CONCLUSIONES DEL SR. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA — ASUNTO C‑4/16
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 15 de noviembre de 2016 (1)
Asunto C‑4/16
J.D.
contra
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Sąd Apelacyjny w Warszawie (Tribunal de apelación de Varsovia, Polonia)]
«Medio ambiente — Directiva 2009/28/CE — Fuentes de energías renovables — Energía hidroeléctrica — Concepto — Energía producida en una central hidráulica localizada en el lugar de vertido de aguas residuales procedentes de otra instalación»
1. La «energía procedente de fuentes renovables», en el sentido de la Directiva 2009/28/CE, (2) ¿comprende la generada por una central hidroeléctrica que aprovecha las aguas residuales vertidas por un tercero, ajeno a la actividad de producción de electricidad? Esta es, en síntesis, la pregunta dirigida al Tribunal de Justicia por el órgano judicial de reenvío, que duda de si aquel concepto se limita a la energía obtenida de la caída «natural» de las aguas superficiales.
2. En estas conclusiones mantendré que, tanto del contenido de la Directiva 2009/28 como de sus objetivos, se puede inferir que el carácter, natural o artificial, del cauce por el que transcurre el agua cuya caída es utilizada para la generación de energía eléctrica resulta irrelevante, siempre que no se trate de agua que provenga de centrales de bombeo.
I. Marco normativo
A. Derecho de la Unión
1. Directiva 2009/28
3. Según el considerando 1:
«[e]l control del consumo de energía en Europa y la mayor utilización de la energía procedente de fuentes renovables, junto con el ahorro energético y una mayor eficiencia energética, constituyen una parte importante del paquete de medidas necesarias para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero […]. Asimismo, estos factores pueden desempeñar un papel importante para fomentar la seguridad del abastecimiento energético, el desarrollo tecnológico y la innovación y ofrecer oportunidades de empleo y desarrollo regional, especialmente en zonas rurales y aisladas.»
4. En el considerando 30 se lee:
«[a]l calcular la contribución de la energía hidráulica y eólica a los efectos de la presente Directiva, los efectos de la variación climática deben mitigarse aplicando una fórmula de normalización. Asimismo, la electricidad producida en unidades de acumulación por bombeo que utilizan agua que se ha bombeado aguas arriba no debe considerarse electricidad producida a partir de fuentes renovables.»
5. En virtud del artículo 2:
«[a] efectos de la presente Directiva, serán de aplicación las definiciones de la Directiva 2003/54/CE» (3), entendiéndose por «a) “energía procedente de fuentes renovables”: la energía procedente de fuentes renovables no fósiles, es decir, energía eólica, solar, aerotérmica, geotérmica, hidrotérmica y oceánica, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás».
6. Con arreglo al artículo 3, apartado 1:
«[c]ada Estado miembro velará por que la cuota de energía procedente de fuentes renovables, calculada de conformidad con los artículos 5 a 11, en su consumo final bruto de energía en 2020 sea equivalente como mínimo a su objetivo global nacional en cuanto a la cuota de energía procedente de fuentes renovables de ese año, tal como figura en [el] anexo I […]».
7. El artículo 5 prescribe:
«1. El consumo final bruto de energía procedente de fuentes renovables en cada Estado miembro se calculará como la suma:
a) del consumo final bruto de electricidad procedente de fuentes de energía renovables;
[…]
3. A efectos del apartado 1, letra a), el consumo final bruto de electricidad procedente de fuentes de energía renovables se calculará como la cantidad de electricidad generada en un Estado miembro a partir de fuentes de energía renovables, excluida la electricidad producida en unidades de acumulación por bombeo a partir de agua que se ha bombeado previamente aguas arriba.
[…]
La electricidad generada en centrales hidroeléctricas y eólicas se contabilizará de conformidad con las fórmulas de normalización establecidas en el anexo II.
[…]
7. La metodología y las definiciones utilizadas en el cálculo de la cuota de energía procedente de fuentes de energía renovables serán las previstas en el Reglamento (CE) n.º 1099/2008 [(4)] […]».
2. Directiva 2003/54
8. La Directiva 2003/54 ha sido derogada por la Directiva 2009/72/CE, (5) cuyo artículo 48 previene que esta derogación rige a partir del 3 de marzo de 2011, así como que las referencias a la Directiva derogada se interpretarán como referencias a la propia Directiva 2009/72.
9. El artículo 2, punto 30, de la Directiva 2009/72 precisa las «fuentes de energía renovables» en los mismos términos que el artículo 2, punto 30, de la Directiva 2003/54, a saber: «las fuentes de energía renovables no fósiles (energía eólica, solar, geotérmica, de las olas, de las mareas, hidráulica, de la biomasa, los gases de vertedero, los gases producidos en estaciones depuradoras de aguas residuales y los biogases)».
3. Reglamento n.º 1099/2008
10. En la rúbrica 5 del anexo B del Reglamento n.º 1099/2008 se define la «energía hidráulica» como « [l]a energía potencial y cinética del agua convertida en electricidad en instalaciones hidroeléctricas», incluyéndose la conseguida mediante acumulación por bombeo.
B. Derecho nacional
1. Ustawa prawo energetyczne (Ley de la energía) (6)
11. En la versión vigente el 6 de noviembre de 2013, el artículo 3 disponía:
«[a] los efectos de la presente Ley, se entenderá por: […] 20) “fuente de energía renovable”: una fuente en cuyo proceso de transformación se utiliza la siguiente energía: energía eólica, radiación solar; energía aerotérmica, geotérmica o hidrotérmica; energía de las olas, las corrientes marinas y las mareas; la corriente de ríos; biomasa, biogás procedente de vertederos y biogás generado en procesos de derivación o depuración de aguas residuales o de la descomposición de sedimentos de residuos vegetales y animales. […]».
12. En la versión vigente desde el 4 de mayo de 2015, el artículo 3, apartado 20, define «fuente de energía renovable» por remisión a la Ley sobre las fuentes de energía renovables.
2. Ustawa o odnawialnych źródłach energii (Ley sobre las fuentes de energía renovables) (7)
13. El artículo 2 considera:
«[…]
12) “energía hidráulica”: energía generada con la corriente de masas de agua superficial interiores, excepto la energía de bombeo obtenida en unidades de acumulación por bombeo y en centrales hidráulicas de agua fluyente con función de bombeo;
[…]
18) “pequeña planta”: planta de una fuente de energía renovable con una capacidad total de producción de electricidad superior a 40 kW e igual o inferior a 200 kW, conectada a una red eléctrica con tensión nominal inferior a 110 kV o con un poder calorífico combinado máximo superior a 120 kW e igual o inferior a 600 kW;
[…]
22) “fuente de energía renovable”: fuentes de energía renovables no fósiles, energía eólica, energía procedente de la radiación solar, energía aerotérmica, energía geotérmica, energía hidrotérmica, energía hidráulica; energía de las olas, las corrientes marinas y las mareas; energía procedente de biomasa, biogás, biogás agrícola y biocarburantes líquidos.
[…]»
14. El artículo 7 prescribe:
«La actividad industrial en el sector de la producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables en una pequeña planta […] es una actividad regulada en el sentido de la Ley de comercio e industria y requiere la inscripción en el Registro de productores que desarrollan una actividad en el sector de las pequeñas plantas […]»).
3. Ustawa prawo wodne (Ley de aguas) (8)
15. El artículo 5, apartado 3, establece:
«Las masas de agua superficial interiores se dividen en:
1) corrientes, que comprenden las masas de agua:
a) en cursos de agua naturales, canales y fuentes donde comienzan los cursos de agua;
b) en lagos y otros embalses naturales con afluencia natural constante o periódica o con afluencia de masas de agua superficial;
c) en embalses artificiales en masas de agua corriente;
2) estancadas, que comprenden las masas de agua en lagos y demás embalses naturales de agua no asociados de forma directa y natural a masas de agua superficial corrientes.
[…]»
II. Hechos
16. J.D. es una empresa que disfrutaba de una concesión para generar electricidad a partir de fuentes renovables desde el 20 de noviembre de 2004 hasta el 20 de noviembre de 2014. La concesión comprendía, en concreto, dos centrales de biogás y una pequeña central hidroeléctrica (de 0,160 MW) localizada en la zona de vertido de aguas residuales procedentes de otra instalación (PKN Orlen SA), ajena a la producción de electricidad.
17. Interesada la prórroga de la concesión, la correspondiente a la central hidroeléctrica fue denegada por resolución del presidente de la Oficina polaca de regulación de la energía («URE») de 6 de noviembre de 2013, con el argumento de que «solo se pueden considerar como producción de energía a partir de fuentes de energía renovables las centrales hidroeléctricas que aprovechen las olas, las corrientes marinas y mareas y las corrientes de ríos». (9)
18. La resolución del presidente de la URE fue confirmada por sentencia de 5 de noviembre de 2014 del Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunal de distrito de Varsovia, Polonia), que se remitió a la definición de las fuentes de energía renovables contenida en el artículo 3, punto 20, de la Ley de la energía, en su versión vigente en la fecha de adopción de la decisión impugnada.
19. J.D. interpuso recurso de apelación ante el Sąd Apelacyjny w Warszawie (Tribunal de apelación de Varsovia, Polonia) contra la sentencia de instancia. Invocó, en apoyo de su pretensión, la incompatibilidad del artículo 3, punto 20, de la Ley de la energía con la Directiva 2009/28.
20. En este contexto, el Sąd Apelacyjny w Warszawie (Tribunal de apelación de Varsovia), plantea la cuestión prejudicial.
III. Cuestión planteada
21. El tenor de la pregunta prejudicial, presentada el 4 de enero de 2016, es el siguiente:
«El concepto de energía hidráulica procedente de fuentes de energía renovables que utiliza el artículo 2, letra a), en relación con el artículo 5, apartado 3, y el trigésimo considerando de la Directiva 2009/28 […] ¿debe entenderse exclusivamente como la energía generada en centrales hidroeléctricas aprovechando la corriente de aguas superficiales interiores, en particular la corriente de los ríos, o también la generada en centrales hidroeléctricas (que no sean unidades de acumulación por bombeo ni centrales hidráulicas de agua fluyente con función de bombeo) situadas en el lugar de vertido de aguas residuales industriales de otras instalaciones?»
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y posiciones de las partes
22. Han comparecido y depositado observaciones escritas J.D., los Gobiernos polaco e italiano y la Comisión. El Tribunal de Justicia, de conformidad con el artículo 76, apartado 2, del Reglamento de procedimiento, acordó prescindir de la celebración de vista pública.
23. J.D. alega que, según la Directiva 2009/28, la única energía producida en centrales hidroeléctricas que no se reputa procedente de fuentes renovables es la originada en unidades de acumulación por bombeo. A su juicio, la Directiva 2009/28 admite calificar como energía procedente de fuentes renovables la obtenida mediante el aprovechamiento de las aguas vertidas, cauce arriba, por un tercero, que les da salida después de usarlas.
24. El Gobierno polaco sostiene que los conceptos «energía procedente de fuentes renovables» [artículo 2, letra a), de la Directiva 2009/28] y «fuentes de energía renovables» [artículo 2, punto 30, de la Directiva 2009/72] remiten a las fuentes de energía no fósiles, caracterizadas bien por renovarse de manera natural, sin intervención del hombre, en un lapso temporal relativamente breve, o bien por no agotarse, y cuya utilización ayuda a alcanzar los beneficios medioambientales fijados por la Directiva 2009/28.
25. Por tanto, para el Gobierno polaco, el concepto de «energía hidroeléctrica producida a partir de fuentes renovables» se refiere a la que resulta de la caída natural de aguas superficiales interiores, incluida la de aguas fluviales.
26. Aduce, además, el Gobierno polaco que la Directiva 2009/28 niega el carácter de energía eléctrica procedente de fuentes renovables a la surgida de unidades de acumulación por bombeo. De esa premisa deduce que la actividad de las centrales hidroeléctricas que, aun no siendo unidades de acumulación por bombeo, emplean el agua bombeada hacia arriba por otras unidades no se basa en la utilización de fuentes renovables que se encuentran de manera natural en el medioambiente.
27. Según el Gobierno italiano, la energía generada por la explotación de las caídas gravitacionales del agua en estructuras artificiales debe incluirse en el concepto de «energía procedente de fuentes renovables», a condición de que dichas estructuras se hayan erigido para fines económicamente ajenos a la producción de energía eléctrica.
28. Para el Gobierno italiano, el considerando 30 de la Directiva 2009/28 contempla dos hipótesis: a) la energía hidroeléctrica fruto de la explotación de caídas de agua artificiales concebidas precisamente con ese objetivo; o b) la energía lograda a partir de caídas artificiales construidas con propósitos diferentes a la producción de energía. En el primer caso no podría hablarse de «energía procedente de fuentes renovables», pues, al necesitar el bombeo otra energía para su puesta en marcha, el saldo global de la utilizada en relación con la obtenida sería casi nulo, lo que eliminaría el beneficio medioambiental. En el segundo caso, por el contrario, se acudiría a estructuras e infraestructuras ya existentes, lo que optimizaría el beneficio medioambiental y las inversiones económicas.
29. Además, continúa el Gobierno italiano, en la medida en que la Directiva 2009/28 solo excluye expresamente del concepto de «electricidad procedente de energía hidráulica renovable» la producción de electricidad por bombeo, la excepción no abarca los supuestos en los que la electricidad se consigue por medio de vertidos también artificiales, pero creados con fines económicos distintos al de la obtención de electricidad.
30. La Comisión esgrime que, a falta de un concepto de energía hidroeléctrica en la Directiva 2009/28, cabe referirse a la definición de hidroelectricidad que se halla en el punto 5.1.1 del anexo B del Reglamento n.º 1099/2008, a la que se remite el artículo 5, apartado 7, de la Directiva 2009/28.
31. Basándose en esa definición y en el método de cálculo del consumo final bruto de electricidad procedente de fuentes de energía renovables (artículo 5, apartado 3, de la misma Directiva), la Comisión añade que, para el legislador de la Unión, la «electricidad procedente de fuentes renovables» es la producida por una central hidráulica a partir de la conversión de la energía potencial o cinética del agua, salvo la generada por sistemas de acumulación por bombeo a partir de agua bombeada aguas arriba. Por último, la Comisión señala que el legislador no ha diferenciado entre los tipos de agua utilizados, según procedan de cursos naturales o artificiales.
V. Apreciación
32. En este reenvío prejudicial no se trata de dilucidar qué son, en abstracto, «fuentes renovables» ni en qué condiciones cabría pensar que la energía hidráulica surge a partir de ese tipo de fuentes. La pregunta del Sąd Apelacyjny w Warszawie (Tribunal de apelación de Varsovia) es mucho más precisa, pues lo que interesa a ese tribunal es si puede calificarse como «energía procedente de fuentes renovables», en el sentido de la Directiva 2009/28, un tipo muy concreto de energía hidráulica: la obtenida en una pequeña central hidroeléctrica mediante el aprovechamiento del agua vertida por otra instalación que antes la ha usado para fines propios, ajenos a la producción de electricidad.
33. He querido destacar la mención a la Directiva 2009/28, pues es fácil deslizarse por la pendiente de los conceptos generales extrajurídicos y olvidar que el debate en el que pueden terciar los tribunales, también el Tribunal de Justicia, es el que se articula respecto de las categorías jurídicas.
34. Digo esto porque me parece que no puede operarse aquí con un concepto preconstituido de «fuentes de energía renovable», entendiendo por tales, en la línea señalada por el Gobierno polaco, (10) las que se renuevan de manera natural, sin intervención del hombre. Partiendo de ese preconcepto es inevitable que resulte problemático calificar como «energía procedente de fuentes renovables», por ejemplo, la generada mediante el aprovechamiento de los cursos de agua artificiales.
35. La noción que importa, por el contrario, es únicamente la de la propia Directiva 2009/28, que delimita, para su aplicación, la «energía procedente de fuentes renovables» con las siguientes palabras: «la energía procedente de fuentes renovables no fósiles» [artículo 2, letra a)]. (11) El precepto no ofrece, a su vez, una noción de «fuentes renovables no fósiles», pero enumera con exactitud cuáles son esas fuentes, a saber: la «energía eólica, solar, aerotérmica, geotérmica, hidrotérmica y oceánica, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás». Para el artículo 2, letra a), de la Directiva 2009/28, en suma, hablar de «fuentes renovables no fósiles» es tanto como hacerlo de las que a continuación menciona, para lo que acude a la expresión «es decir». (12)
36. En consecuencia, sea lo que fueren para otros ámbitos del conocimiento las energías procedentes de fuentes renovables, y con independencia de que sea o no correcta, en esos otros dominios, su identificación con las procedentes de «fuentes renovables no fósiles», lo cierto es que, en términos jurídicos —concretamente, en los términos de la Directiva 2009/28— la energía hidráulica aparece entre ellas. De acuerdo con el Reglamento n.º 1099/2008, (13) este género de energía se define, desde la perspectiva estadística, como «[l]a energía potencial y cinética del agua convertida en electricidad en instalaciones hidroeléctricas», comprendida la que se obtiene mediante acumulación por bombeo.
37. Resultando esto así, en principio, toda «energía hidráulica» se ha de catalogar, a efectos de la Directiva 2009/28, como «energía procedente de fuentes renovables», bien provenga de la caída de agua en cursos artificiales o bien del aprovechamiento de la que fluye por cauces naturales. (14) Por lo tanto, una normativa nacional que atienda a la distinción entre la naturalidad o la artificialidad del cauce de las aguas que sirven para originar energía eléctrica, como criterio de inclusión de esta en el elenco de energías procedentes de fuentes renovables, no es compatible con la Directiva 2009/28.
38. La única excepción a esta regla es la prevista, expresamente, en la propia Directiva 2009/28, cuyo considerando 30 enuncia que «la electricidad producida en unidades de acumulación por bombeo que utilizan agua que se ha bombeado aguas arriba no debe considerarse electricidad producida a partir de fuentes renovables». En sintonía con esa explicación, el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2009/28 prescribe que la electricidad conseguida en tales condiciones no se tendrá en cuenta para computar el consumo final bruto de la procedente de fuentes de energía renovables.
39. Según la información facilitada por el tribunal de reenvío, (15) la pequeña central hidroeléctrica objeto de autos «no figura entre las unidades de acumulación por bombeo o las centrales hidráulicas de agua fluyente con función de bombeo». (16) De ser así (lo que, en último término, corresponde determinar a aquel órgano jurisdiccional), la central no estaría en el supuesto al que se refieren el considerando 30 y el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2009/28, de modo que la energía hidroeléctrica generada en ella responde a la calificación de «procedente de fuentes renovables».
40. La excepción contemplada por la Directiva 2009/28 en cuanto a las instalaciones de bombeo es fruto de una decisión del legislador que, no obstante reconocer en otra norma (17) (cierto que a efectos estadísticos) que aquel sistema de aprovechamiento genera «energía hidráulica», ha preferido negar que se trate de electricidad producida a partir de fuentes renovables. Sean cuales sean las razones de esta decisión de política energética, (18) la excepción que, sobre las instalaciones de bombeo, contiene la Directiva 2009/28 no ofrece dudas. Pero, repito, este no es el supuesto de la instalación hidroeléctrica de autos.
41. Según la información que consta en el reenvío prejudicial, la central hidroeléctrica objeto de litigio se surte de las aguas residuales emitidas por un tercero, que es ajeno a la actividad de aquella y no tiene relación alguna con la producción de energía eléctrica. Por tanto, no es una instalación de bombeo (en el sentido antes expuesto), sino una central que, para generar electricidad, emplea aguas que, en otro caso, fluirían sin ulterior aprovechamiento económico o medioambiental.
42. Así, la central que nos ocupa se abastece de aguas residuales que no tendrían otro destino que su vertido, de manera que su uso adicional para la producción de electricidad es beneficioso, en términos medioambientales. Es más, podría decirse que, con este procedimiento, la producción de energía eléctrica «limpia» compensa, en cierto modo, el eventual daño que al medio ambiental pudiera haberse ocasionado bien por la forma en la que el agua ha sido obtenida en origen, bien por la construcción del cauce artificial al que se conduce.
43. Si, además, según advierte la Comisión, (19) las aguas utilizadas por la central hidroeléctrica provienen de una empresa de tratamiento de aguas residuales, la electricidad así conseguida completaría un ciclo «virtuoso» de reparación medioambiental: la actividad de esa empresa no solo descontamina las aguas residuales, sino que da lugar a un excedente hídrico que, a su vez, permite la producción de energía eléctrica sin necesidad de recurrir a otras fuentes emisoras de gases de efecto invernadero.
44. En definitiva, atendido el tenor de los artículos 2, letra a), y 5, apartado 3, de la Directiva 2009/28, así como los objetivos de esta última, opino que debe responderse al tribunal de reenvío que el concepto de energía hidráulica procedente de fuentes de energía renovables comprende la generada en centrales hidroeléctricas que aprovechan aguas residuales vertidas por un tercero ajeno a la actividad de la central y que no tiene relación alguna con la producción de energía eléctrica.
VI. Conclusión
45. En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia responder a la cuestión planteada por el Sąd Apelacyjny w Warszawie (Tribunal de apelación de Varsovia, Polonia) en los términos siguientes:
«La noción de energía hidráulica procedente de fuentes de energía renovables, que utilizan el artículo 2, letra a), en relación con el artículo 5, apartado 3, y el considerando 30 de la Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, debe interpretarse en el sentido de que comprende la energía generada en centrales hidroeléctricas que aprovechan las aguas residuales vertidas por un tercero ajeno a la actividad de la central y que no tiene relación alguna con la producción de energía eléctrica.»