ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
22. února 2024(*)
„Řízení o předběžné otázce – Občanství Unie – Článek 21 odst. 1 SFEU – Právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států – Článek 45 Listiny základních práv Evropské unie – Směrnice 2004/38/ES – Článek 4 – Vydávání průkazů totožnosti – Podmínka bydliště v členském státě vydání dokladu – Odepření orgánů tohoto členského státu vydat průkaz totožnosti svému státnímu příslušníkovi s bydlištěm v jiném členském státě – Rovné zacházení – Omezení – Odůvodnění“
Ve věci C‑491/21,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko) ze dne 11. května 2021, došlým Soudnímu dvoru dne 10. srpna 2021, v řízení
WA
proti
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení: A. Arabadžev, předseda senátu, L. Bay Larsen, místopředseda, vykonávající funkci soudce prvního senátu, T. von Danwitz, P. G. Xuereb a A. Kumin (zpravodaj), soudci,
generální advokát: M. Szpunar,
za soudní kancelář: R. Șereș, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 8. února 2023,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
– za WA: C. L. Popescu, avocat,
– za rumunskou vládu: L.-E. Baţagoi, E. Gane a A. Rotăreanu, jako zmocněnkyně,
– za Evropskou komisi: A. Biolan a E. Montaguti, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 27. dubna 2023,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 26 odst. 2 SFEU, článku 20, čl. 21 odst. 1 a čl. 45 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), jakož i článků 4 až 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. 2004, L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi WA, který je rumunským státním příslušníkem a vykonává profesní činnost ve Francii i v Rumunsku, a Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne (ředitelství pro registr obyvatel a správu databází ministerstva vnitra, Rumunsko) (dále jen „ředitelství pro registr obyvatel“), který se týká odepření ze strany tohoto ředitelství vydat WA průkaz totožnosti z důvodu jeho bydliště v jiném členském státě než v Rumunsku.
Právní rámec
Unijní právo
3 Body 1 až 4 odůvodnění směrnice 2004/38 zní:
„(1) Občanství [Evropské u]nie přiznává každému občanu Unie základní a osobní právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.
(2) Volný pohyb osob představuje jednu ze základních svobod vnitřního trhu, který zahrnuje prostor bez vnitřních hranic, ve kterém je v souladu se Smlouvou zajištěna tato svoboda.
(3) Občanství Unie by mělo představovat základní postavení státních příslušníků členských států při výkonu jejich práva volného pohybu a pobytu. Je proto nezbytné kodifikovat a revidovat stávající nástroje Společenství, které se zaměřují samostatně na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a na studenty a další osoby bez zaměstnání, aby se právo volného pohybu a pobytu všech občanů Unie zjednodušilo a posílilo.
(4) Aby byl překonán tento odvětvový a rozdrobený přístup k právu volného pohybu a pobytu a usnadněn výkon tohoto práva, je třeba jediného právního předpisu […]“
4 Článek 4 směrnice 2004/38, nadepsaný „Právo na opuštění území“, zní takto:
„1. Aniž jsou dotčeny předpisy o cestovních dokladech použitelné pro kontroly na státních hranicích, mají všichni občané Unie s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem a jejich rodinní příslušníci, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají platný cestovní pas, právo opustit území členského státu a odebrat se do jiného členského státu.
2. Po osobách uvedených v odstavci 1 nesmějí být požadována výjezdní víza ani jiné rovnocenné formality.
3. Členské státy v souladu se svými právními předpisy vydávají a obnovují svým státním příslušníkům průkaz totožnosti nebo cestovní pas s uvedením jejich státní příslušnosti.
4. Cestovní pas je platný alespoň pro všechny členské státy a pro země, kterými musí jeho držitel po cestě mezi členskými státy projet. Neupravuje-li právo členského státu vydávání průkazů totožnosti, musí doba platnosti veškerých vydávaných nebo prodlužovaných cestovních pasů činit alespoň pět let.“
Rumunské právo
5 Článek 12 Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români (mimořádné nařízení vlády č. 97/2005 o registru osob, bydlišti, pobytu a dokladech totožnosti rumunských státních příslušníků, znovu zveřejněné v Monitorul Oficial al României, část I, č. 719 ze dne 12. října 2011, dále jen „OUG č. 97/2005“), ve znění použitelném na skutkové okolnosti ve věci v původním řízení, zní:
„(1) Po dosažení věku [čtrnácti] let jsou rumunským státním příslušníkům vydávány doklady totožnosti.
[…]
(3) Pro účely tohoto mimořádného nařízení se ‚dokladem totožnosti‘ rozumí průkaz totožnosti, jednoduchý průkaz totožnosti, elektronický průkaz totožnosti, prozatímní průkaz totožnosti a karta totožnosti, které jsou platné.“
6 Článek 13 OUG č. 97/2005 stanoví:
„(1) Doklad totožnosti osvědčuje totožnost, rumunskou státní příslušnost, adresu bydliště a případně adresu pobytu.
(2) Podle [Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate (zákon č. 248/2005, který upravuje režim volného pohybu rumunských státních příslušníků v zahraničí) (Monitorul Oficial al României, část I, č. 682 ze dne 29. července 2005)], ve znění pozdějších změn a doplňků (dále jen ‚zákon o režimu volného pohybu‘], představují průkaz totožnosti a elektronický průkaz totožnosti cestovní doklad v členských státech Unie.
(3) Elektronický průkaz totožnosti umožňuje jeho držiteli přihlásit se do počítačových systémů ministerstva vnitra a do počítačových systémů jiných veřejných nebo soukromých institucí, jakož i používat elektronický podpis za podmínek stanovených zákonem.“
7 Článek 15 odst. 3 OUG č. 97/2005 stanoví:
„K žádosti o vydání nového dokladu totožnosti se přikládají pouze doklady, které v souladu se zákonem osvědčují bydliště dotyčné osoby a případně její pobyt, ledaže:
a) došlo ke změně údajů týkajících se příjmení a jména, data narození, osobního stavu a rumunské státní příslušnosti; v takovém případě je žadatel povinen předložit doklady osvědčující tyto změny;
b) žadatel je držitelem prozatímního průkazu totožnosti nebo karty totožnosti; v takovém případě je žadatel povinen předložit všechny doklady uvedené v odstavci 2.“
8 Článek 20 odst. 1 písm. c) OUG č. 97/2005 zní takto:
„Prozatímní průkaz totožnosti se vydá v následujících případech:
c) […] rumunským občanům s bydlištěm v zahraničí, kteří dočasně pobývají v Rumunsku.“
9 Článek 28 odst. 1 OUG č. 97/2005 stanoví:
„(1) Důkaz o adrese bydliště lze poskytnout prostřednictvím:
a) dokumentů uzavřených v souladu s podmínkami platnosti stanovenými platnými rumunskými právními předpisy, pokud jde o veřejnou listinu osvědčující právo užívat obydlí;
b) písemného prohlášení ubytovatele, fyzické nebo právnické osoby, jako dokladu o ubytování, k němuž je přiložen jeden z dokladů uvedených v písm. a) nebo případně v písm. d);
c) čestného prohlášení žadatele doplněného kontrolním záznamem policisty, které osvědčuje existenci budovy určené k bydlení a skutečnost, že žadatel skutečně bydlí na nahlášené adrese, u fyzické osoby, která nemůže předložit doklady uvedené v písmenech a) a b);
d) dokladu vydaného místní veřejnou správou, který osvědčuje, že žadatel nebo případně osoba, která jej ubytovává, je zapsán(a) v [Registrul agricol (zemědělský rejstřík)] jako vlastník budovy určené k bydlení;
e) dokladu totožnosti jednoho z rodičů nebo jeho zákonného zástupce nebo dokladu o výkonu rodičovské zodpovědnosti, případně doplněného jedním z dokladů uvedených pod písmeny a) až d), v případě nezletilých osob, které žádají o vydání dokladu totožnosti.“
10 Článek 6 zákona o režimu volného pohybu zní:
„(1) Druhy cestovních dokladů, na jejichž základě mohou rumunští státní příslušníci cestovat do zahraničí, jsou tyto:
a) diplomatický pas;
b) služební pas;
c) elektronický diplomatický pas;
d) elektronický služební pas;
e) jednoduchý cestovní pas;
f) jednoduchý elektronický cestovní pas;
g) jednoduchý dočasný cestovní pas;
h) cestovní doklad.
[…]“
11 Článek 61 odst. 1 tohoto zákona zní následovně:
„Pro účely tohoto zákona představují platný průkaz totožnosti, jednoduchý průkaz totožnosti a elektronický průkaz totožnosti cestovní doklad, na jehož základě mohou rumunští státní příslušníci cestovat do členských států Unie i do třetích zemí, které je uznávají jako cestovní doklad.
[…]“
12 Článek 171 odst. 1 písm. d) a odst. 2 písm. b) uvedeného zákona stanoví:
„(1) Jednoduchý dočasný cestovní pas se vydá rumunským státním příslušníkům, kteří splňují podmínky stanovené tímto zákonem a kterým nebylo pozastaveno právo cestovat do zahraničí, v těchto případech:
[…]
d) pokud držitel předložil jednoduchý cestovní pas nebo jednoduchý elektronický cestovní pas za účelem získání víza a prohlásí, že potřebuje naléhavě vycestovat do zahraničí;
[…]
2. Jednoduchý dočasný cestovní pas se vydá:
[…]
b) v situacích uvedených v odst. 1 písm. b) až g) nejpozději do tří pracovních dnů ode dne podání žádosti.“
13 Článek 34 odst. 1, 2 a 6 zákona o režimu volného pohybu stanoví:
„1. Rumunský občan, který se usadil v zahraničí, může požádat o vydání jednoduchého elektronického cestovního pasu nebo jednoduchého dočasného cestovního pasu s uvedením země svého bydliště, pokud se nachází v některé z těchto situací:
a) získal právo pobytu na území tohoto státu na dobu nejméně jednoho roku, nebo případně mu bylo právo pobytu na území uvedeného státu opakovaně obnoveno v průběhu jednoho roku;
b) získal právo pobytu na území uvedeného státu za účelem sloučení rodiny s osobou, která má bydliště na území tohoto státu;
c) získal právo dlouhodobého pobytu nebo případně právo trvalého pobytu na území uvedeného státu;
d) získal státní příslušnost tohoto státu;
e) získal právo pracovat nebo je zapsán do soukromé nebo veřejné instituce za hlavním účelem studia, včetně odborného vzdělání.
2. Rumunský občan, který je držitelem osvědčení o registraci nebo dokladu osvědčujícího jeho pobyt v členském státě Evropské unie, Evropského hospodářského prostoru nebo Švýcarské konfederace, vydaného příslušnými orgány členského státu Evropské unie, Evropského hospodářského prostoru nebo Švýcarské konfederace, může požádat o vydání jednoduchého elektronického cestovního pasu nebo jednoduchého dočasného cestovního pasu s uvedením tohoto státu jako země bydliště.
[…]
6. Rumunský státní příslušník, který má bydliště v zahraničí, je povinen při vydání jednoduchého elektronického cestovního pasu nebo jednoduchého dočasného cestovního pasu s uvedením země bydliště vrátit doklad totožnosti osvědčující existenci bydliště v Rumunsku vydaný rumunskými orgány.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
14 Navrhovatel v původním řízení je advokát rumunské státní příslušnosti, který vykonává profesní činnost jak ve Francii, tak v Rumunsku a od roku 2014 má bydliště ve Francii.
15 Rumunské orgány mu vydaly jednoduchý elektronický cestovní pas, v němž je uvedeno jeho bydliště ve Francii. Vzhledem k tomu, že soukromý a profesní život vede jak ve Francii, tak v Rumunsku, zřizuje také každoročně své bydliště v Rumunsku, a z tohoto důvodu dostává prozatímní průkaz totožnosti, který však nepředstavuje doklad, který by mu umožňoval cestovat do zahraničí.
16 Dne 17. září 2017 požádal navrhovatel v původním řízení ředitelství pro registr obyvatel o vydání průkazu totožnosti nebo elektronického průkazu totožnosti. Tato žádost byla zamítnuta z důvodu, že neměl v Rumunsku bydliště.
17 Dne 18. prosince 2017 podal navrhovatel v původním řízení správní žalobu ke Curtea de Apel București (odvolací soud v Bukurešti, Rumunsko) a domáhal se, aby bylo ředitelství pro registr obyvatel nařízeno vydat mu požadovaný doklad.
18 Rozsudkem ze dne 28. března 2018 tento soud tuto žalobu zamítl jako neopodstatněnou s odůvodněním, že zamítavé rozhodnutí přijaté ředitelstvím pro registr obyvatel se zakládá na rumunském právu, které stanoví, že průkazy totožnosti se vydávají pouze rumunským státním příslušníkům s bydlištěm v Rumunsku. Tento soud měl za to, že rumunské právo není v rozporu s unijním právem, neboť směrnice 2004/38 neukládá členským státům povinnost vydávat průkazy totožnosti vlastním státním příslušníkům. Uvedený soud dále rozhodl, že navrhovatel v původním řízení není diskriminován, neboť rumunské orgány mu vydaly jednoduchý elektronický cestovní pas, jenž je cestovním dokladem, který mu umožňuje cestovat do zahraničí.
19 Vzhledem k tomu, že se navrhovatel v původním řízení domníval, že rozsudek Curtea de Apel București (odvolací soud v Bukurešti) je v rozporu s několika ustanoveními Smlouvy o FEU, Listiny a směrnice 2004/38, podal kasační opravný prostředek k Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko), který je předkládajícím soudem.
20 Tento soud vyjadřuje pochybnosti o tom, zda je za okolností věci, která mu byla předložena, zamítavé rozhodnutí vydat průkaz totožnosti navrhovateli v původním řízení v souladu s unijním právem.
21 V tomto ohledu předkládající soud zdůrazňuje, že účelem směrnice 2004/38 je harmonizovat podmínky požadované členskými státy pro vstup na území jiného členského státu. Vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení přitom vede k restriktivnímu použití čl. 4 odst. 3 této směrnice, který stanoví, že členské státy vydávají svým občanům průkazy totožnosti nebo cestovní pasy v souladu se svými právními předpisy. Kritérium bydliště jako podmínka pro vydání průkazu totožnosti může podle předkládajícího soudu navíc vést k diskriminačnímu zacházení, které k tomu, aby mohlo být odůvodněné z hlediska unijního práva, musí být založeno na objektivních hlediscích nezávislých na státní příslušnosti dotčených osob a být přiměřené cíli legitimně sledovanému vnitrostátním právem. Nakonec poznamenává, že v projednávaném případě ředitelství pro registr obyvatel neuvedlo, jaké objektivní hledisko obecného zájmu by mohlo odůvodnit rozdílné zacházení, v jehož důsledku je rumunským státním příslušníkům s bydlištěm v jiném členském státě Unie odepřeno právo mít vnitrostátní průkaz totožnosti. Předkládající soud uvádí, že žádné takové odůvodnění nezjistil.
22 Za těchto podmínek se Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Nejvyšší kasační a soudní dvůr) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být čl. 26 odst. 2 SFEU, článek 20, čl. 21 odst. 1 a čl. 45 odst. 1 [Listiny], jakož i články 4 [až] 6 směrnice [2004/38] vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která neumožňuje tomuto členskému státu vydání průkazu totožnosti, který lze v rámci Unie použít jako cestovní doklad, svému státnímu příslušníkovi z důvodu, že tento státní příslušník má bydliště v jiném členském státě?“
K předběžné otázce
23 Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen. Z tohoto hlediska může Soudní dvůr zohlednit i normy unijního práva, na které vnitrostátní soud ve své otázce neodkázal. Okolnost, že vnitrostátní soud formuloval předběžnou otázku po formální stránce tak, že odkázal na určitá ustanovení unijního práva, totiž nebrání tomu, aby Soudní dvůr tomuto soudu poskytl všechny prvky výkladu, které mohou být pro rozsouzení věci, jež mu byla předložena, užitečné, ať již na ně posledně uvedený ve svých otázkách odkázal, či nikoli. V tomto ohledu přísluší Soudnímu dvoru, aby ze všech poznatků předložených vnitrostátním soudem, zejména z odůvodnění předkládacího rozhodnutí, vytěžil ty prvky unijního práva, které je s přihlédnutím k předmětu sporu třeba vyložit (rozsudek ze dne 5. prosince 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, bod 99 a citovaná judikatura).
24 V projednávaném případě je nesporné, že situace navrhovatele v původním řízení spadá do působnosti unijního práva, a zejména pravidel upravujících výkon práva volného pohybu a pobytu občanů Unie.
25 V tomto ohledu je třeba připomenout, že článek 20 SFEU přiznává každé osobě, která má státní příslušnost členského státu, status občana Unie, který je podle ustálené judikatury předurčen být základním statusem státních příslušníků členských států (rozsudek ze dne 9. června 2022, Préfet du Gers a Institut national de la statistiques et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, bod 49, jakož i citovaná judikatura).
26 Kromě toho se státní příslušník členského státu, který využil jakožto občan Unie práva volného pohybu a pobytu v jiném členském státě, než je členský stát jeho původu, může dovolávat práv spojených s tímto postavením, zejména práv zakotvených v čl. 21 odst. 1 SFEU, a to případně i ve vztahu k členskému státu svého původu (rozsudek ze dne 14. prosince 2021, Stolična obština, rajon „Pančarevo“, C‑490/20, EU:C:2021:1008, bod 42 a citovaná judikatura).
27 Navrhovatel v původním řízení se tedy může dovolávat práv, která mu uvedená ustanovení přiznávají, s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvách a v opatřeních přijatých k jejich provedení v souladu s čl. 21 odst. 1 SFEU. Taková omezení a podmínky jsou stanoveny ve směrnici 2004/38, jejímž předmětem je mimo jiné stanovit podmínky výkonu těchto práv a jejich omezení.
28 Za těchto podmínek, aniž je třeba rozhodovat o výkladu článku 26 SFEU, článku 20 a čl. 21 odst. 1 Listiny, jakož i článků 5 a 6 směrnice 2004/38, je třeba mít za to, že podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 21 SFEU a čl. 45 odst. 1 Listiny ve spojení s článkem 4 směrnice 2004/38 vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, podle níž je občanu Unie, který je státním příslušníkem tohoto členského státu, jenž využil práva volného pohybu a pobytu v jiném členském státě, odepřeno vydání průkazu totožnosti, který lze v rámci Unie použít jako cestovní doklad, pouze z důvodu, že má bydliště na území tohoto jiného členského státu.
29 Úvodem je třeba připomenout, že ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že navrhovatel v původním řízení má od roku 2014 bydliště ve Francii a vykonává profesní činnost jako advokát jak ve Francii, tak v Rumunsku. Rumunské orgány mu vydaly elektronický jednoduchý cestovní pas, v němž je uvedeno, že má bydliště v tomto prvním členském státě, a zároveň prozatímní průkaz totožnosti.
30 Tento prozatímní průkaz nepředstavuje cestovní doklad. Uvedený prozatímní průkaz se vydává rumunským státním příslušníkům s bydlištěm v jiném členském státě, kteří mají v Rumunsku přechodný pobyt, a jeho platnost je třeba každoročně obnovovat. Navrhovatel v původním řízení požádal ředitelství pro registr obyvatel o vydání průkazu totožnosti, jednoduchého nebo elektronického, který by představoval cestovní doklad, jenž by mu umožnil cestovat do Francie. Tato žádost byla zamítnuta především z důvodu, že tato právní úprava neumožňuje vydání takového dokladu v případě, že má osoba bydliště v zahraničí, což ostatně není v rozporu s unijním právem.
31 Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že všichni rumunští státní příslušníci mají bez ohledu na místo bydliště právo na vydání cestovního pasu podle čl. 6 odst. 1 písm. f) a g), jakož i podle čl. 34 odst. 1 a 2 zákona o režimu volného pohybu. Rumunští státní příslušníci s bydlištěm v Rumunsku mají mimoto právo, aby jim byl podle čl. 12 odst. 1 a 3 OUG č. 97/2005 ve spojení s čl. 61 odst. 1 zákona o režimu volného pohybu po dosažení věku čtrnácti let vydán buď jednoduchý průkaz totožnosti, nebo elektronický průkaz totožnosti, který lze použít jako cestovní doklad.
32 Rumunští státní příslušníci s bydlištěm v jiném členském státě naproti tomu nemají na získání těchto průkazů totožnosti nárok. V tomto ohledu předkládající soud upřesňuje, že tito státní příslušníci jsou podle čl. 34 odst. 6 zákona o režimu volného pohybu povinni při vydání cestovního pasu, v němž je uveden členský stát jejich bydliště, vrátit doklad totožnosti, který lze použít jako cestovní doklad a osvědčuje existenci bydliště v Rumunsku. Pokud však v tomto členském státě pobývají dočasně, je jim vydán prozatímní průkaz totožnosti, který podle čl. 12 odst. 3 OUG č. 97/2005 ve spojení s jeho čl. 13 odst. 2 nelze použít jako cestovní doklad.
33 Z toho vyplývá, že rumunská právní úprava v oblasti vydávání cestovních dokladů zavádí rozdílné zacházení mezi rumunskými občany s bydlištěm v zahraničí, tedy v jiném členském státě, a rumunskými občany, kteří mají bydliště v Rumunsku, přičemž rumunským občanům s bydlištěm v Rumunsku může být vydán jeden nebo dva cestovní doklady, které jim umožňují cestovat v rámci Unie, a sice průkaz totožnosti a cestovní pas, zatímco rumunským občanům s bydlištěm v zahraničí může být jako cestovní doklad vydán toliko cestovní pas.
34 Je tedy třeba určit, zda je takové rozdílné zacházení v rozporu s článkem 21 SFEU, čl. 45 odst. 1 Listiny, jakož i čl. 4 odst. 3 směrnice 2004/38.
35 Článek 4 odst. 3 směrnice 2004/38 členským státům – s cílem umožnit svým státním příslušníkům výkon práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států – ukládá, aby svým státním příslušníkům v souladu se svými právními předpisy vydávaly nebo obnovovaly průkaz totožnosti nebo cestovní pas s uvedením jejich státní příslušnosti.
36 Jak uvádí generální advokát v bodě 35 svého stanoviska, ze znění tohoto ustanovení, a zejména z rozhodnutí unijního normotvůrce použít vylučovací souřadicí spojku „nebo“ jasně vyplývá, že uvedené ustanovení ponechává na členských státech volbu druhu cestovního dokladu, a to průkazu totožnosti nebo cestovního pasu, který jsou povinny vydat svým státním příslušníkům.
37 Je však třeba připomenout, že účelem směrnice 2004/38, jak vyplývá z bodů 1 až 4 jejího odůvodnění, je usnadnit výkon základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které čl. 21 odst. 1 SFEU přiznává přímo občanům Unie, a jejím cílem je zejména uvedené právo posílit (rozsudek ze dne 11. dubna 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, bod 23 a citovaná judikatura).
38 Kromě toho, ačkoli za současného stavu unijního práva spadá vydávání průkazů totožnosti do pravomoci členských států, je třeba nicméně připomenout, že členské státy musí při výkonu této pravomoci dodržovat unijní právo, a zejména ustanovení Smluv týkajících se svobody pohybu a pobytu na jejich území, která je přiznána čl. 21 odst. 1 SFEU každému občanovi Unie [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. října 2021, A (Překročení hranic na rekreačním plavidle), C‑35/20, EU:C:2021:813, body 53 a 57].
39 I když je tedy pravda, jak uvádí generální advokát v bodě 40 svého stanoviska, že čl. 4 odst. 3 směrnice 2004/38 neukládá členským státům, aby vydávaly svým státním příslušníkům dva doklady totožnosti, které lze použít jako cestovní doklady, nýbrž ponechává na těchto státech možnost volby, zda svým státním příslušníkům vydají průkaz totožnosti nebo cestovní pas, nemůže toto ustanovení vykládané ve světle článku 21 SFEU členským státům umožňovat, aby tuto volbu provedly tak, že budou méně příznivě zacházet s těmi svými státními příslušníky, kteří využili práva volného pohybu a pobytu v rámci Unie, a tak, že toto právo omezí, aniž by to bylo odůvodněno objektivními hledisky obecného zájmu.
40 V této souvislosti je třeba konstatovat, že v projednávaném případě musí mít rumunští státní příslušníci, kteří pobývají v jiných členských státech a chtějí získat cestovní pas i průkaz totožnosti (jednoduchý, nebo elektronický), bydliště v Rumunsku. V tomto ohledu z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že se adresa bydliště prokazuje mimo jiné listem vlastnictví, nájemní smlouvou nebo dokladem o ubytování, což znamená, že takoví státní příslušníci musí být buď vlastníky, nájemci, nebo obyvateli ubytovanými v obytné nemovitosti v Rumunsku. Takový požadavek přitom vede k méně příznivému zacházení s uvedenými státními příslušníky z důvodu výkonu práva na volný pohyb, jelikož si musí ponechat bydliště v Rumunsku, aby mohli získat dva cestovní doklady, což je podmínka, která je snadněji splnitelná pro rumunské státní příslušníky, již tohoto práva nevyužili.
41 V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora vnitrostátní právní úprava, která znevýhodňuje některé státní příslušníky pouze proto, že využili svobody pohybu a pobytu v jiném členském státě, představuje omezení svobod, které čl. 21 odst. 1 SFEU přiznává každému občanovi Unie (rozsudek ze dne 19. listopadu 2020, ZW, C‑454/19, EU:C:2020:947, bod 30 a citovaná judikatura).
42 Kromě toho již Soudní dvůr rozhodl, že možnosti, které skýtá Smlouva v oblasti volného pohybu občanů Unie, by nemohly být plně účinné, kdyby státní příslušník členského státu mohl být odrazen od jejich využití překážkami kladenými jeho pobytu v jiném členském státě z důvodu právní úpravy jeho členského státu původu, která jej sankcionuje z toho pouhého důvodu, že jich využil [rozsudek ze dne 25. července 2018, A (Pomoc pro zdravotně postiženou osobu), C‑679/16, EU:C:2018:601, bod 61 a citovaná judikatura].
43 V projednávaném případě je třeba uvést, že právní úprava dotčená ve věci v původním řízení tím, že navrhovateli v původním řízení odepírá vydání průkazu totožnosti, který lze použít jako cestovní doklad, pouze z důvodu, že má bydliště v jiném členském státě, konkrétně ve Francii, může rumunské státní příslušníky, kteří se nacházejí v takové situaci jako tento navrhovatel, odrazovat od využití práva volného pohybu a pobytu v rámci Unie.
44 Jak v podstatě uvádí generální advokát v bodě 55 svého stanoviska, na rozdíl od toho, co tvrdí rumunská vláda, může být výkon práva na volný pohyb rumunskými státními příslušníky s bydlištěm v jiném členském státě, i když jsou držiteli cestovního pasu, ztížen právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení.
45 V tomto ohledu ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, jakož i z odpovědí na otázky položené na jednání vyplývá, že navrhovatel v původním řízení nemohl po dobu dvanácti dnů vycestovat do Francie, jelikož neměl průkaz totožnosti, který lze použít jako cestovní doklad, zatímco se jeho cestovní pas nacházel na velvyslanectví třetí země v Bukurešti (Rumunsko) za účelem získání víza. Rumunský státní příslušník s bydlištěm v Rumunsku by přitom v takovém případě mohl vycestovat do jiného členského státu s průkazem totožnosti. Rumunská vláda v tomto ohledu tvrdí, že v situaci, kterou uvádí navrhovatel v původním řízení, se dočasný cestovní pas vydává ve lhůtě tří pracovních dnů od data podání žádosti o jeho vydání. Účelem takového dokladu je zajistit, aby za takových okolností, jako jsou okolnosti dotčené ve věci v původním řízení, mohli rumunští státní příslušníci bez ohledu na místo bydliště rychle a bez překážek využít práva na volný pohyb. Navrhovatel v původním řízení však při jednání tvrdil, že v období vyššího vytížení je ke sjednání schůzky a k podání žádosti o dočasný cestovní pas nutná lhůta jednoho měsíce.
46 V každém případě se jeví, že rumunští občané, kteří se nacházejí v situaci, v níž se nachází navrhovatel v původním řízení, musí nést vyšší administrativní zátěž než rumunští občané s bydlištěm v Rumunsku, pokud jde o řízení o vydávání průkazů totožnosti nebo cestovních pasů, což vytváří překážky jejich právu svobodně se pohybovat a pobývat v rámci Unie.
47 V této souvislosti je třeba rovněž zdůraznit, jak tvrdí Evropská komise, že občané Unie, kteří využívají tohoto práva, mají zpravidla zájmy v různých členských státech, a vykazují tedy určitou míru mobility mezi těmito státy. Je tedy pravděpodobné, že tyto osoby potřebují mít vždy platný cestovní doklad, přičemž vlastnictví druhého takového dokladu se pro ně může ukázat jako potřebné, ne-li dokonce nezbytné.
48 Z výše uvedeného vyplývá, že právní úprava dotčená ve věci v původním řízení představuje omezení práva svobodně se pohybovat a pobývat stanoveného v čl. 21 odst. 1 SFEU.
49 Pokud jde o článek 45 Listiny, je třeba připomenout, že tento článek zaručuje v odstavci 1 právo každého občana Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které podle Vysvětlivek k Listině základních práv (Úř. věst. 2007, C 303, s. 17) odpovídá právu zaručenému v čl. 20 odst. 2 prvním pododstavci písm. a) SFEU a je vykonáváno v souladu s čl. 20 odst. 2 druhým pododstavcem SFEU a s čl. 52 odst. 2 Listiny za podmínek a v rámci omezení vymezených ve Smlouvách a opatřeních přijatých na jejich základě.
50 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že vnitrostátní opatření, které je způsobilé bránit volnému pohybu osob, může být odůvodněné jen tehdy, je-li v souladu se základními právy zaručenými Listinou, jejichž dodržování Soudní dvůr zajišťuje (rozsudek ze dne 21. června 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, bod 281 a citovaná judikatura). Jakékoli omezení práv stanovených v čl. 21 odst. 1 SFEU by tudíž nutně bylo v rozporu s čl. 45 odst. 1 Listiny, jelikož právo každého státního příslušníka Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, stanovené Listinou, odráží právo přiznané čl. 21 odst. 1 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. června 2022, Ligue des droits humains, C‑817/19, EU:C:2022:491, bod 275).
51 Vzhledem k tomu, že v bodě 48 tohoto rozsudku již bylo shledáno omezení práva stanoveného v čl. 21 odst. 1 SFEU, musí být takové omezení shledáno i ve vztahu k právu zaručenému čl. 45 odst. 1 Listiny.
52 Takové omezení, jako je omezení uvedené v bodě 48 tohoto rozsudku může být s ohledem na unijní právo odůvodněné pouze tehdy, když se zakládá na objektivních hlediscích obecného zájmu, která jsou nezávislá na státní příslušnosti dotyčných osob, a když je přiměřené cíli legitimně sledovanému vnitrostátním právem. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že opatření je přiměřené, pokud může zajistit uskutečnění sledovaného cíle a přitom nepřekračuje meze toho, co je k jeho dosažení nezbytné [rozsudek ze dne 25. července 2018, A (Pomoc pro zdravotně postiženou osobu), C‑679/16, EU:C:2018:601, bod 67 a citovaná judikatura].
53 Předkládající soud přitom neurčil žádné objektivní hledisko obecného zájmu, které by mohlo odůvodnit právní úpravu dotčenou ve věci v původním řízení.
54 Rumunská vláda naproti tomu jak v písemném vyjádření, tak na jednání tvrdila, že odepření vydat rumunským státním příslušníkům s bydlištěm v jiném členském státě národní průkaz totožnosti, který lze použít jako cestovní doklad, je odůvodněno zejména nemožností zapsat do něj adresu bydliště těchto státních příslušníků mimo Rumunsko.
55 Tato vláda v tomto ohledu nejprve tvrdí, že podle čl. 91 odst. 1 Codul civil (občanský zákoník) se bydliště a pobyt prokazují údaji obsaženými v průkazu totožnosti, který tedy slouží především k prokázání tohoto vlastního prvku totožnosti rumunských státních příslušníků, aby tito mohli vykonávat svá práva a plnit své povinnosti zejména v občanských nebo správních věcech. Uvedená vláda dále zdůrazňuje, že uvedení adresy bydliště v průkazu totožnosti proto může zefektivnit identifikaci těchto státních příslušníků a zabránit nadměrnému zpracování jejich osobních údajů. A konečně upřesňuje, že i kdyby byla v průkazech totožnosti rumunských státních příslušníků uvedena adresa jejich bydliště v jiném členském státě, rumunské orgány by nemohly převzít odpovědnost za její ověření, neboť kromě chybějící pravomoci v tomto ohledu by neměly prostředky k ověření této adresy, aniž by se toto ověření stalo nepřiměřenou, nebo dokonce nemožnou administrativní zátěží.
56 Je třeba konstatovat, že argumenty předložené rumunskou vládou neumožňují mít za to, že se vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení zakládá na objektivních hlediscích obecného zájmu ve smyslu judikatury Soudního dvora citované v bodě 52 tohoto rozsudku.
57 Pokud jde o průkaznost adresy bydliště uvedené v průkazu totožnosti, rumunská vláda neprokázala souvislost mezi uvedením takové adresy v tomto dokladu, což je informace, která je pro správní orgány bezpochyby užitečná, a povinností odepřít vydání průkazu totožnosti rumunským státním příslušníkům s bydlištěm v jiném členském státě.
58 Kromě toho postačí konstatovat, že podle ustálené judikatury Soudního dvora nemohou hlediska správní povahy odůvodnit to, že se členský stát odchýlí od pravidel unijního práva, a to tím spíše, když dotčená odchylka znamená omezení, či dokonce vyloučení využití jedné ze základních svobod zaručených Smlouvou (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. listopadu 1999, Arblade a další, C‑369/96 a C‑376/96, EU:C:1999:575, bod 37). Ani účinnost identifikace a kontroly adresy bydliště rumunských státních příslušníků s bydlištěm v jiném členském státě tedy nepředstavuje objektivní hledisko obecného zájmu, které je způsobilé odůvodnit takovou právní úpravu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení.
59 Tato úvaha není vyvrácena judikaturou, podle níž nelze členským státům upírat možnost naplňovat legitimní cíle zavedením pravidel, která jsou příslušnými orgány snadno používána a kontrolována (rozsudek ze dne 24. února 2015, Sopora, C‑512/13, EU:C:2015:108, bod 33 a citovaná judikatura), které se dovolává rumunská vláda. Taková úvaha totiž předpokládá existenci legitimního cíle, kterou v projednávaném případě rumunská vláda neprokázala.
60 Z těchto úvah vyplývá, že taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení představuje omezení svobody pohybu a pobytu rumunských státních příslušníků s bydlištěm v jiném členském státě v rámci Unie ve smyslu čl. 4 odst. 3 směrnice 2004/38 ve spojení s čl. 21 odst. 1 SFEU a čl. 45 odst. 1 Listiny, které nelze odůvodnit ani nutností přiznat adrese bydliště uvedené v průkazu totožnosti průkaznost, ani účinností identifikace a kontroly této adresy ze strany příslušného správního orgánu.
61 Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že článek 21 SFEU a čl. 45 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 3 směrnice 2004/38 musí být vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, podle níž je občanu Unie, který je státním příslušníkem tohoto členského státu, jenž využil práva volného pohybu a pobytu v jiném členském státě, odepřeno vydání průkazu totožnosti, který lze v rámci Unie použít jako cestovní doklad, pouze z důvodu, že má bydliště na území tohoto jiného členského státu.
K nákladům řízení
62 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Článek 21 SFEU a čl. 45 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení s čl. 4 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS,
musí být vykládány v tom smyslu, že
brání právní úpravě členského státu, podle níž je občanu Evropské unie, který je státním příslušníkem tohoto členského státu, jenž využil práva volného pohybu a pobytu v jiném členském státě, odepřeno vydání průkazu totožnosti, který lze v rámci Evropské unie použít jako cestovní doklad, pouze z důvodu, že má bydliště na území tohoto jiného členského státu.
Podpisy