DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
3 février 2012 (*)
« Recours en annulation – Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Documents relatifs au plan de développement du quartier du Cabanyal à Valence (Espagne) – Documents émanant d’un État membre – Refus d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Exception relative à la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques – Informations environnementales – Règlement (CE) n° 1367/2006 – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑359/10,
Ecologistas en Acción-CODA, établie à Madrid (Espagne), représentée par Me J. Ramos Segarra, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes I. Martínez del Peral et P. Costa de Oliveira, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Royaume d’Espagne, représenté initialement par M. M. Muñoz Pérez, puis par Mme S. Centeno Huerta, abogados del Estado,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission du 30 juin 2010 refusant d’accorder à la requérante l’accès à certains documents concernant l’enquête menée par les autorités espagnoles sur le dossier EU-PILOT 724/09/02 ENVI relatif au plan spécial de protection et de rénovation du quartier du Cabanyal de la ville de Valence (Espagne),
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. S. Papasavvas (rapporteur), président, V. Vadapalas et K. O’Higgins, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1 Le 21 avril 2001, la municipalité de Valence (Espagne) et la Generalidad Valenciana – Dirección General de Gestión del Medio Natural (gouvernement régional de la région de Valence, direction générale de gestion de l’environnement) ont approuvé un plan spécial de protection et de réforme intérieure du quartier du Cabanyal de la ville de Valence (ci-après le « plan PEPRI »).
2 La requérante, Ecologistas en Acción-CODA, est une organisation non gouvernementale qui a pour objet social la défense et la protection du patrimoine naturel et culturel. Elle considère que l’absence d’évaluation des incidences du plan PEPRI sur l’environnement constitue un manquement aux obligations découlant de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40), telle que modifiée par la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997 (JO L 73, p. 5). Par lettre du 22 juillet 2009, elle a donc déposé une plainte auprès de la Commission des Communautés européennes.
3 Par lettre du 3 août 2009, la Commission a répondu à la requérante que, dans le cadre de l’examen par ses services de la plainte, elle avait reçu des informations du Royaume d’Espagne sur la base desquelles il n’était pas possible d’établir sans équivoque une violation des règles de l’Union européenne. Elle a ajouté qu’il existait des recours pendants concernant le plan PEPRI devant les juridictions espagnoles lesquelles peuvent, dans le cadre de leurs compétences, vérifier l’application correcte du droit de l’Union.
4 Le 17 février 2010, la Commission a notifié à la requérante sa décision de classer la plainte sans se prononcer sur le fond en raison de l’adoption par le ministère de la Culture espagnol d’un arrêté du 29 décembre 2009 ordonnant la suspension de l’exécution du plan PEPRI. Elle a accordé à la requérante quatre semaines pour formuler des observations avant de procéder au classement du dossier.
5 Par courrier électronique du 23 février 2010, la requérante a demandé à la Commission de lui donner accès aux documents envoyés par les autorités espagnoles dans le cadre de la procédure d’enquête qu’elle a ouverte concernant le plan PEPRI, c’est-à-dire, premièrement, à un courrier du 7 janvier 2010 du service de l’urbanisme de la ville de Valence, deuxièmement, à un document d’information du 17 janvier 2010 des autorités espagnoles et, troisièmement, à un courrier du 21 janvier 2010 de la Generalidad Valenciana.
6 Par lettre du 11 mars 2010, la Commission a refusé d’accorder l’accès aux documents demandés au motif que ces derniers étaient couverts par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43) qui vise à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, dans la mesure où le dossier n’était pas encore clôturé. Elle a également estimé qu’aucun intérêt public supérieur, tel que prévu à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, ne justifiait la divulgation des documents demandés.
7 Par lettre du 18 mars 2010, la requérante a déposé auprès de la Commission une demande confirmative enregistrée le 31 mars 2010.
8 Par lettre du 26 avril 2010, la Commission a informé la requérante qu’elle allait consulter les autorités espagnoles sur la possible divulgation des documents demandés et elle a prolongé le délai de réponse de quinze jours ouvrables.
9 Par lettre du 30 juin 2010 (ci-après la « décision attaquée), la Commission a refusé d’accorder l’accès aux documents demandés. Elle a indiqué que, conformément à l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1049/2001, elle avait consulté les autorités espagnoles qui s’étaient opposées à la divulgation desdits documents. Elles ont justifié leur refus en se fondant sur les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, dudit règlement qui visent, respectivement, à la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques et à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit. La Commission a donc considéré qu’elle était tenue de refuser l’accès aux documents demandés. Elle a également précisé que, dans la mesure où les exceptions invoquées couvraient la totalité desdits documents, aucun accès partiel n’était possible. Enfin, la Commission a précisé qu’aucun intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés n’avait été identifié.
Procédure et conclusions des parties
10 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 août 2010, la requérante a introduit le présent recours.
11 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 15 novembre 2010, le Royaume d’Espagne a demandé à intervenir dans le présent litige au soutien des conclusions de la Commission. Par ordonnance du 10 février 2011, le président de la cinquième chambre du Tribunal a admis cette intervention. Le Royaume d’Espagne a déposé son mémoire en intervention et les autres parties ont déposé leurs observations sur celui-ci dans les délais impartis.
12 La requérante n’a pas déposé de réplique dans le délai imparti.
13 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– déclarer qu’elle a le droit de recevoir l’information demandée ;
– condamner la Commission aux dépens.
14 La Commission, soutenue par le Royaume d’Espagne, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
15 Aux termes de l’article 111 du règlement de procédure du Tribunal, lorsque le recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sans poursuivre la procédure, statuer par voie d’ordonnance motivée.
16 En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide, en application de cet article, de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur les conclusions visant à ce que le Tribunal déclare le droit de la requérante à recevoir l’information demandée
17 Il y a lieu de rappeler que le contentieux de l’Union ne connaît pas de voie de droit permettant au juge de prendre position par le biais d’une déclaration générale ou de principe (voir ordonnance du Tribunal du 24 mai 2011, Nuova Agricast/Commission, T‑373/08, non publiée au Recueil, point 46, et la jurisprudence citée).
18 Partant, le chef de conclusions visant à ce que le Tribunal déclare que la requérante a le droit de recevoir l’information demandée doit être rejeté, le Tribunal étant manifestement incompétent pour en connaître.
Sur les conclusions visant à l’annulation de la décision attaquée
19 À l’appui du recours, la requérante fait valoir que la décision attaquée viole les articles 3, 4 et 6 du règlement (CE) n° 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264, p. 13), et soulève, en substance, deux moyens. Le premier moyen est tiré de l’absence de lien entre les procédures juridictionnelles en cours invoquées par les autorités espagnoles pour justifier le refus d’accès aux documents demandés, et la procédure d’enquête ouverte devant la Commission. Le second moyen est tiré de la violation des articles 4 et 6 du règlement n° 1367/2006 dans la mesure où la divulgation des informations demandées ne nuit pas à la protection de l’environnement auquel elles se rapportent.
20 Le Tribunal estime opportun d’examiner, d’abord, le second moyen soulevé par la requérante.
Sur le second moyen, tiré de ce que la divulgation des informations demandées ne nuit pas à la protection de l’environnement auquel les informations se rapportent
21 Par ce moyen, la requérante fait valoir, en substance, qu’il n’a pas été démontré que la divulgation des documents demandés serait préjudiciable à la protection de l’environnement auquel les informations se rapportent, ce qui constituerait une violation des articles 3, 4 et 6 du règlement n° 1367/2006.
22 En outre, elle souligne que le droit espagnol reconnaît une action populaire en matière environnementale en faveur des associations écologistes et leur reconnaît le droit d’accéder à tout type d’information en la matière. Dans ses observations sur le mémoire en intervention, la requérante précise que ces dispositions de droit national démontreraient que l’accès à l’information environnementale en matière d’urbanisme constitue un intérêt général justifiant la divulgation et privant le refus d’accès aux documents demandés de tout fondement.
23 La Commission et le Royaume d’Espagne contestent les arguments de la requérante.
24 À cet égard, il convient de souligner que, aux termes de l’article 3 du règlement n° 1367/2006 :
« Le règlement […] n° 1049/2001 s’applique à toute demande d’accès à des informations environnementales détenues par des institutions ou organes communautaires, sans discrimination fondée sur la citoyenneté, la nationalité ou le domicile et, dans le cas d’une personne morale, sans discrimination concernant le lieu où elle a son siège officiel ou un véritable centre d’activités.
Aux fins du présent règlement, le terme ‘institution’ dans le règlement […] n° 1049/2001 signifie ‘institution ou organe communautaire’. »
25 L’article 4, paragraphe 2, dudit règlement prévoit notamment :
« Les informations environnementales qui doivent être mises à disposition et diffusées sont mises à jour le cas échéant. Outre les documents énumérés à l’article 12, paragraphes 2 et 3, et à l’article 13, paragraphes 1 et 2, du règlement […] n° 1049/2001, les bases de données ou registres comprennent les documents suivants :
[…]
c) les mesures adoptées dans le cadre de procédures en manquement au droit communautaire à partir de l’avis motivé conformément à l’article 226, premier alinéa, du traité ;
[…]
g) les études d’impact environnemental et les évaluations des risques concernant des éléments de l’environnement, ou une indication de l’endroit où ces informations peuvent être demandées ou trouvées. »
26 Enfin, aux termes de l’article 6 de ce même règlement :
« 1. En ce qui concerne les dispositions de l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement […] n° 1049/2001, à l’exception des enquêtes, notamment celles relatives à de possibles manquements au droit communautaire, la divulgation est réputée présenter un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement. Pour ce qui est des autres exceptions prévues à l’article 4 du règlement […] n° 1049/2001, les motifs de refus doivent être interprétés de manière stricte, compte tenu de l’intérêt public que présente la divulgation et du fait de savoir si les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement.
2. Outre les exceptions prévues à l’article 4 du règlement […] n° 1049/2001, les institutions et organes communautaires peuvent refuser de mettre à disposition des informations environnementales si la divulgation de ces informations nuit à la protection de l’environnement auquel les informations se rapportent, comme les sites de reproduction des espèces rares. »
27 Sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur l’applicabilité du règlement n° 1367/2006 au cas d’espèce, il convient de relever que, contrairement aux affirmations de la requérante, l’article 6, paragraphe 2, dudit règlement prévoit notamment que, face à une demande d’accès aux documents relatifs à des informations environnementales, la Commission peut refuser l’accès auxdits documents sur le fondement des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001. La possibilité de refuser l’accès à des informations lorsque leur divulgation nuirait à la protection de l’environnement ne constitue donc pas une condition de la mise en œuvre des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001, mais une exception supplémentaire au droit d’accès.
28 Par conséquent, la Commission n’a pas commis d’erreur en refusant de donner accès aux documents demandés sur le fondement des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n° 1049/2001, sans constater par ailleurs que la divulgation des informations nuirait à l’environnement.
29 En tout état de cause, il y a lieu de relever que la Commission ne s’est pas fondée sur l’exception relative aux demandes d’accès à des informations environnementales prévue à l’article 6, paragraphe 2, du règlement n° 1367/2006 pour refuser l’accès auxdits documents.
30 Le second moyen soulevé par la requérante doit donc être rejeté comme manifestement non fondé.
31 S’agissant des arguments de la requérante fondés sur le fait que l’accès aux informations environnementales en matière d’urbanisme constitue un intérêt général, il y a lieu de constater qu’ils constituent un moyen nouveau par lequel la requérante conteste les affirmations de la Commission dans la décision attaquée relatives à l’absence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.
32 En effet, il convient de relever que ce moyen n’a été soulevé qu’au stade des observations sur le mémoire en intervention. Dans la requête, les dispositions de droit national sont certes évoquées, mais la requérante ne soulève à aucun moment l’existence d’un intérêt public supérieur qui priverait de tout fondement le refus d’accès aux documents demandés.
33 Or, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 48, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de procédure, la production de moyens nouveaux en cours d’instance est interdite à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit ou de fait qui se sont révélés pendant la procédure. Cependant, un moyen, ou un argument, qui constitue l’ampliation d’un moyen énoncé antérieurement, directement ou implicitement, dans la requête introductive d’instance et qui présente un lien étroit avec celui-ci doit être déclaré recevable (arrêt du Tribunal du 10 avril 2003, Travelex Global and Financial Services et Interpayment Services/Commission, T‑195/00, Rec. p. II‑1677, points 33 et 34).
34 Dans la mesure où le moyen relatif à l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés ne se fonde pas sur des éléments de droit ou de fait qui se sont révélés pendant la procédure et qu’il n’est pas l’ampliation d’un moyen énoncé antérieurement, ce moyen doit être rejeté comme manifestement irrecevable (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 23 février 1995, F/Conseil, T‑535/93, RecFP p. I‑A‑49 et II‑163, point 41).
35 En tout état de cause, l’existence de dispositions de droit national visant à permettre aux associations écologistes l’accès aux informations environnementales ne saurait suffire à démontrer l’existence, dans le cas d’espèce, d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés. Le moyen soulevé par la requérante est donc manifestement non fondé.
Sur le premier moyen, tiré de l’absence de lien entre les procédures juridictionnelles internes en cours et la procédure d’enquête ouverte devant la Commission
36 Par ce moyen, la requérante fait valoir, en substance, que les procédures juridictionnelles internes invoquées par les autorités espagnoles se fondent sur des infractions au droit national sans lien avec la protection de l’environnement et avec la procédure pour infraction au droit de l’Union ouverte en ce qui concerne le plan PEPRI.
37 Dans ses observations sur le mémoire en intervention, la requérante concède qu’un État membre peut s’opposer à la divulgation d’un document sur le fondement des exceptions énumérées à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 à condition qu’il motive son opposition et qu’il établisse l’existence de l’un des cas de figure visés par les exceptions. En l’espèce, la requérante estime qu’aucune des exceptions invoquées n’est applicable dans la mesure où l’existence de faits justifiant leur application n’a pas été établie par des preuves.
38 La Commission et le Royaume d’Espagne contestent les arguments de la requérante. Le Royaume d’Espagne fait valoir, à titre liminaire, que le premier moyen est inopérant.
39 Force est de constater que, par ce moyen tel qu’il est exposé dans la requête, la requérante ne conteste que l’application de l’exception au droit d’accès aux documents prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 sans remettre en cause l’application de la seconde exception invoquée, prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, dudit règlement, qu’elle ne mentionne d’ailleurs pas expressément.
40 En effet, dans la décision attaquée, l’existence de procédures juridictionnelles internes ne constitue un fondement que pour la mise en œuvre de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001.
41 La Commission a toutefois considéré que les documents demandés étaient également couverts par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, dans la mesure où il ne saurait être exclu qu’elle ouvre une nouvelle procédure d’enquête sur le plan PEPRI, puisqu’elle a classé le dossier sans se prononcer sur le fond. Les procédures juridictionnelles internes ne sont citées dans ce contexte que pour rappeler l’un des fondements de la décision de classement de la Commission, cette dernière décision n’étant pas contestée dans le cadre du présent recours.
42 Dès lors, quelle que soit l’issue du premier moyen, il ne saurait remettre en cause la légalité de la décision attaquée, puisque, eu égard au rejet du second moyen, l’ensemble des documents demandés serait néanmoins couvert par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001.
43 Par conséquent, le premier moyen doit être écarté comme étant inopérant.
44 Quant aux arguments exposés par la requérante dans ses observations sur le mémoire en intervention, il y a lieu de constater qu’ils constituent un moyen nouveau en ce qu’ils contestent implicitement l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 alors que la requérante ne l’avait pas contestée, ni explicitement ni implicitement, dans la requête.
45 Ce moyen nouveau soulevé par la requérante ne se fonde pas sur des éléments de droit ou de fait qui se sont révélés pendant la procédure et il n’est pas l’ampliation d’un moyen énoncé antérieurement. Selon la jurisprudence évoquée au point 33 ci-dessus, il doit donc être écarté comme étant manifestement irrecevable.
46 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le second moyen est manifestement non fondé, que le premier moyen est inopérant et que les nouveaux moyens soulevés par la requérante sont manifestement irrecevables. Par conséquent, le recours doit être rejeté dans sa totalité comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur les dépens
47 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il convient de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
48 Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens. Dès lors, le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté.
2) Ecologistas en Acción-CODA supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
3) Le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 3 février 2012.