Vec T‑483/13
(uverejnenie výňatkov)
Athanassios Oikonomopoulos
proti
Európskej komisii
„Mimozmluvná zodpovednosť – Škody spôsobené Komisiou v rámci vyšetrovania OLAF‑u a zo strany OLAF‑u – Žaloba o náhradu škody – Návrh na určenie, že akty OLAF‑u z právneho hľadiska neexistujú a sú neprípustné ako dôkaz pred vnútroštátnymi orgánmi – Prípustnosť – Zneužitie právomoci – Spracovávanie osobných údajov – Právo na obranu“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (štvrtá komora) z 20. júla 2016
1. Žaloba o náhradu škody – Autonómia vo vzťahu k žalobe o neplatnosť – Hranice – Žaloba na určenie neexistencie aktov Únie – Neprípustnosť – Porušenie práva na účinnú súdnu ochranu a zásad riadneho výkonu spravodlivosti a hospodárnosti konania – Neexistencia
(Článok 19 ods. 1 ZEÚ; články 263, 267, 268, 277 ZFEÚ, a článok 340 druhý odsek ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, články 41 a 47)
2. Žaloba o náhradu škody – Právomoc súdu Únie – Hranice – Právomoc rozhodovať o dôkazných prostriedkoch, ktoré sa musia v rámci trestného konania pred vnútroštátnymi súdmi týkajúceho sa vyšetrovania Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) považovať za neprípustné – Vylúčenie
(Články 267 a 268 ZFEÚ)
3. Žaloba o náhradu škody – Predmet – Návrh smerujúci k náhrade škôd spôsobených vyšetrovaním Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF) – Návrh na určenie prípadnej zodpovednosti žalobcu podaný pred ukončením konania pred vnútroštátnym súdom – Prípustnosť
(Článok 268 ZFEÚ)
4. Inštitúcie Európskej únie – Ochrana fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov – Nariadenie č. 45/2001 – Spracovávanie osobných údajov – Pojem – Postúpenie vyšetrovacej správy Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF), ktorá obsahuje osobné údaje, vnútroštátnemu orgánu – Zahrnutie
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 45/2001, článok 2 písm. a) a b), a článok 5]
5. Mimozmluvná zodpovednosť – Podmienky – Protiprávnosť – Dostatočne závažné porušenie práva Únie – Spracovanie osobných údajov bez oznámenia úradníkovi pre ochranu údajov dotknutej inštitúcie – Zahrnutie
(Článok 340 druhý odsek ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 45/2001, odôvodnenie 14 a článok 25 ods. 1 a článok 27)
6. Právo Európskej únie – Výklad – Metódy – Výklad sekundárneho práva v súlade so Zmluvou o FEÚ – Výklad v závislosti od kontextu a účelu
7. Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) – Právomoci – Vyšetrovania – Právomoc viesť vyšetrovanie týkajúce sa výkonu zmluvy uzatvorenej na účely realizácie rámcového programu
(Článok 325 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1073/1999, odôvodnenie 12 a článok 12 ods. 3, a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 2321/2002, článok 20)
8. Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) – Vyšetrovania – Začatie – Podmienky
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1073/1999, článok 5)
9. Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) – Právomoci – Vyšetrovania – Právomoc na organizovanie osobných pohovorov v rámci externých vyšetrovaní
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1073/1999, články 2 a 4; nariadenie Rady č. 2185/96, článok 7)
10. Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) – Právomoci – Vyšetrovania – Právomoc na vykonanie vyšetrovania tretej osoby
(Nariadenie Rady č. 2185/96, článok 5 tretí odsek)
11. Vlastné zdroje Európskej únie – Nariadenie o ochrane finančných záujmov Spoločenstva – Konanie o nezrovnalostiach – Premlčacia doba – Uplatnenie na opatrenia alebo sankcie prijaté na základe práva Únie – Vylúčenie
(Nariadenie Rady č. 2988/95, článok 3 ods. 1)
12. Vlastné zdroje Európskej únie – Nariadenie o ochrane finančných záujmov Únie – Konanie o nezrovnalostiach – Premlčacia doba – Akt prerušenia – Akt príslušného orgánu oznámeného dotknutej osobe, ktorý sa týka vyšetrovania alebo právneho konania v súvislosti s nezrovnalosťou – Pojem
(Nariadenie Rady č. 2988/95, článok 3 ods. 1 tretí pododsek)
13. Právo Európskej únie – Zásady – Dodržanie primeranej lehoty – Správne konanie – Kritériá posúdenia
(Charta základných práv Európskej únie, článok 41 ods. 1; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1073/1999, článok 6 ods. 5)
14. Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) – Vyšetrovania – Začatie – Povinnosť informovať dotknuté osoby v rámci externých vyšetrovaní – Rozsah – Hranice
(Rozhodnutie Komisie 1999/396, článok 4)
15. Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) – Vyšetrovania – Prístup k vyšetrovaciemu spisu a záverečnej správe – Povinnosť umožniť osobe, ktorej sa vyšetrovanie týka, prístup k dokumentom vyšetrovania – Neexistencia
(Rozhodnutie Komisie 1999/396)
1. Žaloba o náhradu škody je samostatným opravným prostriedkom, ktorý má v rámci systému opravných prostriedkov svoju osobitnú funkciu a je podriadený vykonávacím podmienkam, ktoré zohľadňujú jeho osobitný cieľ.
Pokiaľ ide o návrh na určenie, že opatrenia prijaté Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) sú právne neexistujúce, tento vedie v skutočnosti k požiadavke, aby súd Únie súčasne vyhlásil neplatnosť opatrenia, ktoré prijal OLAF, a rozhodol, že nemajú žiadny právny účinok. To prekračuje jednoduché konštatovanie nezákonnosti, ktoré môže súd Únie vykonať v rámci žaloby o náhradu škody. Toto vyhlásenie neprípustnosti nepredstavuje porušenie práva na účinnú súdnu ochranu ani zásad riadneho výkonu spravodlivosti a hospodárnosti konania. Súdne preskúmanie dodržiavania právneho poriadku Únie totiž zabezpečuje, ako vyplýva z článku 19 ods. 1 ZEÚ, Súdny dvor Európskej únie a súdy členských štátov. Na tieto účely Zmluva o FEÚ, konkrétne články 263 a 277 ZFEÚ na jednej strane a článok 267 ZFEÚ na druhej strane, zriadila ucelený systém právnych prostriedkov a postupov zaručujúcich preskúmanie zákonnosti aktov Únie, ktorá je zverená súdu Únie. Proti rozhodnutiam prijatým vnútroštátnymi orgánmi na základe informácií OLAF‑u musí byť možné podať opravný prostriedok pred vnútroštátnymi súdmi, ktoré môžu podať návrh na začatie prejudiciálneho konania o výklade ustanovení práva Únie, ktoré považujú za potrebné na vydanie svojich rozsudkov.
Z toho vyplýva, že samotný fakt, že jeden žalobný návrh bol vyhlásený za neprípustný, nepostačuje na preukázanie porušenia práva na účinnú súdnu ochranu a zásad riadneho výkonu spravodlivosti a hospodárnosti konania.
(pozri body 26, 27, 29, 31)
2. Následné rozhodnutie vnútroštátnych orgánov týkajúce sa informácií, ktoré im postúpil Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF), patrí výlučne a v celom rozsahu do ich zodpovednosti a je v právomoci týchto orgánov overiť, či takéto informácie odôvodňujú alebo vyžadujú, aby sa začali trestné stíhania. V dôsledku toho musí byť súdna ochrana pred takýmito stíhaniami zabezpečená na vnútroštátnej úrovni, so všetkými zárukami ustanovenými vnútroštátnym právom, vrátane tých, ktoré vyplývajú zo základných práv, a s možnosťou súdu podať na Súdny dvor v zmysle článku 267 ZFEÚ návrh na začatie prejudiciálneho konania. Za predpokladu, že sa vnútroštátne orgány rozhodnú začať vyšetrovanie, tieto orgány posúdia následky, ktoré je potrebné vyvodiť z prípadných nezákonných konaní, ktorých sa dopustil OLAF, a toto posúdenie môže byť napadnuté pred vnútroštátnym súdom. Za predpokladu, že sa trestné konanie nezačne alebo sa skončí oslobodzujúcim rozsudkom, podanie žaloby o náhradu škody na súde Únie postačuje na zabezpečenie ochrany záujmov dotknutej osoby tým, že jej povoľuje nadobudnúť náhradu všetkej škody, ktorá vyplynula z protiprávneho konania OLAF‑u.
V tejto súvislosti je potrebné zohľadniť, že v rámci žaloby o náhradu škody sa rozhodnutie súdu Únie vyhlasujúce za neprípustné dôkazy predložené vnútroštátnym orgánom nachádza jednoznačne mimo rámca jeho právomoci. Súd Únie teda nie je príslušný rozhodnúť, že informácie a údaje dotknutej osoby a všetky relevantné dôkazy, ktoré boli zaslané vnútroštátnym orgánom, predstavujú neprípustné dôkazy pred vnútroštátnym súdom.
(pozri body 33, 34)
3. Žalobu o náhradu škody na nápravu ujmy, ktorá údajne vznikla z dôvodu postúpenia vyšetrovacej správy týkajúcej sa žalobcu Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) vnútroštátnym orgánom, nemožno považovať za predčasnú z dôvodu skutočnosti, že vnútroštátne súdne konanie ešte prebieha, lebo prípadné závery tohto konania nemôžu mať vplyv na konanie pred súdom Únie. Cieľom prejednávaného konania totiž nie je zistiť, či sa žalobca dopustil nezrovnalosti alebo podvodu, ale ide o preskúmanie spôsobu, akým OLAF viedol a skončil vyšetrovanie, ktoré na neho menovite poukazuje a prípadne mu pripisuje zodpovednosť za nezrovnalosti, ako aj spôsobu, akým konala Komisia v kontexte tohto vyšetrovania. Aj keby žalobca bol považovaný vnútroštátnymi súdnymi orgánmi za nevinného, táto skutočnosť by takisto nevyhnutne nenapravila prípadnú ujmu, ktorú by napriek tomu utrpel.
(pozri bod 37)
4. Ustanovenia nariadenia č. 45/2001 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi Spoločenstva a o voľnom pohybe takýchto údajov sú právne normy, ktorými sa udeľujú práva osobám dotknutým osobnými údajmi, ktoré získali inštitúcie a orgány Únie. Cieľom týchto predpisov je totiž ochrana týchto osôb proti prípadnému protiprávnemu spravovaniu údajov, ktoré sa ich týkajú.
V tejto súvislosti pokiaľ ide o postúpenie vyšetrovacej správy Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) vnútroštátnym orgánom, ktorá obsahuje informácie týkajúce sa fyzickej osoby, treba tieto informácie považovať za osobné údaje a domnievať sa, že došlo k ich „spracovaniu“ v zmysle článku 2 písm. b) nariadenia č. 45/2001 zo strany OLAF–u.
(pozri body 51, 53)
5. V oblasti mimozmluvnej zodpovednosti Únie, pokiaľ je článok 25 ods. 1 nariadenia č. 45/2001 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi Spoločenstva a o voľnom pohybe takýchto údajov porušený tým, že k oznámeniu údajov úradníkovi pre ochranu údajov došlo až po ich spracovaní, treba dospieť k záveru, že dotknutá inštitúcia porušila právnu normu, ktorej predmetom úpravy bolo udeliť práva osobám dotknutým osobnými údajmi, ktoré majú k dispozícii orgány a inštitúcie Únie. Vzniká však otázka, či sa takéto porušenie môže považovať za dostatočne závažné. V tejto súvislosti je jednak potrebné zdôrazniť, že uplatnením nariadenia č. 45/2001 úradník pre ochranu údajov má za úlohu kontrolovať, či spracovávanie osobných údajov nepoškodzuje práva a slobody osôb dotknutých týmto spracovaním. V tomto kontexte je najmä jeho úlohou upozorňovať Európskeho dozorného úradníka pre ochranu údajov na spracovávanie informácií, ktoré je spôsobilé predstavovať riziko v zmysle článku 27 nariadenia č. 45/2001. Z toho vyplýva, že ak nebol informovaný o spracovaní údajov, nemohol sám informovať tohto dozorného úradníka, a teda nemohol splniť účinne základnú úlohu dohľadu, ktorú mu pridelil európsky normotvorca.
Na druhej strane, ako uvádza odôvodnenie 14 nariadenia č. 45/2001, jeho ustanovenia sa uplatnia na každé spracovávanie osobných údajov vykonané každou inštitúciou. Orgány a inštitúcie Únie nedisponujú žiadnou voľnou úvahou pre uplatnenie nariadenia č. 45/2001. Pri zohľadnení týchto skutočností, teda podstatného charakteru dohľadu úradníka pre ochranu údajov a neexistencie voľnej úvahy orgánov a inštitúcií Únie, je potrebné konštatovať, že samotné porušenie článku 25 ods. 1 nariadenia č. 45/2001 postačuje na určenie, že existuje dostatočne závažné porušenie právnej normy, ktorej predmetom je udelenie práv jednotlivcom.
(pozri body 100 – 102)
6. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 140 – 142)
7. Z ustanovení nariadenia č. 1073/1999 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) vyplýva, že OLAF bol poverený rozsiahlou kompetenciou v oblasti boja proti korupcii a proti všetkým iným protiprávnym aktivitám, ktoré ohrozujú finančné záujmy Únie. Pre účinnú ochranu finančných záujmov Únie, zakotvenú v článku 325 ZFEÚ, je nevyhnutné, aby k odradeniu a boju proti podvodom a iným nezrovnalostiam došlo na všetkých úrovniach a v súvislosti so všetkými aktivitami, v rámci ktorých uvedené záujmy môžu byť prostredníctvom uvedených javov ohrozené. Aby sa splnili čo najlepšie tieto ciele, Komisia stanovila, že OLAF vykonáva svoje právomoci v oblasti externých administratívnych vyšetrovaní.
Rovnako v tomto zmysle článok 20 nariadenia č. 2321/2002 týkajúceho sa pravidiel účasti podnikov, výskumných ústavov a univerzít a šírenia výsledkov výskumu pri vykonávaní šiesteho rámcového programu Európskeho spoločenstva konkrétne stanovil, že Komisia dohliada na to, aby finančné záujmy Únie boli chránené realizáciou účinných kontrol v súlade s nariadením č. 1073/1999. Presne povedané, toto naposledy uvedené nariadenie stanovilo, že OLAF má právomoc zverenú Komisii nariadením č. 2185/96 o kontrolách a inšpekciách na mieste, vykonávaných Komisiou s cieľom ochrany finančných záujmov Európskych spoločenstiev pred spreneverou a inými podvodmi, vykonávať kontroly a inšpekcie na mieste v členských štátoch.
Zdá sa, že existencia zmluvného vzťahu medzi Úniou a právnickými a fyzickými osobami podozrivými, že vykonávajú protiprávne činnosti, nemá vplyv na právomoc OLAF‑u viesť vyšetrovania. Tento úrad môže viesť vyšetrovania u týchto osôb, ak sú podozrivé zo spáchania podvodu alebo protiprávneho konania, bez ohľadu na existenciu zmluvy medzi vyššie uvedenými zmluvnými stranami. V tomto kontexte nemožno spochybniť nezávislosť OLAF‑u podozrením o konflikte záujmov Komisie za predpokladu existencie zmluvy, ktorú táto inštitúcia uzavrela v mene Únie. V odôvodnení 12 nariadenia č. 1073/1999 je totiž vyjadrená potreba zabezpečiť nezávislosť OLAF‑u pri plnení úloh, ktorými ho poverilo toto nariadenie, a to tak, že jeho riaditeľovi bola udelená právomoc začať vyšetrovanie z vlastného podnetu. Článok 12 ods. 3 tohto nariadenia vykonáva uvedené odôvodnenie.
(pozri body 144 – 147, 149)
8. Rozhodnutie riaditeľa Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF) začať vyšetrovanie, ako aj rozhodnutie orgánov, inštitúcií, úradov či agentúr zriadených Zmluvami alebo na základe týchto Zmlúv požiadať o toto začatie vyšetrovania nemôže byť prijaté bez dostatočného dôvodného podozrenia týkajúceho sa podvodu, korupcie alebo iných protiprávnych činností poškodzujúcich finančné záujmy Únie.
(pozri bod 175)
9. Na rozdiel od toho, čo upravuje článok 4 nariadenia č. 1073/1999 o vyšetrovaniach vykonávaných Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) pre interné vyšetrovanie, žiadne ustanovenie vyslovene neupravuje možnosť, aby OLAF požadoval ústne informácie v rámci externých vyšetrovaní. Neexistencia osobitných ustanovení v tejto súvislosti nemôže byť však vykladaná v tom zmysle, že existuje zákaz, aby OLAF organizoval osobné pohovory v rámci externých vyšetrovaní. Právomoc vykonať kontroly a inšpekcie na mieste implikuje nepopierateľne právomoc organizovať osobné pohovory s osobami dotknutými kontrolami a inšpekciami. Okrem toho osobné pohovory, ktoré vedie OLAF, nie sú záväzné, dotknuté osoby disponujú právom odmietnuť účasť na nich alebo neodpovedať na určité otázky.
Okrem toho článok 7 nariadenia č. 2185/96 o kontrolách a inšpekciách na mieste, vykonávaných Komisiou s cieľom ochrany finančných záujmov Európskych spoločenstiev pred spreneverou a inými podvodmi a článok 2 nariadenia č. 1073/1999, vykladané spolu, uvádzajú, že OLAF má za takých istých podmienok ako inšpektori vnútroštátnej správy a v súlade s vnútroštátnou legislatívou prístup ku všetkým informáciám a dokumentom o skúmaných operáciách, ktoré sú potrebné na náležité vykonanie kontrol a inšpekcií na mieste.
(pozri body 188 – 190)
10. Nijaké ustanovenie nariadenia č. 2185/96 o kontrolách a inšpekciách na mieste, vykonávaných Komisiou s cieľom ochrany finančných záujmov Európskych spoločenstiev pred spreneverou a inými podvodmi, a ani iné nariadenie nebráni ani Komisii a ani Európskemu úradu pre boj proti podvodom (OLAF) vykonať kontrolu a inšpekciu na mieste u subdodávateľa bez toho, aby predtým vykonala kontrolu a inšpekciu na mieste u hospodárskeho subjektu podozrivého z podvodu. Za predpokladu, že toto je nevyhnutne potrebné pre stanovenie existencie nezrovnalosti, OLAF môže vykonať kontrolu a inšpekciu na mieste u iných hospodárskych subjektov. Pokiaľ ide o voľbu uskutočniť kontrolu u tohto subdodávateľa predtým, než sa uskutoční u hospodárskeho subjektu podozrivého z podvodu, je možné ju odôvodniť potrebou efektu prekvapenia. V každom prípade pod podmienkou, že vykonané kontroly sú v súlade s nariadením č. 2185/96, chronologická voľba týchto kontrol spadá len do posúdenia Komisie a OLAF‑u.
(pozri body 197, 199)
11. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 213 – 215)
12. Pri uplatnení článku 3 ods. 1 tretieho pododseku nariadenia č. 2988/95 o kontrolách a inšpekciách na mieste, vykonávaných Komisiou s cieľom ochrany finančných záujmov Európskych spoločenstiev pred spreneverou a inými podvodmi, sa premlčacia doba konania proti predmetnej osobe môže prerušiť len na základe aktu, o ktorom je daná osoba upovedomená. Pokiaľ bola osoba listom informovaná, že je považovaná za dotknutú osobu vyšetrovaním Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF) a bola v kontakte so zástupcami OLAF‑u, je potrebné sa domnievať, že tento list prerušil premlčaciu lehotu a mal za účinok začatie plynutia novej lehoty štyroch rokov od dátumu uvedeného listu.
(pozri bod 217)
13. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 219)
14. Žiadne nariadenie neupravuje povinnosť informovať dotknuté osoby v rámci externých vyšetrovaní Európskym úradom pre boj proti podvodom (OLAF). Naopak, pokiaľ ide o interné vyšetrovanie, článok 4 rozhodnutia 1999/396 o podmienkach vnútorných vyšetrovaní pri boji proti podvodu, korupcii a ostatným protiprávnym konaniam poškodzujúcim záujmy spoločenstva stanovuje, že dotknutá osoba bude urýchlene informovaná, pokiaľ to neohrozí vyšetrovanie, okrem prípadu, ak sa vyžaduje zachovanie absolútneho utajenia. Dodržiavanie práv na obranu je dostatočne zabezpečené v rámci interného vyšetrovania OLAF‑u, ak je toto vyšetrovanie v súlade s článkom 4, a to isté sa vzťahuje na postup pri externom vyšetrovaní OLAF‑u. Dodržanie práva na obranu je dostatočne garantované v rámci takéhoto vyšetrovania, ak v súlade s tým, čo stanovuje článok 4 rozhodnutia 1999/396, je dotknutá osoba okamžite informovaná o možnosti osobného zapojenia vo veci podvodu, korupcie alebo v protiprávnych aktivitách s dosahom na finančné záujmy Únie, za predpokladu, že takýto postup negatívne neovplyvní priebeh vyšetrovania.
(pozri body 229 – 231)
15. Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) nie je povinný umožniť osobe, ktorá je dotknutá externým vyšetrovaním, prístup k dokumentom, ktoré sú predmetom takéhoto vyšetrovania, alebo k dokumentom vypracovaným pri tejto príležitosti samotným úradom, keďže v opačnom prípade by mohla byť narušená efektívnosť a dôvernosť úlohy zverenej OLAF‑u, ako aj jeho nezávislosť. Dodržanie práva na obranu osoby je dostatočne zaručené informáciou, ktorú mala k dispozícii, a faktom, že bola vypočutá. Pokiaľ ide o prístup ku konečnej správe externého vyšetrovania, žiadne ustanovenie neupravuje takúto povinnosť OLAF‑u. Pokiaľ ide o zásadu kontradiktórnosti, existencia protiprávneho konania OLAF‑u môže byť preukázaná iba za predpokladu, že by sa zverejnila konečná správa, alebo by bol v nadväznosti na ňu prijatý akt spôsobujúci ujmu.
V rozsahu, v akom adresáti konečných správ, teda Komisia a dotknuté vnútroštátne orgány, mali v úmysle prijať taký akt vo vzťahu k dotknutej osobe, vychádzajúc pritom z konečnej správy, je povinnosťou týchto iných orgánov, a nie OLAF‑u, aby umožnili uvedenej osobe prístup k týmto konečným správam v súlade s ich vlastnými procesnými pravidlami.
(pozri body 239 – 241)