Causa T‑483/13
(pubblicazione per estratto)
Athanassios Oikonomopoulos
contro
Commissione europea
«Responsabilità extracontrattuale – Danni causati dalla Commissione nell’ambito di un’indagine dell’OLAF nonché dall’OLAF – Ricorso per risarcimento danni – Domanda di dichiarazione dell’inesistenza giuridica e dell’irricevibilità a fini probatori dinanzi alle autorità nazionali di taluni atti dell’OLAF – Ricevibilità – Sviamento di potere – Trattamento di dati personali – Diritti della difesa»
Massime – Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 20 luglio 2016
1. Ricorso per risarcimento danni – Autonomia rispetto al ricorso di annullamento – Limiti – Ricorso diretto a far dichiarare l’inesistenza di atti dell’Unione – Irricevibilità – Violazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva e dei principi di buona amministrazione della giustizia e di economia processuale – Insussistenza
(Artt. 19, § 1, TUE; artt. 263 TFUE, 267 TFUE, 268 TFUE, 277 TFUE, e 340, comma 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41 e 47)
2. Ricorso per risarcimento danni – Competenza del giudice dell’Unione – Limiti – Competenza a statuire sugli elementi probatori che devono essere considerati irricevibili nel contesto di un procedimento penale dinanzi ai giudici nazionali relativo ad un’inchiesta dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Esclusione
(Artt. 267 TFUE e 268 TFUE)
3. Ricorso per risarcimento danni – Oggetto – Domanda di risarcimento dei danni causati da un’indagine dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Domanda antecedente alla conclusione del procedimento dinanzi al giudice nazionale competente a individuare eventuali responsabilità del ricorrente – Ricevibilità
(Art. 268 TFUE)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali – Regolamento n. 45/2001 – Trattamento dei dati personali – Nozione – Trasmissione da parte dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), di una relazione sulle indagini contenente dati personali ad un’autorità nazionale – Inclusione
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001, artt. 2, a) e b), e 5]
5. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegalità – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Trattamento dei dati personali senza previa notifica al responsabile della protezione dei dati dell’istituzione interessata – Inclusione
(Art. 340, comma 2, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 45/2001, considerando 14 e artt. 25, § 1, e 27)
6. Diritto dell’Unione europea – Interpretazione – Metodi – Interpretazione del diritto derivato conforme al trattato FUE – Interpretazione sistematica e teleologica
7. Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Competenze – Indagini – Competenza a condurre un’indagine relativa all’esecuzione di un contratto stipulato per l’attuazione di un programma quadro
(Art. 325 TFUE; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1073/1999, considerando 12 e art. 12, § 3, e n. 2321/2002, art. 20)
8. Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Indagini – Avvio – Presupposti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1073/1999, art. 5)
9. Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Competenze – Indagini – Competenza ad organizzare colloqui nel contesto di indagini esterne
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1073/1999, artt. 2 e 4; regolamento del Consiglio n. 2185/96, art. 7)
10. Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Competenze – Indagini – Competenza a condurre un’indagine presso un terzo
(Regolamento del Consiglio n. 2185/96, art. 5, comma 3)
11. Risorse proprie dell’Unione europea – Regolamento relativo alla tutela degli interessi finanziari della Comunità – Perseguimento delle irregolarità – Termine di prescrizione – Applicabilità a misure o a sanzioni adottate in applicazione del diritto dell’Unione – Esclusione
(Regolamento del Consiglio n. 2988/95, art. 3, § 1)
12. Risorse proprie dell’Unione europea – Regolamento relativo alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione – Perseguimento delle irregolarità – Termine di prescrizione – Atto interruttivo – Atto dell’autorità competente portato a conoscenza della persona interessata e diretto all’istruttoria o al perseguimento dell’irregolarità – Nozione
(Regolamento del Consiglio n. 2988/95, art. 3, § 1, comma 3)
13. Diritto dell’Unione europea – Principi – Osservanza di un termine ragionevole – Procedimento amministrativo – Criteri di valutazione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 1; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1073/1999, art. 6, § 5)
14. Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Indagini – Avvio – Obbligo di informare le persone interessate nel contesto di indagini esterne – Portata – Limiti
(Decisione della Commissione 1999/396, art. 4)
15. Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Indagini – Accesso al fascicolo e alla relazione finale – Obbligo di concedere a una persona interessata da un’indagine esterna l’accesso ai documenti dell’indagine – Insussistenza
(Decisione della Commissione 1999/396)
1. L’azione risarcitoria rappresenta un mezzo di ricorso autonomo, dotato di una particolare funzione nell’ambito del regime delle impugnazioni e subordinato, quanto al suo esercizio, a condizioni attinenti al suo specifico oggetto.
Per quanto attiene ad un ricorso diretto ad ottenere la dichiarazione dell’inesistenza giuridica delle misure adottate dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode, essa equivale, in sostanza, a chiedere al giudice dell’Unione di annullare le misure adottate dall’OLAF, statuendo al contempo che alle medesime non può essere riconosciuto alcun effetto giuridico. Ciò eccede la mera dichiarazione di un’illiceità che il giudice dell’Unione potrebbe essere condotto a effettuare nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni. Tale declaratoria di irricevibilità non costituisce una violazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva né dei principi di buona amministrazione della giustizia e di economia del procedimento. Infatti, il controllo giurisdizionale del rispetto dell’ordinamento giuridico dell’Unione è garantito, come si evince dall’articolo 19, paragrafo 1, TUE, dalla Corte di giustizia dell’Unione europea e dagli organi giurisdizionali degli Stati membri. A tal fine, mediante gli articoli 263 TFUE e 277 TFUE, da un lato, e l’articolo 267 TFUE, dall’altro, il Trattato FUE ha istituito un sistema completo di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il controllo della legittimità degli atti dell’Unione, affidandolo al giudice dell’Unione. Orbene, le decisioni adottate dalle autorità nazionali sulla base delle informazioni dell’OLAF devono poter essere impugnabili dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali, i quali, a loro volta, possono presentare una domanda di pronuncia pregiudiziale sull’interpretazione delle disposizioni del diritto dell’Unione che ritengano necessaria per emettere le loro sentenze.
Ne consegue che la sola declaratoria di irricevibilità di un capo delle conclusioni non è di per sé sufficiente a dimostrare una violazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva o dei principi di buona amministrazione della giustizia e di economia del procedimento.
(v. punti 26, 27, 29, 31)
2. Il seguito che le autorità nazionali riservano alle informazioni loro trasmesse dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) è rimesso esclusivamente ed interamente alla loro responsabilità e spetta a tali autorità verificare esse stesse se siffatte informazioni giustifichino o impongano l’avvio di procedimenti penali. Di conseguenza, la tutela giurisdizionale nei confronti di siffatti procedimenti deve essere assicurata a livello nazionale con tutte le garanzie previste dal diritto interno, ivi comprese quelle derivanti dai diritti fondamentali, e la possibilità di rivolgersi alla Corte con una domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE. Le autorità nazionali, qualora decidessero di avviare un’indagine, valuterebbero le eventuali illiceità commesse dall’OLAF traendone le debite conseguenze e le loro decisioni sarebbero impugnabili dinanzi ai giudici nazionali. In caso di mancato avvio del procedimento penale o della sua conclusione con una sentenza di assoluzione, la tutela dei diritti dell’interessato sarebbe garantita dall’avvio di un ricorso per risarcimento danni dinanzi al giudice dell’Unione che gli consentirebbe di ottenere il risarcimento di tutti i danni derivanti dal comportamento illecito dell’OLAF.
A questo proposito, è giocoforza constatare che, nel contesto di un ricorso per risarcimento, una decisione del giudice dell’Unione che dichiari l’irricevibilità delle prove presentate alle autorità nazionali eccederebbe, con ogni evidenza, l’ambito di competenza di tale giudice. Il giudice dell’Unione non è quindi competente a decidere in merito all’irricevibilità a fini probatori, dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali, delle informazioni e dei dati della persona interessata nonché di ogni altro elemento di prova pertinente trasmessi alle autorità nazionali.
(v. punti 33, 34)
3. Un’azione risarcitoria finalizzata al risarcimento del presunto danno subìto perché l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha trasmesso una relazione di indagine relativa al ricorrente ad autorità nazionali non può essere considerato prematuro per il fatto che sia ancora in corso un procedimento giudiziario nazionale, qualora gli eventuali esiti di tale procedimento non possano influire sul procedimento dinanzi al giudice dell’Unione. Infatti, non si tratta di appurare se il ricorrente abbia commesso un’irregolarità o una frode, ma di analizzare come l’OLAF ha condotto e concluso un’indagine che lo cita nominativamente, attribuendogli la responsabilità di eventuali irregolarità, e come si è comportata la Commissione nel contesto di tale indagine. Qualora il ricorrente fosse dichiarato non colpevole dalle autorità giudiziarie nazionali, tale circostanza non porrebbe necessariamente rimedio all’eventuale danno che quest’ultimo avrebbe comunque subìto.
(v. punto 37)
4. Le disposizioni del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, rappresentano norme giuridiche preordinate a conferire diritti alle persone i cui dati personali sono in possesso delle istituzioni e degli organismi dell’Unione. Infatti, tali norme sono finalizzate a proteggere i dati di tali persone da eventuali trattamenti illeciti.
A questo proposito, per quanto riguarda la trasmissione, da parte dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), di una relazione di indagine contenente informazioni relative ad una persona fisica ad autorità nazionali, va considerato che tali informazioni sono dati personali e che ha avuto luogo un trattamento degli stessi ai sensi dell’articolo 2, lettera b), del regolamento n. 45/2001, da parte dell’OLAF.
(v. punti 51, 53)
5. In materia di responsabilità extracontrattuale dell’Unione, quando l’articolo 25, paragrafo 1, del regolamento n. 45/2001, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, è stato violato in quanto la notifica dei dati al responsabile della protezione è intervenuta in un momento successivo al loro trattamento, si deve ritenere che l’istituzione interessata abbia violato una norma giuridica preordinata al riconoscimento dei diritti delle persone i cui dati personali sono detenuti dalle istituzioni e dagli organismi dell’Unione. Nondimeno, si pone la questione se una tale violazione possa essere considerata sufficientemente qualificata. A tal proposito, da un lato si deve sottolineare che, in forza del regolamento n. 45/2001, il responsabile della protezione dei dati ha la funzione di garantire che il trattamento dei dati personali non leda i diritti e le libertà fondamentali degli interessati. Sotto questo profilo, egli ha segnatamente il compito di notificare al Garante europeo della protezione dei dati i trattamenti di dati che possono presentare un rischio ai sensi dell’articolo 27 del regolamento n. 45/2001. Ne consegue che, se il responsabile stesso non è informato di un trattamento dei dati, il medesimo non può a propria volta informarne detto Garante e quindi assolvere efficacemente alla funzione essenziale di garanzia conferitagli dal legislatore dell’Unione.
D’altro canto, come precisato dal considerando 14 del regolamento n. 45/2001, le disposizioni del medesimo si applicano ad ogni trattamento di dati personali effettuato da tutte le istituzioni. Le istituzioni e gli organismi dell’Unione non dispongono quindi di alcuna discrezionalità riguardo all’applicazione del regolamento n. 45/2001. Considerati tali elementi – il carattere essenziale della funzione di garanzia del responsabile della protezione dei dati e la mancanza di qualsivoglia potere discrezionale in capo alle istituzioni e agli organismi dell’Unione –, si deve constatare che la semplice inosservanza dell’articolo 25, paragrafo 1, del regolamento n. 45/2001 è sufficiente, nel caso di specie, per decretare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata al riconoscimento dei diritti dei singoli.
(v. punti 100‑102)
6. V. il testo della decisione.
(v. punti 140‑142)
7. Dalle disposizioni del regolamento n. 1073/1999, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), risulta che all’OLAF è stata attribuita un’ampia competenza in materia di lotta contro la frode, la corruzione e ogni altra attività illecita pregiudizievole degli interessi finanziari dell’Unione. Per rendere efficace la protezione degli interessi finanziari dell’Unione di cui all’articolo 325 TFUE, è necessario che la dissuasione e la lotta contro le frodi e le altre irregolarità operino a tutti i livelli e per tutte le attività nell’ambito delle quali i detti interessi possono essere lesi da fenomeni del genere. Proprio per realizzare al meglio tale obiettivo, la Commissione ha previsto che sia l’OLAF ad esercitare le sue competenze in materia di indagini amministrative esterne.
Sempre in tal senso, l’articolo 20 del regolamento n. 2321/2002, relativo alle regole di partecipazione delle imprese, dei centri di ricerca e delle università, nonché alle regole di diffusione dei risultati della ricerca, per l’attuazione del sesto programma quadro della Comunità europea, ha concretamente previsto che la Commissione garantisca che gli interessi finanziari dell’Unione siano tutelati mediante effettivi controlli conformemente al regolamento n. 1073/1999. Precisamente, quest’ultimo regolamento ha previsto che l’OLAF eserciti la competenza, conferita alla Commissione dal regolamento n. 2185/96, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità, di effettuare i controlli e le verifiche sul posto negli Stati membri.
Risulta pertanto che l’esistenza di un rapporto contrattuale tra l’Unione e persone fisiche o giuridiche sospettate di esercitare attività illecite non incida sulla competenza d’indagine dell’OLAF. Tale organo è autorizzato a condurre indagini nei confronti di dette persone se un sospetto di frode o di attività illecite grava sulle medesime, indipendentemente dall’esistenza di un contratto fra le parti summenzionate. In tale contesto, l’indipendenza dell’OLAF non può essere messa in discussione adducendo un conflitto d’interessi della Commissione nel caso di un contratto concluso dalla medesima a nome dell’Unione. In effetti, il considerando 12 del regolamento n. 1073/1999 sottolinea la necessità di garantire l’indipendenza dell’OLAF nell’esecuzione dei compiti conferitigli da detto regolamento, attribuendo al suo direttore il potere di avviare indagini di propria iniziativa. L’articolo 12, paragrafo 3, del medesimo regolamento applica detto considerando.
(v. punti 144‑147, 149)
8. La decisione del direttore dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode di avviare un’indagine, come del resto quella di un’istituzione, di un organo o di un organismo istituito dai Trattati o sulla base dei medesimi di chiedere un tale avvio, non può intervenire in assenza di sospetti sufficientemente seri relativi a fatti di frode, di corruzione o ad altre attività illecite lesive degli interessi finanziari dell’Unione.
(v. punto 175)
9. Contrariamente a quanto previsto dall’articolo 4 del regolamento n. 1073/1999, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF), per le indagini interne, non esistono disposizioni che prevedano espressamente un potere dell’OLAF di raccogliere informazioni orali nell’ambito delle indagini esterne. Tuttavia, l’assenza di specifiche disposizioni a tal riguardo non può essere interpretata nel senso che sussista un divieto in capo all’OLAF di organizzare colloqui nell’ambito delle indagini esterne. Infatti, il potere di eseguire controlli e verifiche sul posto implica innegabilmente quello di organizzare colloqui con gli interessati da tali controlli e verifiche. Oltretutto, i colloqui condotti dall’OLAF non sono obbligatori, posto che gli interessati hanno il diritto di rifiutare di parteciparvi o di rispondere a determinate domande.
Per di più, l’articolo 7 del regolamento n. 2185/96, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità, e l’articolo 2 del regolamento n. 1073/1999, letti in combinato disposto, stabiliscono che l’OLAF ha accesso, alle medesime condizioni dei controllori amministrativi nazionali e nel rispetto delle legislazioni nazionali, a tutte le informazioni e alla documentazione sulle operazioni di cui trattasi che si rivelino necessarie ad assicurare il corretto svolgimento dei controlli e delle verifiche sul posto.
(v. punti 188‑190)
10. Nessuna disposizione del regolamento n. 2185/96, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità, né, del resto, di qualche altro regolamento, vieta alla Commissione o, eventualmente, all’OLAF, di procedere ad un controllo o ad una verifica sul posto presso un subcontraente senza aver previamente proceduto ad un controllo o ad una verifica sul posto presso l’operatore economico sospettato di frode. Infatti, l’OLAF può eseguire controlli e verifiche sul posto presso altri operatori economici, purché sia strettamente necessario ad accertare l’esistenza di un’irregolarità. Quanto alla scelta di procedere al controllo presso tale operatore subcontraente prima di aver eseguito quello presso l’operatore economico sospettato di frode potrebbe invece essere giustificata dall’esigenza di creare l’effetto sorpresa. Ad ogni modo, purché i controlli eseguiti siano conformi al regolamento n. 2185/96, la scelta della tempistica di tali controlli appartiene esclusivamente alla discrezionalità della Commissione e dell’OLAF.
(v. punti 197, 199)
11. V. il testo della decisione.
(v. punti 213‑215)
12. A norma dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, la prescrizione delle azioni sanzionatorie contro il ricorrente può interrompersi solo per effetto di un atto portato a sua conoscenza. Orbene, quando la persona viene informata per posta di essere considerata persona interessata da un’indagine dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e della circostanza che vi erano stati contatti con rappresentanti dell’OLAF, si deve ritenere che tale lettera abbia interrotto il termine di prescrizione e abbia avuto l’effetto di far decorrere un nuovo termine di quattro anni a partire dalla data della medesima.
(v. punto 217)
13. V. il testo della decisione.
(v. punto 219)
14. Non esiste nessuna normativa che preveda un obbligo di informazione nei confronti delle persone sottoposte ad indagini esterne dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF). Per quanto attiene invece alle indagini interne, l’articolo 4 della decisione 1999/396, riguardante le condizioni e le modalità delle indagini interne in materia di lotta contro le frodi, la corruzione e ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari della Comunità, dispone che l’interessato debba essere prontamente informato, se ciò non rischia di pregiudicare l’indagine, salvo nei casi in cui ai fini dell’indagine sia necessaria la massima segretezza. Dato che il rispetto dei diritti della difesa è sufficientemente garantito nell’ambito di un’indagine interna dell’OLAF ove tale organo agisca conformemente al citato articolo 4, lo stesso vale per i procedimenti d’indagine esterna dell’OLAF. Pertanto, nell’ambito di simili indagini, il rispetto dei diritti della difesa è sufficientemente garantito ove, ai sensi di quanto previsto dall’articolo 4 della decisione 1999/396, l’interessato venga prontamente informato del suo possibile coinvolgimento personale nei fatti di frode, di corruzione o in attività illecite lesive degli interessi dell’Unione, se ciò non rischia di pregiudicare l’indagine.
(v. punti 229‑231)
15. L’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) non è tenuto a consentire alla persona interessata da un’indagine esterna l’accesso ai documenti oggetto di tale indagine o a quelli redatti dallo stesso OLAF in tale occasione; diversamente, si rischierebbe di compromettere l’efficacia e la riservatezza del compito affidato all’OLAF e la stessa indipendenza di tale organo. Infatti, il rispetto dei diritti della difesa del ricorrente è sufficientemente garantito dall’informazione che ha ricevuto e dal fatto di essere sentito dall’OLAF nell’ambito dell’audizione. Parimenti, per quanto riguarda l’accesso alla relazione finale di un’indagine esterna, non esiste nessuna disposizione che preveda in capo all’OLAF un siffatto obbligo. Quanto al principio del contraddittorio, l’esistenza di un’irregolarità da parte dell’OLAF può essere dimostrata solo nel caso in cui la relazione finale venga pubblicata o sia seguita dall’adozione di un atto recante pregiudizio.
In proposito, qualora le destinatarie delle relazioni definitive, vale a dire la Commissione e le autorità giudiziarie nazionali, intendessero adottare un siffatto atto nei confronti della persona interessata basandosi sulla relazione definitiva, spetterebbe eventualmente a tali autorità consentire al ricorrente l’accesso a tali documenti secondo le loro rispettive norme procedurali e non all’OLAF.
(v. punti 239‑241)