 44 a 62);
– insuficiente persecución de las infracciones (apartados 69 a 74).
58 Como recuerda el Tribunal de Justicia en los apartados 32 a 38 de la sentencia de 12 de julio de 2005, el Reglamento (CEE) nº 2847/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993, por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común (DO L 261, p. 1), contiene indicaciones precisas sobre el contenido de las medidas que deben adoptar los Estados miembros para garantizar la legalidad de las operaciones pesqueras, con el objetivo tanto de prevenir como de sancionar las eventuales irregularidades. Este objetivo implica que las medidas aplicadas sean eficaces, proporcionadas y disuasorias.
59 Por lo tanto, la República Francesa no puede alegar válidamente que no tenía conocimiento exacto del incumplimiento y de las medidas necesarias para garantizar la observancia de la normativa comunitaria y la plena ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia.
60 Procede examinar a continuación si la Comisión, en la Decisión impugnada, aportó pruebas suficientes de la persistencia de las dos imputaciones estimadas por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 12 de julio de 2005.
Sobre la insuficiencia del control
61 En el punto 2 de la Decisión impugnada se indica que las situaciones y comportamientos que habían conducido al Tribunal de Justicia a declarar en sus sentencias de 11 de junio de 1991 y 12 de julio de 2005 que la República Francesa había incumplido sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión se perpetuaban a finales de 2005 y a principios de 2006. Con este proceder, la Comisión no constató que se hubiese producido un nuevo incumplimiento, sino que las conclusiones a que había llegado el Tribunal de Justicia en sus dos sentencias anteriores no se habían modificado significativamente. Ahora bien, para ejecutar plenamente la sentencia de 11 de junio de 1991, era preciso que la República Francesa modificase los comportamientos que provocaban el incumplimiento de la normativa de la Unión. Por lo tanto, no puede reprocharse a la Comisión que efectuase tales constataciones en la Decisión impugnada. Antes bien, dichas constataciones pueden aclarar, si es necesario, a las autoridades francesas qué comportamientos dan lugar a que se perpetúe el incumplimiento declarado desde el 11 de junio de 1991 por el Tribunal de Justicia, permitiéndoles definir las medidas necesarias para corregirlos mejor en el futuro.
62 Ello es tanto más cierto cuanto que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 12 de julio de 2005, había subrayado la gravedad de la infracción y, en particular, de las consecuencias de la no ejecución en la política pesquera común. En efecto, el interés público consiste en la explotación racional y responsable de los recursos acuáticos de forma sostenible, en condiciones económicas y sociales apropiadas. En este contexto, la protección de los juveniles resulta determinante para la recuperación de las poblaciones. Por tanto, la inobservancia de las medidas técnicas de conservación previstas por la política común, en especial las exigencias en materia de talla mínima de los peces, constituye una grave amenaza para la conservación de determinadas especies y de determinados caladeros y pone en peligro la consecución del objetivo esencial de la política pesquera común (sentencia de 12 de julio de 2005, apartado 105).
63 La República Francesa cuestiona fundamentalmente la calidad de las inspecciones practicadas por la Comisión; sin embargo, no aporta pruebas de que éstas influyesen de algún modo en la práctica de los servicios franceses competentes, contribuyendo a que no se ejecutase plenamente la sentencia de 11 de junio de 1991. Por otra parte, la constatación de la Comisión relativa a la falta de integración eficaz de los controles en las distintas fases del proceso, en particular mediante el cruce sistemático de datos, no puede contradecirse con la mera afirmación de la República Francesa de que tal cruce de datos era «una práctica habitual de los servicios» en alusión a una circular de 30 de mayo de 2005.
64 En efecto, las constataciones, durante una inspección efectuada en el mercado de Rungis en diciembre de 2005, de la inexistencia de un control de los documentos de transporte, que habría permitido conocer el origen de los distintos lotes y planificar los controles en consecuencia; y, durante las inspecciones en Guilvinec, Loctudy, Saint‑Gilles‑Croix–de‑Vie y la Cotinière en febrero de 2006, de la inexistencia de una sistemática validación cruzada, por parte de los inspectores nacionales, de los diarios de a bordo, de las declaraciones de desembarque y de las notas de venta no son directamente cuestionadas por la República Francesa. Pues bien, tales constataciones bastan por sí solas para demostrar la falta de ejecución plena de la sentencia de 11 de junio de 1991 y hacen que la multa coercitiva impuesta por el Tribunal de Justicia sea exigible, de conformidad con la Decisión impugnada.
65 Como señaló el Tribunal de Justicia en los apartados 51 y 52 de la sentencia de 12 de julio de 2005, tales datos permiten confirmar la persistencia de una práctica de venta de peces de talla inferior a la permitida sin que exista una intervención eficaz de las autoridades nacionales competentes, práctica que es tan constante y general que puede poner en grave peligro, por su efecto acumulativo, los objetivos del régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos pesqueros.
66 Además, la similitud y la reiteración de las situaciones constatadas en todos los informes permiten considerar que estos casos sólo pueden deberse a la insuficiencia estructural de las medidas aplicadas por las autoridades francesas y, por ende, a un incumplimiento de la obligación de realizar controles efectivos, proporcionados y disuasorios que la normativa comunitaria impone a dichas autoridades (véanse la sentencia de 12 de julio de 2005, apartado 52, y la jurisprudencia citada).
67 Las observaciones de los inspectores de la Comisión durante las inspecciones de diciembre de 2005 y febrero de 2006, relativas a la falta de dominio de las técnicas elementales de inspección, la falta de un conocimiento suficiente de la normativa comunitaria y la falta de conocimientos sobre las técnicas de medición de los peces y sobre las diferencias biológicas que permiten distinguir las especies sujetas a distintas regulaciones, por parte de los inspectores franceses, no pueden rebatirse con las medidas de formación adoptadas por la República Francesa antes de la realización de las inspecciones in situ.
68 En efecto, aunque es probable que tales medidas vayan a contribuir a la plena ejecución de la sentencia de 11 de junio de 1991 en el futuro, resulta obligado señalar que, seis meses después de la sentencia de 12 de julio de 2005, la Comisión observó que la calidad de las inspecciones era insuficiente, sin que la República Francesa aportase pruebas de lo contrario. La falta de control de los documentos de a bordo, en particular, hace imposible comparar las cantidades de pescado de tamaño inferior al reglamentario que constan en la declaración de desembarque y las que figuran en la nota de venta, impidiendo la detección de posibles infracciones.
69 Las alegaciones de la República Francesa no ponen en entredicho las dificultades experimentadas por la Comisión para determinar los efectivos diarios disponibles destinados a actividades de inspección y para comprobar el cumplimiento del porcentaje de inspección del 1 % al desembarque. En efecto, la cuestión no estriba en la determinación de una cifra teórica de efectivos eventualmente disponibles para llevar a cabo una misión de inspección, sino en el número real de inspectores cualificados que practicaron inspecciones sistemáticas in situ durante el período comprendido entre el 12 de julio de 2005 y la fecha en que se adoptó la Decisión impugnada. Pues bien, tales efectivos no pueden determinarse con precisión y el porcentaje de inspección del 1 % al desembarque, momento crucial para la determinación de las cantidades de pescado de tamaño inferior al reglamentario capturadas, sigue siendo insuficiente para la plena ejecución de la sentencia de 11 de junio de 1991.
70 Por último, y de forma general, dado que la Comisión ha aportado elementos suficientes que muestran la persistencia del incumplimiento, corresponde al Estado miembro de que se trata impugnar de forma sustancial y detallada los datos presentados y las consecuencias derivadas de ellos (véanse la sentencia de 12 de julio de 2005, apartado 56, y la jurisprudencia citada).
71 Aun suponiendo que los datos divergentes aportados por la República Francesa pudieran considerarse indicios de una mejora de la situación, los esfuerzos realizados no bastan para excusar los incumplimientos comprobados (véanse la sentencia de 12 de julio de 2005, apartado 58, y la jurisprudencia citada).
Sobre la insuficiente persecución de las infracciones
72 La Comisión reprocha a la República Francesa que no persiga sistemáticamente las infracciones y que no elabore un informe detallado de las operaciones de inspección llevadas a cabo. Por ejemplo, en relación con la merluza de tamaño inferior al reglamentario, no se impuso sanción alguna a raíz de las actas levantadas durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2004 y el 12 de enero de 2006, circunstancia que las autoridades francesas no desmienten.
73 La República Francesa expone en sus escritos las razones, relacionadas con su organización interna, que le impidieron aportar determinados datos solicitados por la Comisión, por ejemplo, la tramitación de determinados procedimientos judiciales iniciados antes de 2004, o que la obligaron a facilitar datos parciales. Estas explicaciones contribuyen a confirmar el carácter incompleto de los datos transmitidos y, de una forma más general, la incapacidad de las autoridades francesas para demostrar la eficacia del sistema nacional de persecución y sanción de las infracciones a las normas en materia de tamaño mínimo de las capturas.
74 Pues bien, como señaló el Tribunal de Justicia en el apartado 70 de la sentencia de 12 de julio de 2005, puesto que ha quedado demostrado que las autoridades nacionales no detectaron infracciones, a pesar de que podían constatar su existencia, y no se actuó contra los infractores, no cabe sino constatar que dichas autoridades han incumplido la obligación de perseguir las infracciones que les impone la normativa comunitaria (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 1991, apartado 24).
75 En estas circunstancias, y habida cuenta de la detallada información presentada por la Comisión, los datos aportados por las autoridades francesas carecen de la solidez suficiente para demostrar que las medidas que ha adoptado en materia de persecución de las infracciones a la normativa pesquera tienen el carácter efectivo, proporcionado y disuasorio requerido para cumplir su obligación de garantizar la eficacia del régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos pesqueros (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de julio de 2005, apartados 37, 38 y 73).
76 De lo anterior se desprende, por una parte, que la República Francesa no ha demostrado que la Decisión impugnada estuviese viciada por un error de apreciación y, por otra parte, que la Comisión no se extralimitó en sus competencias, puesto que, en la Decisión impugnada, se limitó a demostrar la persistencia de las dos imputaciones confirmadas por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 12 de julio de 2005. Por lo tanto, procede desestimar el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la obligación de la Comisión de fijar una multa coercitiva de inferior cuantía
77 La República Francesa considera que la Comisión debería haber tenido en cuenta los esfuerzos dedicados a ejecutar plenamente la sentencia de 12 de julio de 2005, y, por consiguiente, debería haber reducido el importe de la multa coercitiva impuesta por el Tribunal de Justicia.
78 Pues bien, en la sentencia de 12 de julio de 2005, el Tribunal de Justicia decidió imponer una multa coercitiva fija exigible al término de cada semestre transcurrido desde la fecha en que se dictó dicha sentencia sin que la sentencia de 11 de junio de 1991 hubiese sido plenamente ejecutada. De ello ha de deducirse que la ejecución parcial de esta última sentencia no da derecho a la reducción del importe de la multa coercitiva.
79 En efecto, el Tribunal de Justicia impuso expresamente una «multa coercitiva fija» y no una «multa coercitiva decreciente», como lo hizo en la sentencia de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España (C‑278/01, Rec. p. I‑14141, apartados 49 a 62). La Comisión, al estar vinculada por la sentencia del Tribunal de Justicia, carecía de competencia para reducir el importe de esa multa.
80 Así pues, pese a los progresos que hubiese podido realizar la República Francesa en la ejecución de la sentencia de 11 de junio de 1991, el 1 de marzo de 2006 todavía no la había ejecutado plenamente. Por lo tanto, la multa coercitiva de 57.761.250 euros era íntegramente exigible.
81 Por otra parte, en lo que respecta a la cuestión subsidiaria de la posible competencia jurisdiccional plena del Tribunal General para reducir por sí mismo el importe de la multa coercitiva, ha de observarse que la eventual imposición de una multa coercitiva y la fijación de su importe en caso de no ejecución de una sentencia por incumplimiento es una competencia exclusiva del Tribunal de Justicia. Sería, pues, contrario a la coherencia del Tratado que el Tribunal General la redujese en el marco de un recurso de anulación. Por último, el artículo 229 CE exige que esa competencia sea explícita. Sin embargo, tal competencia no puede deducirse ni de los términos del artículo 226 CE ni de los del artículo 228 CE.
82 Resulta de lo anterior que procede desestimar el motivo basado en la obligación de la Comisión de fijar una multa coercitiva de cuantía inferior, y subsidiariamente, en la competencia del Tribunal General para operar por sí mismo esa reducción.
83 Por consiguiente, el recurso debe desestimarse en su totalidad.
Costas
84 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Según el artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del mismo Reglamento, los Estados miembros que hayan intervenido como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
85 Por haber sido desestimadas las pretensiones de la República Francesa, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, conforme a lo solicitado por ésta. El Reino Unido cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) La República Francesa cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
3) El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargará con sus propias costas.
Moavero Milanesi | Wahl | Soldevila Fragoso |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 19 de octubre de 2011.
Firmas