Věc C‑363/22 P
Planistat Europe
a
Hervé-Patrick Charlot
v.
Evropská komise
Rozsudek Soudního dvora (pátého senátu) ze dne 11. ledna 2024
„Kasační opravný prostředek – Článek 340 druhý pododstavec SFEU – Mimosmluvní odpovědnost Evropské unie – Nařízení (ES) č. 1073/1999 – Vyšetřování vedené Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) – Externí vyšetřování OLAF – Případ ‚Eurostat‘ – Předání informací vnitrostátním soudním orgánům ze strany OLAF o skutečnostech, které by mohly vést k trestnímu stíhání, před skončením vyšetřování – Podání trestního oznámení Evropskou komisí před skončením vyšetřování OLAF – Vnitrostátní trestní řízení – Definitivní zastavení vyšetřování – Pojem ‚dostatečně závažné porušení‘ normy unijního práva, přiznávající práva jednotlivcům – Nemajetková a majetková újma, kterou měli navrhovatelé utrpět – Žaloba na náhradu újmy“
1. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Dostatečně závažné porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům – Právní norma, která přiznává práva jednotlivcům – Pojem – Právo na řádnou správu a povinnost řádné péče – Předání informací vnitrostátním soudním orgánům ze strany OLAF o skutečnostech, které by mohly vést k trestnímu stíhání, před skončením vyšetřování – Neověření věrohodnosti a obsahu těchto informací ze strany Tribunálu – Nepřezkoumání záměru ze strany Tribunálu provést toto předání za účelem zahájení soudního vyšetřování – Nesprávné právní posouzení
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 41; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1073/1999, body 1,5,10 a 13 a články 9 a 10)
(viz body 66–80, 93, 94)
2. Kasační opravný prostředek – Kasační opravný prostředek shledaný jako opodstatněný – Vyřešení sporu ve věci samé soudem rozhodujícím o kasačním opravném prostředku – Podmínka – Věc, ve které soudní řízení dovoluje rozhodnout – Neexistence – Vrácení věci Tribunálu
(Statut Soudního dvora, čl. 61 první pododstavec)
(viz bod 95)
Shrnutí
Soudní dvůr se tím, že částečně vyhověl kasačnímu opravnému prostředku, který podali společnost Planistat Europe SARL a H.-P. Charlot (dále jen „navrhovatelé“) proti rozsudku Tribunálu ve věci Planistat Europe a Charlot v. Komise(1) (dále jen „napadený rozsudek“), vyjádřil zejména k rozsahu soudního přezkumu, který musí Tribunál provést v rámci žaloby na určení mimosmluvní odpovědnosti založené na článku 340 druhém pododstavci SFEU zaprvé v případě, když Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) předal na základě nařízení č. 1073/1999(2) informace vnitrostátním soudním orgánům a dopustil se údajného křivého obvinění, byť později vnitrostátní soudy rozhodly o zastavení trestního stíhání proti dotyčným osobám, a zadruhé v případě, kdy Evropská komise podala v této věci trestní oznámení s návrhem na náhradu újmy v adhezním řízení.
V průběhu roku 1996 Statistický úřad Evropských společenství (Eurostat) vytvořil síť prodejních míst statistických informací (datashops). Tyto datashops neměly v členských státech právní subjektivitu, jelikož byly v zásadě součástí vnitrostátních statistických úřadů, s výjimkou Belgie, Španělska a Lucemburska, kde byla jejich správa svěřena obchodním společnostem. V letech 1996 až 1999 společnost Planistat Europe řízená H.-P. Charlotem využívala rámcové smlouvy uzavřené s Eurostatem ohledně poskytování různých služeb, které zahrnovaly mimo jiné poskytování zaměstnanců pro potřeby datashops. Od 1. ledna 2000 byla společnosti Planistat Europe svěřena správa datashops v Bruselu (Belgie), Madridu (Španělsko) a Lucemburku (Lucembursko).
Interní auditní služba Eurostatu vypracovala v září 1999 zprávu o nesrovnalostech ve správě datashops zajišťované společností Planistat Europe. Dne 17. března 2000 předala Komise tuto zprávu úřadu OLAF. Dne 18. března 2003 v návaznosti na vnitřní vyšetřování rozhodl OLAF o zahájení vnějšího vyšetřování zaměřeného na společnost Planistat Europe a předal francouzským soudním orgánům informace týkající se skutků, které podle jeho názoru mohly dostat v rámci probíhajícího vyšetřování trestněprávní kvalifikaci (dále jen „sdělení ze dne 19. března 2003“). Na tomto základě zahájil dne 4. dubna 2003 státní zástupce v Paříži (Francie) u vyšetřujícího soudce tribunal de grande instance de Paris (soud prvního stupně v Paříži, Francie) soudní vyšetřování trestného činu podílnictví a účastenství na trestném činu zpronevěry. Toto předání informací bylo zmíněno v tisku v květnu 2003.
Komise a OLAF poté uveřejnily několik tiskových zpráv, z nichž pouze dvě zmiňovaly společnost Planistat Europe. Tisková zpráva Komise ze dne 9. července 2003 tak zmiňovala společnost Planistat Europe poprvé a ve zprávě ze dne 23. července 2003 Komise potvrdila svoje rozhodnutí ukončit smlouvy uzavřené se společností Planistat Europe. Dne 10. července 2003 podala Komise u státního zástupce v Paříži trestní oznámení na neznámého pachatele s návrhem na náhradu újmy v adhezním řízení pro trestný čin zpronevěry a všechny další trestné činy, které lze spatřovat ve skutečnostech uvedených v trestním oznámení. Dne 10. září 2003 byl H.-P. Charlot obviněn z trestného činu zpronevěry a z trestného činu účastenství na zpronevěře. Dne 23. července 2003 Komise vypověděla smlouvy uzavřené se společností Planistat Europe. Dne 25. září 2003 uzavřel OLAF jak vnitřní vyšetřování, tak vnější vyšetřování.
Dne 9. září 2013 vydal vyšetřující soudce tribunal de grande instance de Paris (soud prvního stupně v Paříži) vůči všem obviněným v trestním řízení zahájeném francouzskými soudními orgány usnesení o zastavení řízení, proti němuž podala Komise odvolání. Rozsudkem ze dne 23. června 2014 zamítl cour d’appel de Paris (odvolací soud v Paříži, Francie) toto odvolání a potvrdil usnesení o zastavení řízení. Rozsudkem ze dne 15. června 2016 zamítl Cour de cassation (Kasační soud, Francie) kasační opravný prostředek podaný Komisí proti tomuto rozsudku, čímž soudní řízení definitivně ukončil.
Dne 10. září 2020 se navrhovatelé obrátili na Komisi s výzvou k zaplacení částky z titulu náhrady újmy údajně utrpěné zejména podáním trestního oznámení Komisí a uveřejněním tiskových zpráv k dané věci. Dne 15. října 2020 zamítla Komise tuto žádost, když měla za to, že podmínky pro vznik mimosmluvní odpovědnosti Unie nebyly naplněny.
Navrhovatelé tedy podali žalobu na základě článku 268 SFEU na náhradu zaprvé nemajetkové újmy, kterou měl H.-P. Charlot utrpět tím, že OLAF předal vnitrostátním orgánům sdělení ze dne 19. března 2003, jakož i tím, že Komise podala k těmto orgánům trestní oznámení před tím, než bylo vyšetřování OLAF ukončeno, a zadruhé majetkové újmy, kterou měli navrhovatelé utrpět v důsledku ukončení smluv uzavřených mezi společností Planistat Europe a Komisí. Na podporu této žaloby navrhovatelé tvrdili, že OLAF a Komise porušily mimo jiné zásadu řádné správy, jak je zakotvena v Listině základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Podle navrhovatelů byla pochybení, kterých se dopustily OLAF a Komise, v přímé příčinné souvislosti s nemajetkovou a majetkovou újmou, jejíž náhrady se domáhali. Tribunál napadeným rozsudkem jejich žalobu zčásti odmítl jako nepřípustnou z důvodu pětileté promlčecí lhůty stanovené v článku 46 statutu Soudního dvora Evropské unie v rozsahu, v němž se týkala náhrady majetkové a nemajetkové újmy způsobené medializací jména H.-P. Charlota. Ve zbývající části zamítl Tribunál tuto žalobu jako neopodstatněnou v té části, v níž zněla na náhradu nemajetkové újmy, kterou měl H.-P. Charlot utrpět v důsledku zahájení trestního řízení proti němu před francouzskými soudními orgány. Navrhovatelé tedy podali kasační opravný prostředek k Soudnímu dvoru.
Závěry Soudního dvora
Soudní dvůr poté, co odmítl argumenty navrhovatelů směřující ke zpochybnění použití pravidel promlčení ze strany Tribunálu, připomněl, pokud jde o náhradu nemajetkové újmy vyplývající z trestního řízení zahájeného před francouzskými soudními orgány, že mezi podmínky pro vznik mimosmluvní odpovědnosti Unie podle čl. 340 druhého pododstavce SFEU patří požadavek na dostatečně závažné porušení právní normy, jejímž cílem je přiznat práva jednotlivcům. O takové porušení se jedná, když dotyčný orgán zjevně a závažným způsobem překročil meze své posuzovací pravomoci. Skutečnosti, ke kterým je třeba v tomto ohledu přihlédnout, jsou stupeň jasnosti a přesnosti porušeného pravidla, jakož i rozsah prostoru pro uvážení, který toto pravidlo ponechává unijnímu orgánu. Právo na řádnou správu zakotvené v článku 41 Listiny zahrnuje povinnost řádné péče unijní správy, která musí jednat s péčí a opatrností, přičemž nesplnění této povinnosti představuje porušení právní normy přiznávající práva jednotlivcům.
Pokud jde konkrétně o důsledky zásady řádné správy a povinnosti řádné péče ohledně možnosti OLAF předat informace vnitrostátním soudním orgánům, uvádí Soudní dvůr, že z čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1073/1999 vyplývá, že „[OLAF] může […] kdykoli předat příslušným orgánům dotčených členských států informace získané při vnějších vyšetřováních“. Z bodu 1 odůvodnění tohoto nařízení rovněž vyplývá, že tato možnost musí být uplatňována s ohledem na cíle ochrany finančních zájmů Unie a boje proti podvodům a jakékoli jiné nedovolené činnosti poškozující finanční zájmy Unie.
Podle bodu 5 odůvodnění uvedeného nařízení se působnost OLAF týká kromě ochrany finančních zájmů všech činností spojených s ochranou zájmů Unie před nedovoleným jednáním, které by mohlo vést ke správnímu nebo trestnímu stíhání. Právě za účelem dosažení těchto cílů tedy OLAF provádí vnitřní a vnější vyšetřování, jejichž výsledky jsou podle článku 9 téhož nařízení uváděny ve zprávě o vyšetřování, která se předává podle odstavců 3 a 4 tohoto článku příslušným orgánům členských států v případě vnějšího vyšetřování nebo dotčenému orgánu, subjektu, úřadu nebo agentuře v případě vnitřního vyšetřování.
V tomto ohledu Soudní dvůr uvádí, že z čl. 9 odst. 2 výše citovaného nařízení vyplývá, že zprávy vypracované OLAF „představují stejným způsobem a za stejných podmínek jako úřední zprávy vypracované vnitrostátními správními kontrolory důkazy přípustné ve správním nebo soudním řízení členského státu, pokud je jejich použití nezbytné“. Z toho vyplývá, jak potvrzuje bod 13 odůvodnění tohoto nařízení, že závěry vyšetřování OLAF obsažené v závěrečné zprávě nemohou vést k zahájení soudního řízení automaticky, jelikož příslušné orgány mají volnost při rozhodování o tom, jaký postup bude po takové zprávě následovat, a jsou tedy jedinými orgány oprávněnými přijímat rozhodnutí, jimiž by bylo dotčeno právní postavení osob, proti nimž uvedená zpráva doporučila řízení zahájit. Důkazy předložené OLAF mohou být totiž doplněny a prověřeny vnitrostátními orgány, které disponují rozsáhlejšími vyšetřovacími pravomocemi než tento úřad.
Soudní dvůr z toho tedy vyvodil, že i když má OLAF nejen možnost, ale i povinnost předat příslušným vnitrostátním orgánům, včetně soudních, i před ukončením svého vyšetřování a vypracováním závěrečné zprávy, veškeré relevantní informace, které mohou odůvodnit přijetí opatření těmito orgány, včetně zahájení přípravného řízení, nemění to nic na tom, že při rozhodování o takovém předání musí OLAF zohlednit povinnost řádné péče a postupovat s určitou obezřetností, jelikož jedná nikoliv jako „jakýkoli oznamovatel“, nýbrž jako úřad s vyšetřovacími pravomocemi, a k předání informací dochází mezi dvěma orgány s takovými pravomocemi. To platí tím spíše, že předložení věci vnitrostátním orgánům může sloužit jako základ pro zahájení soudních, civilních i trestních řízení.
Z toho vyplývá, že za účelem dodržení povinnosti řádné péče se OLAF musí před předáním informací vnitrostátním orgánům na základě nařízení č. 1073/1999 ujistit v souladu s bodem 10 odůvodnění tohoto nařízení, že tyto informace jsou dostatečně věrohodné a pravděpodobné a mohou odůvodnit přijetí opatření spadajících do pravomoci těchto orgánů, včetně případného zahájení soudního vyšetřování. Z toho vyplývá, že má-li Tribunál jako v projednávané věci určit, zda OLAF dodržel povinnost řádné péče, pokud jde o předávání informací vnitrostátním orgánům, musí ověřit, jestli měl OLAF v okamžiku takového předání k dispozici více důkazů než jen pochybností, aniž je vyžadováno, aby se jednalo o nezvratné důkazy, které již nevyžadují vyšetřovací úkony.
V projednávané věci má tedy Soudní dvůr za to, že Tribunálu příslušelo zaprvé ověřit věrohodnost a obsah informací nebo důkazů obsažených ve sdělení ze dne 19. března 2003, jakož i úmysl, s nímž došlo k předání těchto informací nebo důkazů francouzským soudním orgánům, a zadruhé určit, zda uvedené informace nebo uvedené důkazy mohly odůvodnit zahájení soudního vyšetřování nebo představovat důkazy užitečné pro takové vyšetřování. Za tímto účelem bylo na Tribunálu, aby prokázal, že OLAF měl k dispozici dostatečně přesné věcné důkazy o tom, že existovaly věrohodné důvody umožňující mít za to, že předané informace obsahují popis skutků s možnou trestněprávní kvalifikací.
Soudní dvůr, který měl za to, že Tribunál neověřil věrohodnost ani obsah informací a důkazů obsažených ve sdělení ze dne 19. března 2003 ani úmysl, s nímž došlo k předání těchto informací nebo důkazů francouzským soudním orgánům, ani to, zda uvedené informace nebo uvedené důkazy mohly odůvodnit zahájení soudního vyšetřování nebo představovat důkazy užitečné pro takové vyšetřování, rozhodl, že se Tribunál v tomto rozsahu dopustil nesprávného právního posouzení. Kromě toho Soudní dvůr rozhodl, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když zamítl jako irelevantní argumentaci navrhovatelů vytýkající OLAF a Komisi, že se dopustily křivého obvinění.
Soudní dvůr tedy zrušil napadený rozsudek v rozsahu, v němž jím Tribunál zamítl žalobu v té části, v níž zněla na náhradu nemajetkové újmy, kterou měl H.-P. Charlot utrpět v důsledku zahájení trestního řízení proti němu před francouzskými soudními orgány. Ve zbývající části Soudní dvůr kasační opravný prostředek zamítl.
Vzhledem k tomu, že Tribunál v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že nedošlo k dostatečně závažnému porušení normy unijního práva, aniž zkoumal ostatní kumulativní podmínky, které jsou nezbytné ke vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie, Soudní dvůr rozhodl, že za těchto okolností je projednávaný spor v takovém stavu, který nedovoluje rozhodnout ve věci samé.
Soudní dvůr proto vrací věc Tribunálu, aby mohl znovu posoudit, zda došlo k dostatečně závažnému porušení pravidla unijního práva, které zakládá mimosmluvní odpovědnost Unie. Pokud Tribunál zjistí, že k takovému porušení došlo, je na něm, aby posoudil ostatní podmínky nezbytné pro vznik mimosmluvní odpovědnosti Unie.