Sag C-363/22 P
Planistat Europe
og
Hervé-Patrick Charlot
mod
Europa-Kommissionen
Domstolens dom (Femte Afdeling) af 11. januar 2024
»Appel – artikel 340, stk. 2, TEUF – Den Europæiske Unions ansvar uden for kontraktforhold – forordning (EF) nr. 1073/1999 – undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – ekstern OLAF-undersøgelse – »Eurostat-sagen« – OLAF’s fremsendelse af oplysninger til de nationale retslige myndigheder vedrørende forhold, der kan forfølges strafferetligt, inden afslutningen af undersøgelsen – Kommissionens indgivelse af en anmeldelse inden afslutningen af OLAF’s undersøgelse – national straffesag – endeligt sat i bero – begrebet »tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse« af en EU-retlig regel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder – den økonomiske og ikke-økonomiske skade, som appellanterne angiveligt har lidt – erstatningssøgsmål«
1. Erstatning uden for kontrakt – betingelser – ulovlighed – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – begreb – retten til en god forvaltning og forpligtelsen til at udvise omhu – Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svigs (OLAF) fremsendelse af oplysninger til de nationale retslige myndigheder vedrørende forhold, der kan forfølges strafferetligt, inden afslutningen af OLAF’s undersøgelse – Rettens manglende efterprøvelse af disse oplysningers troværdighed og indhold – Rettens manglende efterprøvelse af hensigten med denne fremsendelse med henblik på indledning af en retslig undersøgelse – retlig fejl
(Art. 340, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1073/1999, 1., 5., 10., og 13. betragtning, og art. 9 og 10)
(jf. præmis 66-80, 93 og 94)
2. Appel – appellen tiltrådt – appelinstansens endelige afgørelse af sagen – betingelse – sagen moden til påkendelse – foreligger ikke – sagens hjemvisning til Retten
(Statutten for Domstolen, art. 61, stk. 1)
(jf. præmis 95)
Resumé
Domstolen tog delvist appellen af Rettens dom i sagen Planistat Europe og Charlot mod Kommissionen (1) (herefter »den appellerede dom«), som var indgivet af Planistat Europe SARL og Hervé-Patrick Charlot, til følge, da den udtalte sig om omfanget af den retslige prøvelse, som Retten skal udføre inden for rammerne af et søgsmål om ansvar uden for kontraktforhold i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF, i et tilfælde, hvor Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), jf. forordning nr. 1073/1999 (2), dels havde fremsendt oplysninger til de nationale retslige myndigheder og fremsat en angiveligt falsk anklage, selv om de nationale retslige myndigheder i sidste ende havde undladt at tiltale de berørte parter, og hvor dels Kommissionen i forbindelse med denne sag havde indgivet en anmeldelse, i forbindelse med hvilken den indtrådte som civil part i sagen.
I løbet af 1996 oprettede De Europæiske Fællesskabers Statistiske Kontor (Eurostat) et netværk af salgssteder med salg af statistiske oplysninger for øje (datashops). I medlemsstaterne var disse datashops, der ikke var juridiske personer, i princippet integreret i de nationale statistikkontorer på nær i Belgien, Spanien og Luxembourg, hvor de blev drevet af kommercielle selskaber. Fra 1996-1999 havde Planistat Europe under ledelse af Hervé-Patrick Charlot rammekontrakter med Eurostat om levering af forskellige tjenesteydelser, herunder bl.a. tilrådighedsstillelse af personale i datashops. Med virkning fra den 1. januar 2000 fik Planistat Europe overdraget ledelsen af datashops i Bruxelles (Belgien), Madrid (Spanien) og Luxembourg.
I september 1999 udarbejdede Eurostats interne revisionstjeneste en rapport, der viste uregelmæssigheder i Planistat Europes drift af datashops. Den 17. marts 2000 sendte Kommissionen denne rapport til OLAF. Som følge af den interne undersøgelse besluttede OLAF den 18. marts 2003 at indlede en ekstern undersøgelse og fremsendte den efterfølgende dag en skrivelse til de franske retslige myndigheder med oplysning om forhold, der efter kontorets opfattelse kunne indebære strafforfølgning i forbindelse med den igangværende undersøgelse (herefter »skrivelsen af 19. marts 2003«). På grundlag heraf indledte procureur de la République de Paris (den offentlige anklager i Paris, Frankrig) den 4. april 2003 for undersøgelsesdommeren ved tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris, Frankrig) en forundersøgelse vedrørende hæleri og medvirken til underslæb. Denne fremsendelse blev nævnt i medierne i maj 2003.
Kommissionen og OLAF udsendte efterfølgende flere pressemeddelelser, hvoraf kun to omtalte Planistat Europe. Første gang blev der således henvist til Planistat Europe i pressemeddelelsen af 9. juli 2003, mens Kommissionen i sin pressemeddelelse af 23. juli 2003 bekræftede sin beslutning om at ophæve de indgåede kontrakter. Den 10. juli 2003 anmeldte Kommissionen, med begæring om indtræden som civil part, X til den offentlige anklager i Paris for underslæb og ethvert andet strafbart forhold, der kunne udledes af de i anmeldelsen anførte faktiske omstændigheder. Den 10. september 2003 blev der indledt en efterforskning af Hervé-Patrick Charlot for forholdene underslæb og hæleri. Kommissionen hævede den 23. juli 2003 de med Planistat Europe indgåede kontrakter. Den 25. september 2003 afsluttede OLAF både den interne undersøgelse og den eksterne undersøgelse.
Den 9. september 2013 afsagde undersøgelsesdommeren ved tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris) kendelse om påtaleopgivelse over for alle de sigtede i straffesagen anlagt for de franske myndigheder, hvorefter Kommissionen iværksatte appel af denne kendelse. Ved dom af 23. juni 2014 afviste cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris, Frankrig) Kommissionens appel og stadfæstede kendelsen om påtaleopgivelse. Ved dom af 15. juni 2016 gav Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig) heller ikke Kommissionen medhold i dennes kassationsappel over den appellerede dom og afsluttede dermed retsforfølgningen.
Den 10. september 2020 fremsatte appellanterne et påkrav over for Kommissionen om en erstatningssum for de skader, som de angiveligt havde lidt som følge af navnlig den indgivne anmeldelse og de pressemeddelelser, som denne havde udsendt herom. Den 15. oktober 2020 afslog Kommissionen dette krav, idet betingelserne for, at Den Europæiske Union kunne ifalde ansvar uden for kontraktforhold, ikke var opfyldt.
Appellanterne anlagde derfor et søgsmål ved Retten i henhold til artikel 268 TEUF med påstand om erstatning for dels den ikke-økonomiske skade, som Hervé-Patrick Charlot havde lidt som følge af OLAF’s fremsendelse af skrivelsen af 19. marts 2003 til de nationale myndigheder og af klagen, som Kommissionen indgav til disse myndigheder, inden OLAF’s undersøgelse var afsluttet, dels for det økonomiske tab, som appellanterne havde lidt som følge af opsigelsen af de kontrakter, der var indgået mellem Planistat Europe og Kommissionen. Appellanterne nedlagde til støtte for deres søgsmål påstand om, at OLAF og Kommissionen bl.a. havde tilsidesat princippet om god forvaltningsskik, som er fastsat i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Ifølge appellanterne var der en direkte årsagsforbindelse med den ikke-økonomiske og økonomiske skade, som de krævede erstatning for, og fejlene begået af OLAF og Kommissionen. Retten afviste i den appellerede dom, at søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling på grund af forældelsesfristen på fem år i henhold til artikel 46 i Domstolens statut for så vidt angår erstatning for den økonomiske og ikke-økonomiske skade, som fulgte af offentliggørelsen af Hervé-Patrick Charlots navn i medierne. I øvrigt forkastede Retten søgsmålet som værende ugrundet for så vidt angår erstatningen for det ikke-økonomiske tab som følge af straffesagen, som blev indledt over for Hervé-Patrick Charlot ved de franske retslige myndigheder. Appellanterne iværksatte derfor appel for Domstolen.
Domstolens bemærkninger
Efter at have forkastet appellanternes argument om at drage tvivl om Rettens anvendelse af reglerne om forældelsesfrister, bemærkede Domstolen, at en af betingelserne, der kræves, for, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF, er, at der er sket en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder. Der foreligger en sådan tilsidesættelse, når tilsidesættelsen indebærer, at den omhandlede institution åbenbart og alvorligt har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser. De forhold, der i denne forbindelse kan tages i betragtning, er graden af klarhed og præcision af den tilsidesatte bestemmelse, såvel som hvor vidt et skøn den tilsidesatte bestemmelse overlader EU-myndigheden. Retten til god forvaltning indebærer, som fastslået i chartrets artikel 41, en pligt for Unionens administration til at udvise omhu, idet en tilsidesættelse af denne pligt udgør en tilsidesættelse af en retsregel, hvis formål er at tillægge borgerne rettigheder.
Hvad nærmere bestemt angår konsekvenserne af princippet om god forvaltningsskik og pligten til at udvise omhu for OLAF’s mulighed for at fremsende oplysninger til de nationale retslige myndigheder fastslog Domstolen, at det fremgår af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1073/1999, at »[OLAF] når som helst kan fremsende oplysninger, som [kontoret] har indhentet under eksterne undersøgelser, til de berørte medlemsstaters kompetente myndigheder«. Det fremgår ligeledes af første betragtning til forordningen, at denne mulighed bør udøves i lyset af målene om beskyttelse af EU’s finansielle interesser og bekæmpelse af svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader EU’s finansielle interesser.
Ifølge femte betragtning til forordningen vedrører det ansvar, som tillægges OLAF, foruden beskyttelse af de finansielle interesser samtlige aktiviteter til sikring af EU’s interesser mod uregelmæssig adfærd, der kan have administrative eller strafferetlige konsekvenser. Det er således for at nå disse mål, at OLAF foretager interne og eksterne undersøgelser, hvis resultater ifølge samme forordnings artikel 9 fremlægges i en undersøgelsesrapport, der i tilfælde af en ekstern undersøgelse fremsendes til medlemsstaternes kompetente myndigheder eller til den berørte institution eller det berørte organ, kontor eller agentur i tilfælde af en intern undersøgelse i overensstemmelse med denne artikels stk. 3 og 4.
I denne henseende bemærkede Domstolen, at det fremgår af artikel 9, stk. 2, i den nævnte forordning, at de af OLAF udarbejdede rapporter »på lige for med og på samme vilkår som de administrative rapporter, de nationale administrative inspektører udarbejder, [kan] udgøre gyldige bevismidler i administrative eller retslige procedurer i den medlemsstat, hvor dette måtte være påkrævet«. Det følger heraf, som det fremgår af 13. betragtning til forordningen, at OLAF’s konklusioner i en endelig rapport ikke automatisk kan føre til, at der indledes en retslig procedure, idet de kompetente myndigheder frit kan afgøre, hvorledes den endelige rapport skal følges op, og de således er de eneste myndigheder, som kan træffe beslutninger, der kan berøre retsstillingen for de personer, for hvis vedkommende rapporten måtte have anbefalet indledning af sådanne procedurer. De forhold, som OLAF oplyser om, kan nemlig suppleres og efterprøves af de nationale myndigheder, som råder over en bredere vifte af undersøgelsesbeføjelser end dette kontor.
Domstolen udledte heraf, at selv om OLAF ganske vist ikke blot har mulighed for, men også pligt til at fremsende alle relevante oplysninger til de kompetente nationale myndigheder, herunder retslige myndigheder, selv inden afslutningen af undersøgelsen og udarbejdelsen af den endelige rapport, som kan begrunde disse myndigheders vedtagelse af foranstaltninger, herunder indledningen af en strafferetlig undersøgelse, forholder det sig ikke desto mindre således, at OLAF – når kontoret træffer afgørelse om at foretage en sådan fremsendelse – skal tage hensyn til sin forpligtelse til at udvise omhu og udøve en vis forsigtighed, i det omfang dette kontor ikke handler som »whistleblower«, men som et kontor med undersøgelsesbeføjelser, og for så vidt som en sådan fremsendelse af oplysninger finder sted mellem to myndigheder, der har sådanne beføjelser. Dette er så meget desto mere tilfældet, som indbringelse af en sag for de nationale myndigheder kan danne grundlag for at indlede civil- og strafferetlige procedurer.
Det følger heraf, at OLAF for at overholde sin forpligtelse til at udvise omhu inden fremsendelsen af oplysninger til de nationale myndigheder i henhold til forordning nr. 1073/1999 i overensstemmelse med tiende betragtning til denne forordning skal sikre sig, at disse oplysninger frembyder en tilstrækkelig grad af troværdighed og sandsynlighed, der kan begrunde, at disse myndigheder vedtager foranstaltninger, der henhører under deres kompetence, herunder i givet fald at indlede en retslig undersøgelse. Det følger heraf, at når Retten, som i det foreliggende tilfælde, skal afgøre, om OLAF har overholdt sin pligt til at udvise omhu med hensyn til denne fremsendelse af oplysninger til de nationale myndigheder, skal den undersøge, om OLAF på tidspunktet for den nævnte fremsendelse rådede over flere oplysninger og ikke blot nærede en tvivl, uden dog at kræve, at der forelå et klart bevis, som ikke krævede yderligere undersøgelseshandlinger.
I det foreliggende tilfælde fandt Domstolen, at det påhvilede Retten dels at efterprøve troværdigheden og indholdet af de oplysninger eller elementer, der fremgår af skrivelsen af 19. marts 2003, samt hensigten med at fremsende disse oplysninger eller elementer til de franske retslige myndigheder, dels at afgøre, om de nævnte oplysninger eller elementer kunne begrunde indledningen af en retslig undersøgelse eller udgøre beviser, der var nyttige for en sådan undersøgelse. Det tilkom derfor Retten med henblik herpå at fastslå, om OLAF rådede over konkrete materielle indicier, der var tilstrækkeligt præcise til, at der forelå en begrundet mistanke om, at de fremsendte oplysninger omhandlede forhold, der kunne indebære strafforfølgning.
Under henvisning til, at Retten hverken efterprøvede troværdigheden og indholdet af de oplysninger eller elementer, der fremgår af skrivelsen af 19. marts 2003, eller hensigten med at fremsende disse oplysninger eller elementer til de franske retslige myndigheder, eller om de nævnte oplysninger eller elementer kunne begrunde indledningen af en retslig undersøgelse eller udgøre bevismateriale, der var nyttige for en sådan efterforskning, fandt Domstolen, at Retten i dette omfang herved havde begået en retlig fejl. Domstolen fandt i øvrigt, at Retten havde begået en retlig fejl, idet denne sidstnævnte havde forkastet appellanternes argumentation om, at OLAF og Kommissionen havde fremsat en falsk anklage, som irrelevant.
Domstolen ophævede følgelig den appellerede dom, for så vidt som Retten ved denne dom frifandt Kommissionen, i det omfang der var nedlagt påstand om erstatning for den ikke-økonomiske skade, som Hervé-Patrick Charlot angiveligt havde lidt som følge af den straffesag, der var indledt mod ham ved de franske retslige myndigheder. I øvrigt forkastedes appellen.
I den appellerede dom havde Retten fastslået, at der ikke var tale om en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en EU-retlig regel, uden at have undersøgt de øvrige betingelser, der kumulativt skal være opfyldt for, at Unionen kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold, og det var derfor Domstolens opfattelse, at nærværende sag ikke var moden til påkendelse.
Den hjemviste som følge heraf sagen til Retten, således at denne kan foretage en ny prøvelse af, om der eventuelt foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en EU-retlig regel til, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold. Såfremt denne prøvelse viser, at der foreligger en sådan tilsidesættelse, vil det dernæst påhvile Retten at efterprøve de øvrige betingelser, der er nødvendige for, at Unionen kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold.