Causa T‑233/22
Ekaterina Islentyeva
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 20 dicembre 2023
«Ricorso di annullamento – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina – Divieto per qualsiasi aeromobile non immatricolato in Russia ma posseduto, noleggiato o altrimenti controllato da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi di atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione – Articolo 4 sexies della decisione 2014/512/PESC – Incompetenza del Tribunale – Articolo 3 quinquies del regolamento (UE) n. 833/2014 – Difetto di legittimazione ad agire – Irricevibilità»
1. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Decisione che comporta la chiusura dello spazio aereo dell’Unione a talune categorie di aeromobili – Sindacato giurisdizionale di legittimità – Portata – Articolo 4 sexies della decisione 2014/512/PESC – Misure di portata generale – Esclusione
(Art. 275, comma 2, TFUE; decisione del Consiglio 2014/512/PESC, art. 4 sexies)
(v. punti 20‑24, 26‑28, 30)
2. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Atti regolamentari che non comportano alcuna misura di esecuzione e le riguardano direttamente – Incidenza diretta – Criteri – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Atto che vieta a qualsiasi aeromobile non immatricolato in Russia ma posseduto, noleggiato o altrimenti controllato da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi di atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione – Ricorso proposto da un cittadino russo titolare di una licenza di pilota privato non avente il controllo economico o finanziario di un aeromobile non immatricolato in Russia – Irricevibilità
(Art. 263, comma 4, TFUE; regolamento del Consiglio n. 833/2014, art. 3 quinquies, § 1)
(v. punti 39, 42‑48, 50‑54)
Sintesi
La ricorrente, che ha la doppia cittadinanza lussemburghese e russa, è titolare di una licenza di pilota privato rilasciata dalla Direction de l’aviation civile du Grand‑Duché de Luxembourg (Direzione dell’aviazione civile del Granducato di Lussemburgo (in prosieguo: la «DAC»). Per effettuare i suoi voli sul territorio dell’Unione europea, ella utilizzava aeromobili appartenenti a un’associazione lussemburghese con sede presso l’aeroporto di Luxembourg‑Findel (Lussemburgo).
A seguito dell’aggressione da parte della Federazione russa nei confronti dell’Ucraina all’inizio del 2022, l’Unione ha istituito una serie di misure restrittive in considerazione di tale situazione, tra cui la decisione 2022/335 (1) (in prosieguo: la «decisione impugnata») e il regolamento 2022/334 (2) (in prosieguo: il «regolamento impugnato»).
Tali atti sono intesi, in particolare, a negare a qualsiasi aeromobile operato da vettori russi, a qualsiasi aeromobile immatricolato in Russia e a qualsiasi aeromobile non immatricolato in Russia ma posseduto, noleggiato o altrimenti controllato da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi il permesso di atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione (3).
La Commissione europea e l’Agenzia europea per la sicurezza aerea hanno successivamente precisato che il divieto introdotto da tali atti riguarda le persone aventi la cittadinanza russa che volano a titolo privato, se dette persone controllano l’aeromobile in qualità di piloti. La DAC ha inoltre precisato che il termine «controllato» utilizzato in tali atti doveva essere interpretato estensivamente, il che comprendeva il controllo effettivo e materiale di un aeromobile e non era limitato esclusivamente al controllo economico e finanziario.
Ritenendosi lesa da tali atti, la ricorrente ha proposto un ricorso al fine di ottenere, da un lato, l’annullamento del regolamento impugnato, nella parte in cui inserisce l’articolo 3 quinquies del regolamento n. 833/2014, e l’annullamento della decisione impugnata, nella parte in cui inserisce l’articolo 4 sexies della decisione 2014/512, e, dall’altro, il riconoscimento del diritto di utilizzare la sua licenza di pilota privato e di atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione.
Con la sua sentenza, il Tribunale dichiara che il divieto di cui trattasi non si applica al «controllo» di un aeromobile, in qualità di pilota dello stesso, da parte di una persona di nazionalità russa, come sostenuto dalla ricorrente. Tuttavia, siffatta interpretazione comporta l’assenza di legittimazione ad agire di quest’ultima contro il regolamento impugnato e, pertanto, il rigetto in quanto irricevibile del capo delle conclusioni diretto all’annullamento di detto regolamento. Quanto agli altri capi delle conclusioni presentati dalla ricorrente, essi sono respinti a motivo dell’incompetenza del Tribunale a conoscerne.
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, il Tribunale si dichiara incompetente a conoscere del capo delle conclusioni diretto ad ottenere che esso riconosca alla ricorrente il diritto di utilizzare la sua licenza di pilota privato e di atterrare nel territorio dell’Unione, decollare dal territorio dell’Unione o sorvolare il territorio dell’Unione, in quanto, nell’ambito del controllo di legittimità basato sull’articolo 263 TFUE, il Tribunale non è competente a pronunciare sentenze dichiarative o confermative.
In secondo luogo, il Tribunale si dichiara parimenti incompetente a statuire sul capo delle conclusioni relativo all’annullamento della decisione impugnata, in quanto, ai sensi del combinato disposto dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE e dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, e alla giurisprudenza della Corte (4), è la natura individuale degli atti adottati sulla base delle disposizioni relative alla PESC che dà accesso ai giudici dell’Unione.
Orbene, nel caso di specie, le misure di divieto stabilite all’articolo 4 sexies della decisione 2014/512 riguardano gli aeromobili operati da vettori aerei russi, quelli immatricolati in Russia e quelli non immatricolati in Russia ma posseduti, noleggiati o altrimenti controllati da persona fisica o giuridica, entità o organismo russi. Pertanto, dette misure si applicano a tutti gli aeromobili che soddisfano tali criteri oggettivi e non costituiscono quindi misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche identificate ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, bensì misure di portata generale. In siffatte circostanze, il Tribunale non è competente a sindacarne la validità.
In terzo luogo, il Tribunale dichiara il ricorso irricevibile nella parte in cui è diretto all’annullamento del regolamento impugnato, in assenza di legittimazione ad agire della ricorrente per l’annullamento di tale atto.
Infatti, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, per poter proporre ricorso contro un provvedimento, una persona fisica deve essere direttamente interessata da quest’ultimo, condizione che richiede, in particolare, che il provvedimento contestato produca direttamente effetti sulla situazione giuridica di tale persona.
Nel caso di specie, per accertare se la ricorrente sia direttamente interessata dalle misure restrittive di cui trattasi, il Tribunale ha proceduto a un’interpretazione della nozione di aeromobile «altrimenti controllato» che determina, in parte, l’ambito di applicazione dell’articolo 3 quinquies, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2014, secondo il metodo di interpretazione previsto dalla giurisprudenza (5).
A questo proposito, sebbene l’interpretazione letterale di detta nozione possa indurre a ritenere che essa comprenda un controllo «tecnico o operativo», cosicché il divieto potrebbe riguardare un aeromobile pilotato da una persona fisica di nazionalità russa, si deve concludere, seguendo un’interpretazione contestuale e teleologica di tale nozione, che essa fa riferimento solo a un controllo di natura economica o finanziaria.
Infatti, da un lato, la nozione di aeromobile «altrimenti controllato» si inserisce nel contesto economico e finanziario dell’adozione delle misure restrittive di cui trattasi. In primo luogo, il regolamento impugnato modifica il regolamento n. 833/2014, che prevede misure restrittive settoriali di natura economica. In secondo luogo, l’espressione «altrimenti controllato» segue i termini «posseduto» e «noleggiato», ossia termini che designano nozioni pertinenti dal punto di vista economico o finanziario. In terzo luogo, la nozione di «controllo» è utilizzata in senso economico o finanziario nel contesto di altre disposizioni del regolamento n. 833/2014.
Dall’altro lato, l’obiettivo perseguito dal regolamento impugnato consiste, in particolare, nell’esercitare la massima pressione sulle autorità russe, affinché queste pongano fine alle iniziative riguardanti l’Ucraina. Orbene, le restrizioni nei confronti di aeromobili non immatricolati in Russia posseduti, noleggiati o altrimenti controllati economicamente o finanziariamente incidono economicamente sul settore dell’aviazione russa, contribuendo in tal modo alla realizzazione di questo obiettivo.
Inoltre, il rispetto del principio di proporzionalità induce a ritenere che un divieto di atterraggio nel territorio dell’Unione, di decollo dal territorio dell’Unione e di sorvolo del territorio dell’Unione applicabile a tutti gli aeromobili controllati sul piano «tecnico o operativo» da un cittadino russo, in quanto comprende i cittadini russi titolari di una licenza di pilota privato, sarebbe manifestamente inadeguato rispetto all’obiettivo consistente nell’esercitare una simile pressione sulle autorità russe.
Pertanto, la nozione di aeromobile non immatricolato in Russia «altrimenti controllato» da una persona fisica o giuridica russa riguarda soltanto qualsiasi aeromobile non immatricolato in Russia che sia controllato dal punto di vista economico o finanziario da una tale persona.
Poiché la ricorrente nel procedimento principale non si trova in questa situazione, ella non è direttamente interessata dal divieto di cui all’articolo 3 quinquies del regolamento n. 833/2014, come modificato.