ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 15 ноември 2016 година(1)
Дело C‑4/16
J.D.
срещу
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki
(Преюдициално запитване, отправено от Sąd Apelacyjny w Warszawie (Варшавски апелативен съд, Полша)
„Околна среда — Директива 2009/28/ЕО — Възобновяеми енергийни източници — Водноелектрическа енергия — Понятие — Енергия, произведена във водноелектрическа централа, разположена на мястото на изпускане на отпадните води на друго предприятие“
1. Включва ли „енергията от възобновяеми източници“ по смисъла на Директива 2009/28/ЕО(2) и енергията, произведена от водноелектрическа централа, която използва отпадните води, изпускани от друго предприятие, което няма отношение към дейността по производство на електроенергия? Така може да се обобщи въпросът, поставен на Съда от запитващата юрисдикция, която се съмнява дали упоменатото понятие не обхваща само енергията, получавана от „естествения“ пад на повърхностните води.
2. В настоящото заключение ще покажа, че както текстът, така и целите на Директива 2009/28 позволяват да се приеме, че няма значение дали е естествен или изкуствен потокът на водата, чийто пад се използва за производството на електроенергия, стига това да не е вода от помпено-акумулиращи водноелектрически централи.
I – Правна уредба
А – Правото на Съюза
1. Директива 2009/28
3. Съображение 1 гласи:
„Контролът на енергийното потребление в Европа, както и увеличеното използване на енергия от възобновяеми източници заедно с енергоспестяването и увеличената енергийна ефективност представляват важни части от пакета от мерки, необходими за намаляване на емисиите на парникови газове […]. Тези фактори играят важна роля за подобряване на сигурността на енергийните доставки, за насърчаване на технологичното развитие и иновациите и създаване на възможности за заетост и регионално развитие, особено в селски и изолирани области“.
4. Съображение 30 гласи:
„При изчисляване на дела на водна и вятърна енергия за целите на настоящата директива последиците от климатичните колебания следва да бъдат изглаждани чрез използване на правило за нормализация. В допълнение електроенергия, произведена в помпеноакумулиращи водни електроцентрали от предварително изпомпвана на горното ниво вода, не следва да се счита за електроенергия, произведена от възобновяеми източници на енергия“.
5. Член 2 предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат определенията в Директива 2003/54/ЕО(3)“, а освен това „енергия от възобновяеми източници“ означава енергия от възобновяеми неизкопаеми източници, а именно вятърна, слънчева, аеротермална, геотермална, хидротермална и океанска енергия, водноелектрическа енергия, биомаса, сметищен газ, газ от пречиствателни инсталации за отпадни води и биогазове“.
6. Член 3, параграф 1 гласи:
„Всяка държава членка гарантира, че нейният дял на енергия от възобновяеми източници, изчислен в съответствие с разпоредбите на членове 5—11, в брутното крайно потребление на енергия през 2020 г. е най-малко равен на нейната обща национална цел за дела на енергията от възобновяеми източници през тази година, посочен в […] приложение I […]“.
7. Член 5 предвижда:
„1. Брутното крайно потребление на енергия от възобновяеми източници във всяка държава членка се изчислява като сбор от:
а) брутното крайно потребление на електроенергия от възобновяеми източници;
[…]
3. За целите на параграф 1, буква а) брутното крайно потребление на електроенергия от възобновяеми източници се изчислява като количеството електроенергия, произведено в държава членка от възобновяеми източници на енергия, с изключение на електроенергията в помпеноакумулиращи водноелектрически централи, произведена от предварително изпомпана на горното ниво вода.
[…]
Електроенергията, произведена от водноелектрически централи и съоръжения за вятърна енергия, се отчита в съответствие с правилата за нормализация, посочени в приложение II.
[…]
7. При изчислението на дела на енергията от възобновяеми източници се използват методиката и определенията, посочени в Регламент (ЕО) № 1099/2008[(4)] […]“.
2. Директива 2003/54
8. Директива 2003/54 е отменена с Директива 2009/72/ЕО(5), член 48 от която предвижда, че отмяната действа, считано от 3 март 2011 г., и че позоваванията на отменената директива се тълкуват като позовавания на самата Директива 2009/72.
9. Член 2, точка 30 от Директива 2009/72 определя „възобновяемите енергийни източници“ по същия начин, както са дефинирани в член 2, точка 30 от Директива 2003/54, а именно като „възобновяеми неизкопаеми източници на енергия (вятърна, слънчева, геотермална, вълнова, от приливи и отливи, хидроенергия, биомаса, газ от сметища, газ от инсталации за третиране на отпадни води и биогазове)“.
3. Регламент № 1099/2008
10. В раздел 5 от приложение Б към Регламент № 1099/2008 „хидроенергията“ е дефинирана като „[п]отенциална и кинетична енергия на водата, преобразувана в електроенергия във водноелектрически централи“, включително произведената в помпено-акумулиращи станции.
Б – Националното право
1. Ustawa prawo energetyczne (Законът за енергетиката)(6)
11. В редакцията му в сила към 6 ноември 2013 г. член 3 от този закон гласи:
„По смисъла на този закон: […] 20) „възобновяем енергиен източник“ е източник, който в процеса на преобразуване използва вятърна, слънчева, аеротермална, геотермална и хидротермална енергия, енергията на морските вълни, течения, приливи и отливи и на речното течение, а също и енергия от биомаса, сметищен биогаз и биогаз от канализационни или пречиствателни инсталации за отпадни води или от инсталации за разграждане на растителни и животински отпадъци. […]“.
12. В редакцията му в сила от 4 май 2015 г. член 3, точка 20 дефинира „възобновяемите енергийни източници“ чрез препращане към Закона за възобновяемите енергийни източници.
2. Ustawa o odnawialnych źródłach energii (Закон за възобновяемите енергийни източници)(7)
13. Член 2 гласи:
„[…]
12) „хидроенергия“ е енергията на течението на повърхностните води на сушата, с изключение на енергията, получавана чрез изпомпване в помпено-акумулиращи водноелектрически централи и водноелектрически централи с помпена функция;
[…]
18) „малка централа“ е централа за производство на електроенергия от възобновяеми енергийни източници с обща инсталирана електрическа мощност над 40 kW, но не повече от 200 kW, присъединена към електроенергийната мрежа с номинално напрежение под 110 kV, или с обща разполагаема топлинна мощност над 120 kW, но не повече от 600 kW;
[…]
22) „възобновяем енергиен източник“ са възобновяемите неизкопаеми енергийни източници, а именно вятърна, слънчева, аеротермална, геотермална и хидротермална енергия, хидроенергия, енергията на морските вълни, течения, приливи и отливи, енергията от биомаса, биогаз, селскостопански биогаз и течни биогорива.
[…]“.
14. Член 7 предвижда:
„Икономическата дейност в областта на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници чрез малка централа […] е регулирана дейност по смисъла на Закона за свободата на стопанска инициатива и подлежи на вписване в регистъра на производителите, извършващи икономическа дейност чрез малки централи […]“.
3. Ustawa prawo wodne (Закон за водите)(8)
15. Член 5, параграф 3 гласи:
„Повърхностните води на сушата се делят на:
1) течащи, към които се числят:
а) водите на естествените водни потоци, на каналите и на изворите, от които водят началото си водните потоци;
б) водите на езерата и другите естествени водни басейни с постоянен или непостоянен естествен повърхностен приток или отток;
в) водите на изкуствените водни басейни, разположени на течащи води;
2) стоящи, към които се числят водите на езерата и другите естествени водни басейни, които не са непосредствено свързани по естествен начин с течащи повърхностни води.
[…]“.
II – Фактическа обстановка
16. J.D. е предприятие, което разполага с разрешение за производство на електроенергия от възобновяеми източници за периода от 20 ноември 2004 г. до 20 ноември 2014 г. Разрешението се отнася в частност за две биогазови централи и една малка водноелектрическа централа (с мощност 0,160 MW), разположена на мястото на изпускане на отпадните води на друго предприятие (PKN Orlen SA), което няма отношение към производството на електроенергия.
17. Когато заинтересованото лице подава молба за продължаване на срока на разрешението, с решение от 6 ноември 2013 г. председателят на полската Служба за енергийно регулиране (наричана по-нататък „URE“) отказва да продължи разрешението за водноелектрическата централа, по съображение че „като централи за производство на електроенергия от възобновяеми източници може да се разглеждат единствено онези водноелектрически централи, които използват енергията на морските вълни, течения, приливи и отливи и на речното течение“(9).
18. Решението на председателя на URE е потвърдено с решение от 5 ноември 2014 г. на Sąd Okręgowy w Warszawie (Варшавски окръжен съд, Полша), който се основава на дефиницията за възобновяеми енергийни източници в член 3, точка 20 от Закона за енергетиката в редакцията му в сила към момента на издаването на обжалваното решение.
19. J.D. обжалва това съдебно решение пред Sąd Apelacyjny w Warszawie (Варшавски апелативен съд, Полша). В жалбата си то изтъква несъвместимост на член 3, точка 20 от Закона за енергетиката с Директива 2009/28.
20. В този контекст Sąd Apelacyjny w Warszawie (Варшавски апелативен съд) оправя преюдициалния си въпрос.
III – Преюдициалният въпрос
21. Преюдициалният въпрос, който е отправен на 4 януари 2016 г., гласи:
„Понятието за водноелектрическа енергия като енергия от възобновяем източник, съдържащо се в член 2, буква а) във връзка с член 5, параграф 3 и съображение 30 от Директива 2009/28 […], трябва ли да се разбира единствено като енергия, произведена от водноелектрически централи, използващи течението на повърхностните води на сушата, в това число течението на реките, или такава е и енергията, произведена във водноелектрически централи (които не са помпено-акумулиращи водноелектрически централи, нито електроцентрали с помпена функция), разположени на мястото на изпускане на промишлените отпадни води на друго предприятие?“.
IV – Производството пред Съда и становищата на страните
22. Писмени становища представят J.D., полското и италианското правителство, както и Комисията. В съответствие с член 76, параграф 2 от Процедурния правилник Съдът решава да не провежда устната фаза на производството.
23. J.D. поддържа, че съгласно Директива 2009/28 единствената енергия от водноелектрически централи, която не се смята за енергия от възобновяеми източници, е произведената в помпено-акумулиращи централи. Според него Директива 2009/28 допуска като енергия от възобновяеми източници да се окачестви енергията, получавана от водите, изпускани по-нагоре от друго предприятие, което ги изхвърля, след като ги е използвало.
24. Полското правителство поддържа, че понятията „енергия от възобновяеми източници“ (член 2, буква а) от Директива 2009/28) и „възобновяеми енергийни източници“ (член 2, точка 30 от Директива 2009/72) се отнасят до неизкопаемите енергийни източници, които се характеризират с това, че могат да се възобновяват в сравнително кратък срок по естествен път, без човешка намеса, или пък са неизчерпаеми, и чието използване способства за постигането на екологичните цели, посочени в Директива 2009/28.
25. Затова според полското правителство понятието „водноелектрическа енергия от възобновяеми източници“ се отнася до енергията, получавана от естествения пад на повърхностните води на сушата, включително речните води.
26. Освен това полското правителство посочва, че съгласно Директива 2009/28 електроенергията от помпено-акумулиращи водноелектрически централи не се смята за произведена от възобновяеми източници. От това то заключава, че дейността на водноелектрическите централи, които, макар да не са помпено-акумулиращи, все пак използват изпомпваната нагоре вода от други предприятия, не се извършва чрез използване на възобновяеми източници, които се срещат естествено в околната среда.
27. Според италианското правителство енергията, генерирана чрез използване на гравитационния пад на водата в изкуствени съоръжения, трябва да се включва в понятието „енергия от възобновяеми източници“, стига въпросните съоръжения да са изградени за икономически цели, които нямат отношение към производството на електроенергия.
28. Италианското правителство смята, че съображение 30 от Директива 2009/28 обхваща две хипотези: a) водноелектрическата енергия е резултат от използването на изкуствени водни потоци, създадени именно с тази цел, и б) енергията е получена от изкуствени водни потоци, изградени с други цели, а не за производство на електроенергия. В първия случай не би могло да се говори за „енергия от възобновяеми източници“, тъй като изпомпването само по себе си изисква енергия и затова крайната разлика между получената енергия и използваната за производството ѝ би била почти нула, което би неутрализирало ползата за околната среда. Във втория случай обаче се използвали вече съществуващи съоръжения и инфраструктура, което оптимизирало ползите за околната среда и икономическите инвестиции.
29. Освен това, доколкото Директива 2009/28 изрично изключва от понятието „електроенергия от възобновяема хидроенергия“ само електроенергията, произвеждана в помпено-акумулиращи централи, според италианското правителство това изключение не се отнася до случаите, в които електроенергията се произвежда чрез използването на също изкуствени водни потоци, които обаче са създадени с друга икономическа цел, а не с цел производство на електроенергия.
30. Комисията смята, че предвид липсата на определение за водноелектрическа енергия в Директива 2009/28 трябва да се вземе предвид дефиницията за хидроенергия в точка 5.1.1 от приложение Б към Регламент № 1099/2008, към който препраща член 5, параграф 7 от Директива 2009/28.
31. Въз основа на тази дефиниция и метода за изчисляване на брутното крайно потребление на електроенергия от възобновяеми източници (член 5, параграф 3 от тази директива) Комисията твърди, че според законодателя на Съюза „електроенергия от възобновяеми източници“ е енергията, произведена от водноелектрическа централа чрез преобразуване на потенциалната или кинетичната енергия на водата, с изключение на енергията, произведена от помпено-акумулиращи централи, използващи предварително изпомпвана на горното ниво вода. Накрая, Комисията посочва, че законодателят не провежда разграничение между видовете използвана вода според това дали тече в естествен или изкуствен поток.
V – Анализ
32. Разглежданото тук преюдициално запитване не предполага да се изясни абстрактно какво е „възобновяем източник“, нито при какви условия може да се приеме, че водноелектрическата енергия е произведена от такъв източник. Въпросът на Sąd Apelacyjny w Warszawie (Варшавски апелативен съд) е много по-конкретен, доколкото този съд иска да се установи дали като „енергия от възобновяеми източници“ по смисъла на Директива 2009/28 може да се окачестви съвсем конкретен вид водноелектрическа енергия — произвежданата в малка водноелектрическа централа от водите, изпускани от друго предприятие, което преди това ги е използвало за свои цели, нямащи отношение към производството на електроенергия.
33. Подчертах израза „по смисъла на Директива 2009/28“, тъй като лесно може спорът да се пренесе на плоскостта на общите, неюридически понятия и да се забрави, че всеки съд, в това число Съдът на Европейския съюз, може да решава единствено спорове, формулирани в правни категории.
34. Казвам всичко това, защото ми се струва, че тук не може да се борави с предварително зададено понятие за възобновяеми енергийни източници, обхващащо — както твърди полското правителство(10) — източниците, които се възобновяват по естествен път, без човешка намеса. Ако се потегли от това предпоставено понятие, безспорно ще е трудно като „енергия от възобновяеми източници“ да се окачестви например енергията, произвеждана чрез използването на изкуствени водни потоци.
35. Всъщност важно е единствено понятието в самата Директива 2009/28, за целите на която „енергията от възобновяеми източници“ е дефинирана с думите „енергия от възобновяеми неизкопаеми източници“ (член 2, буква a)(11). Разпоредбата не определя понятието „възобновяеми неизкопаеми източници“, но точно изброява кои са тези източници, а именно „вятърна, слънчева, аеротермална, геотермална, хидротермална и океанска енергия, водноелектрическа енергия, биомаса, сметищен газ, газ от пречиствателни инсталации за отпадни води и биогазове“. С други думи, когато в член 2, буква а) от Директива 2009/28 се говори за „възобновяеми неизкопаеми източници“, се имат предвид изброените след това източници, поради което е и използван изразът „а именно“(12).
36. Следователно, каквото и да се разбира под енергия от възобновяеми източници в другите области на знанието и независимо дали в тези други области е правилно тя да бъде определяна като произвеждана от „възобновяеми неизкопаеми източници“, няма съмнение, че от правна гледна точка и конкретно от гледна точка на Директива 2009/28 хидроенергията е именно такава енергия. В съответствие с Регламент № 1099/2008(13) този вид енергия се определя за статистически цели като „[п]отенциална и кинетична енергия на водата, преобразувана в електроенергия във водноелектрически централи“, включително произведената в помпено-акумулиращи централи.
37. При това положение по принцип всяка „хидроенергия“ трябва за целите на Директива 2009/28 да се смята за „енергия от възобновяеми източници“, независимо дали се получава от водния пад на изкуствени потоци, или от водата на естествените потоци(14). Ето защо не е съвместима с Директива 2009/28 национална правна уредба, която провежда разграничение според това дали е естествен или изкуствен потокът на водите, използвани за производството на електроенергия, и прилага това разграничение като критерий за включването на съответната енергия в категорията на енергията от възобновяеми източници.
38. Единственото изключение от това правило е изрично предвиденото в самата Директива 2009/28, съображение 30 от която гласи, че „електроенергия, произведена в помпеноакумулиращи водни електроцентрали от предварително изпомпвана на горното ниво вода, не следва да се счита за електроенергия, произведена от възобновяеми източници на енергия“. В съответствие с това обяснение член 5, параграф 3 от Директива 2009/28 предвижда, че произведената при такива условия електроенергия няма да се взема предвид при изчисляването на брутното крайно потребление на електроенергия от възобновяеми източници.
39. Според информацията от запитващата юрисдикция(15) малката водноелектрическа централа, до която се отнася делото, „не е помпено-акумулираща водноелектрическа централа, нито водноелектрическа централа с помпена функция“(16). Ако е така (което в крайна сметка запитващата юрисдикция следва да прецени), тази централа няма да попада в хипотезата по съображение 30 и член 5, параграф 3 от Директива 2009/28 и съответно произвежданата от нея водноелектрическа енергия ще може да се окачестви като енергия „от възобновяеми източници“.
40. Предвиденото в Директива 2009/28 изключение по отношение на помпено-акумулиращите централи се дължи на решение на законодателя, който, макар да приема в друг нормативен акт(17) (но само за статистически цели), че тези инсталации генерират „хидроенергия“, тук е предпочел да изключи така произвежданата електроенергия от категорията на енергията от възобновяеми източници. Каквито и да са съображенията за това политическо решение в областта на енергетиката(18), няма съмнение, че Директива 2009/28 предвижда такова изключение по отношение на помпено-акумулиращите водноелектрически централи. Трябва да повторя обаче, че разглежданата в случая водноелектрическа централа не е от този тип.
41. Според информацията от акта за преюдициално запитване разглежданата в главното производство водноелектрическа централа използва отпадните води на друго предприятие, което няма отношение към неговата дейност и няма никаква връзка с производството на електроенергия. Следователно тя не е помпено-акумулираща централа (в описания по-горе смисъл), а централа, която произвежда електроенергия от води, които иначе биха изтичали, без повече да донасят икономически или екологични ползи.
42. Всъщност разглежданата централа използва отпадни води, които нямат друго предназначение, а просто се изпускат, поради което допълнителното им използване за производството на електроенергия е полезно от екологична гледна точка. Нещо повече, може да се каже, че произведената по тази технология „чиста“ електроенергия донякъде компенсира евентуалните щети за околната среда, причинявани с първоначалното събиране на тази вода или с изграждането на изкуствения канал, в който се оттича.
43. Освен това, както отбелязва Комисията(19), ако използваните от водноелектрическата централа води идват от предприятие за преработка на отпадни води, така получаваната електроенергия би затворила един „идеален“ цикъл на екологично възстановяване: дейността на това предприятие води не само до пречистване на отпадните води, но и до създаване на воден запас, който пък дава възможност за производство на електроенергия без необходимост от използване на други енергийни източници с емисии на парникови газове.
44. В обобщение, предвид текста на член 2, буква a) и член 5, параграф 3 от Директива 2009/28, както и предвид целите на тази директива смятам, че на запитващата юрисдикция трябва да се отговори в смисъл, че понятието за водноелектрическа енергия от възобновяеми източници обхваща и енергията, произвеждана във водноелектрически централи, използващи отпадните води, изпускани от друго предприятие, което няма отношение към дейността на централата и няма никаква връзка с производството на електроенергия.
VI – Заключение
45. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпроса на Sąd Apelacyjny w Warszawie (Варшавски апелативен съд, Полша), както следва:
„Понятието за водноелектрическа енергия от възобновяеми източници, съдържащо се в член 2, буква а) във връзка с член 5, параграф 3 и съображение 30 от Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО, трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща и енергията, произвеждана във водноелектрически централи, които използват отпадните води, изпускани от друго предприятие, което няма отношение към дейността на централата и няма никаква връзка с производството на електроенергия“.