CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate il 15 novembre 2016 (1)
Causa C‑4/16
J.D.
contro
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Sąd Apelacyjny w Warszawie (Corte d’appello di Varsavia, Polonia)]
«Ambiente – Direttiva 2009/28/CE – Fonti energetiche rinnovabili – Energia idraulica – Nozione – Energia prodotta in una centrale idroelettrica situata presso il punto di scarico delle acque reflue di un altro stabilimento»
1. Si può ritenere che l’«energia da fonti rinnovabili» ai sensi della direttiva 2009/28/CE (2) comprenda l’energia generata da una centrale idroelettrica che sfrutta le acque reflue scaricate da un terzo non produttore di elettricità? Questa è, in sintesi, la questione rivolta alla Corte dal giudice del rinvio, il quale dubita se tale nozione sia circoscritta all’energia ottenuta dal salto «naturale» delle acque superficiali.
2. Nelle presenti conclusioni sosterrò che tanto il contenuto quanto gli obiettivi della direttiva 2009/28 lasciano supporre che il carattere, naturale o artificiale, del corso d’acqua il cui salto è utilizzato per generare energia elettrica sia irrilevante, sempreché non si tratti di acqua proveniente da centrali di pompaggio.
I – Contesto normativo
A – Diritto dell’Unione
1. Direttiva 2009/28
3. Il considerando 1 enuncia:
«[i]l controllo del consumo di energia europeo e il maggiore ricorso all’energia da fonti rinnovabili, congiuntamente ai risparmi energetici e ad un aumento dell’efficienza energetica, costituiscono parti importanti del pacchetto di misure necessarie per ridurre le emissioni di gas a effetto serra (…). Tali fattori hanno un’importante funzione anche nel promuovere la sicurezza degli approvvigionamenti energetici, nel favorire lo sviluppo tecnologico e l’innovazione e nel creare posti di lavoro e sviluppo regionale, specialmente nelle zone rurali ed isolate».
4. Al considerando 30 si legge:
«[n]el calcolo del contributo dell’energia idraulica ed eolica, ai fini della presente direttiva, dovrebbe essere applicata una formula di normalizzazione per attenuare gli effetti delle variazioni climatiche. Inoltre, l’elettricità prodotta in centrali di pompaggio che utilizzano l’acqua precedentemente pompata a monte non dovrebbe essere considerata come elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili».
5. Ai termini dell’articolo 2:
«[a]i fini della presente direttiva si applicano le definizioni della direttiva 2003/54/CE» (3), intendendo per: «a) “energia da fonti rinnovabili”: energia proveniente da fonti rinnovabili non fossili, vale a dire energia eolica, solare, aerotermica, geotermica, idrotermica e oceanica, idraulica, biomassa, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione e biogas».
6. In forza dell’articolo 3, paragrafo 1:
«[o]gni Stato membro assicura che la propria quota di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo di energia nel 2020, calcolata conformemente agli articoli da 5 a 11, sia almeno pari al proprio obiettivo nazionale generale per la quota di energia da fonti rinnovabili per quell’anno, indicato (…) [nell’]allegato I (…)».
7. L’articolo 5 stabilisce quanto segue:
«1. Il consumo finale lordo di energia da fonti rinnovabili in ogni Stato membro è calcolato come la somma:
a) del consumo finale lordo di elettricità da fonti energetiche rinnovabili;
(…)
3. Ai fini del paragrafo 1, lettera a), il consumo finale lordo di elettricità da fonti energetiche rinnovabili è calcolato come quantità di elettricità prodotta in uno Stato membro da fonti energetiche rinnovabili, escludendo la produzione di elettricità in centrali di pompaggio con il ricorso all’acqua precedentemente pompata a monte.
(…)
L’elettricità da energia idraulica ed energia eolica è presa in considerazione conformemente alla formula di normalizzazione definita all’allegato II.
(…)
7. La metodologia e le definizioni utilizzate per il calcolo della quota di energia prodotta da fonti rinnovabili sono quelle fissate dal regolamento (CE) n. 1099/2008 [(4)] (…)».
2. Direttiva 2003/54
8. La direttiva 2003/54 è stata abrogata dalla direttiva 2009/72/CE (5), il cui articolo 48 avverte che l’abrogazione avrà effetti a partire dal 3 marzo 2011 e che i riferimenti alla direttiva abrogata s’intendono fatti alla stessa direttiva 2009/72.
9. L’articolo 2, punto 30, della direttiva 2009/72 definisce le «fonti energetiche rinnovabili» con gli stessi termini di cui all’articolo 2, punto 30, della direttiva 2003/54, vale a dire come «le fonti energetiche rinnovabili non fossili (eolica, solare, geotermica, del moto ondoso, maremotrice, idraulica, biomassa, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione e biogas)».
3. Regolamento n. 1099/2008
10. Nella rubrica 5 dell’allegato B al regolamento n. 1099/2008, l’«energia idroelettrica» è definita come «[e]nergia potenziale e cinetica dell’acqua convertita in energia elettrica nelle centrali idroelettriche», inclusa l’energia prodotta attraverso l’accumulazione per pompaggio.
B – Diritto nazionale
1. Ustawa prawo energetyczne (legge sull’energia elettrica) (6)
11. Nella versione in vigore il 6 novembre 2013, l’articolo 3 era così formulato:
«Ai sensi della presente legge si intende per: (…) 20) “fonte energetica rinnovabile”: una fonte che nel processo di trasformazione utilizza l’energia eolica, solare, aerotermica, geotermica, idrotermica, del moto ondoso e maremotrice, del salto dei fiumi, l’energia ottenuta dalla biomassa, dai biogas da discarica nonché dai biogas residuati dai processi di depurazione delle acque reflue o dalla decomposizione di residui vegetali e animali (…)».
12. Nella versione applicabile dal 4 maggio 2015, l’articolo 3, punto 20, definisce la «fonte energetica rinnovabile» mediante rinvio alla legge sulle fonti energetiche rinnovabili.
2. Ustawa o odnawialnych źródłach energii (legge sulle fonti energetiche rinnovabili) (7)
13. Ai termini dell’articolo 2 si intende per:
«(…)
12) “energia idraulica”: l’energia generata dal salto delle acque superficiali interne, con esclusione dell’energia ottenuta dal pompaggio nelle centrali di pompaggio ad accumulazione e nelle centrali di pompaggio-turbinaggio;
(…)
18) “piccolo impianto”: l’impianto di una fonte energetica rinnovabile con una capacità elettrica totale superiore a 40 kW e non superiore a 200 kW, collegato a una rete elettrica di tensione nominale inferiore a 110 kV o con una capacità termica combinata massima superiore a 120 kW e non superiore a 600 kW;
(…)
22) “fonte energetica rinnovabile”: le fonti energetiche rinnovabili non fossili, che comprendono l’energia eolica, solare, aerotermica, geotermica, idrotermica, idraulica, del moto ondoso, maremotrice, l’energia ottenuta dalla biomassa, dai biogas, dai biogas agricoli nonché dai bioliquidi.
(…)».
14. L’articolo 7 stabilisce quanto segue:
«L’attività economica nel settore della produzione di energia elettrica da fonti energetiche rinnovabili in un piccolo impianto (…) è un’attività regolamentata ai sensi della legge sulla libertà di attività economica e deve essere iscritta nel registro dei produttori esercenti un’attività all’interno di piccoli impianti (…)».
3. Ustawa prawo wodne (legge in materia di acque) (8)
15. L’articolo 5, paragrafo 3, dispone quanto segue:
«Le acque superficiali interne si suddividono in:
1) acque correnti, che comprendono le seguenti tipologie di acque:
a) i corsi d’acqua naturali, i canali e le sorgenti da cui i corsi d’acqua traggono origine;
b) le acque dei laghi e di altri bacini idrici naturali con una continuativa o periodica affluenza o defluenza naturale delle acque superficiali;
c) le acque dei bacini artificiali situati lungo le acque correnti;
2) acque stagnanti, che comprendono le acque dei laghi e di altri bacini idrici naturali non connessi direttamente e naturalmente alle acque superficiali correnti.
(…)».
II – Fatti
16. La J.D. è un’impresa che è stata titolare di una concessione per produrre energia elettrica a partire da fonti rinnovabili nel periodo dal 20 novembre 2004 al 20 novembre 2014. La concessione comprendeva, in concreto, due centrali a biogas e una piccola centrale idroelettrica (con capacità di 0,160 MW) situata presso il punto di scarico di acque reflue provenienti da un’altra azienda (la PKN Orlen SA), non dedita alla produzione di elettricità.
17. Chiesta la proroga della concessione, la domanda relativa alla centrale idroelettrica veniva respinta con decisione del presidente dell’Ufficio polacco per la regolamentazione energetica («URE») del 6 novembre 2013, con la motivazione che «soltanto le centrali idroelettriche che utilizzano l’energia ottenuta dal moto ondoso, maremotrice e del salto dei fiumi possono essere riconosciute quali produttrici di energia da fonti rinnovabili» (9).
18. La decisione del presidente dell’URE veniva confermata con sentenza del 5 novembre 2014 del Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunale regionale di Varsavia, Polonia), che rinviava alla definizione di fonti energetiche rinnovabili contenuta nell’articolo 3, punto 20, della legge sull’energia elettrica, nella versione vigente alla data di adozione della decisione impugnata.
19. La J.D. ha interposto appello contro la sentenza di primo grado dinanzi al Sąd Apelacyjny w Warszawie (Corte d’appello di Varsavia, Polonia), invocando, a sostegno del suo ricorso, l’incompatibilità dell’articolo 3, punto 20, della legge sull’energia elettrica con la direttiva 2009/28.
20. In tale contesto, il Sąd Apelacyjny w Warszawie (Corte d’appello di Varsavia) ha sollevato una questione pregiudiziale.
III – Questione pregiudiziale
21. Il tenore della questione pregiudiziale, depositata il 4 gennaio 2016, è il seguente:
«Se la nozione di energia idraulica, quale fonte energetica rinnovabile, contenuta nell’articolo 2, lettera a), in combinato disposto con l’articolo 5, paragrafo 3, e con il considerando 30, della direttiva [2009/28], debba essere interpretata nel senso che essa si riferisce esclusivamente all’energia prodotta dalle centrali idroelettriche che sfruttano il salto delle acque superficiali interne, compreso il salto dei fiumi, o anche all’energia prodotta da una centrale idroelettrica (che non sia né una centrale di pompaggio ad accumulazione né una centrale di pompaggio-turbinaggio) situata presso il punto di scarico delle acque reflue industriali di un altro impianto».
IV – Procedimento dinanzi alla Corte e argomenti delle parti
22. Sono intervenuti e hanno presentato osservazioni scritte la J.D., i governi polacco e italiano e la Commissione. Conformemente all’articolo 76, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la Corte ha deciso di non tenere un’udienza.
23. La J.D. allega che, ai sensi della direttiva 2009/28, l’unica energia prodotta in centrali idroelettriche che non si considera proveniente da fonti rinnovabili è quella ottenuta nelle centrali di pompaggio. A suo avviso, la direttiva 2009/28 permette di qualificare come energia da fonti rinnovabili l’energia ottenuta dallo sfruttamento delle acque scaricate, a monte, da un terzo, che le smaltisca dopo averle utilizzate.
24. Il governo polacco sostiene che la nozione di «energia da fonti rinnovabili» [articolo 2, lettera a), della direttiva 2009/28] e quella di «fonti energetiche rinnovabili» (articolo 2, punto 30, della direttiva 2009/72) si riferiscono alle fonti di energia non fossili, caratterizzate dal fatto di rinnovarsi in modo naturale, senza intervento dell’uomo, in un lasso di tempo relativamente breve, o di essere inesauribili, e il cui utilizzo contribuisce alla realizzazione dei benefici ambientali prefissi dalla direttiva 2009/28.
25. Di conseguenza, per il governo polacco, la nozione di «energia idraulica prodotta da fonti rinnovabili» si riferisce all’energia generata dal salto naturale delle acque superficiali interne, comprese le acque fluviali.
26. Il governo polacco adduce inoltre che la direttiva 2009/28 nega la qualità di energia elettrica da fonti rinnovabili all’energia prodotta dalle centrali di pompaggio. Da tale premessa esso conclude che l’attività svolta dalle centrali idroelettriche che, pur non essendo centrali di pompaggio, utilizzano l’acqua pompata a monte da altri impianti non si basa sull’utilizzo di fonti rinnovabili presenti in natura.
27. Il governo italiano ritiene che l’energia prodotta utilizzando salti gravitazionali non naturali dell’acqua debba essere inclusa nella nozione di «energia da fonti rinnovabili» a condizione che le strutture artificiali in cui l’acqua viene incanalata siano state realizzate per finalità economiche diverse dalla produzione di energia elettrica.
28. Secondo il governo italiano, il considerando 30 della direttiva 2009/28 contempla due ipotesi: a) l’energia idraulica prodotta sfruttando salti artificiali appositamente creati; b) l’energia idraulica prodotta sfruttando salti artificiali creati per finalità diverse dalla produzione di energia. Nel primo caso non si potrebbe parlare di «energia da fonti rinnovabili», poiché, per azionare il sistema di pompaggio a monte, sarebbe necessaria altra energia, con la conseguenza che il bilancio complessivo energia usata‑energia prodotta sarebbe pressoché nullo, senza alcun beneficio ambientale. Nel secondo caso, invece, si utilizzerebbero strutture e infrastrutture già esistenti, ottimizzando i benefici ambientali oltre che gli investimenti economici.
29. Il governo italiano aggiunge, poi, che, siccome la direttiva 2009/28 esclude espressamente dalla nozione di «elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili» soltanto l’energia elettrica prodotta mediante pompaggio, tale eccezione non comprende i casi in cui l’energia viene prodotta utilizzando scarichi comunque artificiali, ma creati per finalità economiche diverse dalla produzione di energia elettrica.
30. La Commissione ritiene che, in mancanza di una definizione di energia idraulica nella direttiva 2009/28, occorra fare riferimento alla definizione di energia idroelettrica contenuta nel punto 5.1.1 dell’allegato B al regolamento n. 1099/2008, cui rinvia l’articolo 5, paragrafo 7, della direttiva 2009/28.
31. Basandosi su tale definizione e sul metodo di calcolo del consumo finale lordo di elettricità da fonti energetiche rinnovabili (articolo 5, paragrafo 3, della medesima direttiva), la Commissione aggiunge che, per il legislatore dell’Unione, l’«elettricità da fonti energetiche rinnovabili» è quella prodotta in una centrale idroelettrica a partire dalla conversione dell’energia potenziale o cinetica dell’acqua, esclusa l’energia generata in centrali di pompaggio con ricorso ad acque pompate a monte. Infine, la Commissione segnala che il legislatore non ha operato distinzioni tra i tipi di acqua utilizzati, a seconda della loro provenienza da corsi naturali o artificiali.
V – Valutazione
32. Nel presente rinvio pregiudiziale non si tratta di chiarire quali siano, in teoria, le «fonti rinnovabili», né a quali condizioni si potrebbe ritenere che l’energia idraulica provenga da tale tipo di fonti. La questione sollevata dal Sąd Apelacyjny w Warszawie (Corte d’appello di Varsavia) è molto più precisa, poiché a tale organo giurisdizionale interessa stabilire se si possa considerare come «energia da fonti rinnovabili» ai sensi della direttiva 2009/28 un tipo ben preciso di energia idraulica: quella prodotta in una piccola centrale idroelettrica sfruttando l’acqua di scarico di un altro stabilimento, che l’ha utilizzata in precedenza per scopi propri diversi dalla produzione di elettricità.
33. Ho voluto evidenziare il riferimento alla direttiva 2009/28 perché è facile lasciarsi distrarre dai concetti generali extragiuridici dimenticando che la discussione in cui possono intervenire gli organi giurisdizionali, compresa la Corte, è quella che si articola intorno a categorie giuridiche.
34. Dico questo perché non ritengo che, nella fattispecie, si possa procedere sulla base di una nozione prestabilita di «fonti energetiche rinnovabili», considerando tali, in linea con l’interpretazione suggerita dal governo polacco (10), le fonti che si rinnovano naturalmente, senza intervento dell’uomo. Se partiamo da tale preconcetto, è inevitabile che risulti problematico attribuire la qualifica di «energia da fonti rinnovabili», per esempio, all’energia generata attraverso l’utilizzo di corsi d’acqua artificiali.
35. Al contrario, la nozione che qui interessa è solamente quella contenuta nella stessa direttiva 2009/28, la quale, ai fini della propria applicazione, definisce l’«energia da fonti rinnovabili» come l’«energia proveniente da fonti rinnovabili non fossili» [articolo 2, lettera a)] (11). A sua volta, tale disposizione non fornisce una definizione di «fonti rinnovabili non fossili», tuttavia elenca con precisione tali fonti, vale a dire «energia eolica, solare, aerotermica, geotermica, idrotermica e oceanica, idraulica, biomassa, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione e biogas». Nel complesso, ai sensi dell’articolo 2, lettera a), della direttiva 2009/28, parlare di «fonti rinnovabili non fossili» equivale a parlare delle fonti di seguito elencate, motivo per cui è utilizzata l’espressione «vale a dire» (12).
36. Di conseguenza, indipendentemente dal significato che le energie da fonti rinnovabili possono avere assunto in altri settori dello scibile, e a prescindere dal fatto che sia corretta o meno, in tali altri settori, la loro identificazione con le energie provenienti da «fonti rinnovabili non fossili», è certo che in termini giuridici – e in particolare, ai sensi della direttiva 2009/28 – l’energia idraulica ne fa parte. A tenore del regolamento n. 1099/2008 (13), questo tipo di energia è definito, a fini statistici, come «energia potenziale e cinetica dell’acqua convertita in energia elettrica nelle centrali idroelettriche», inclusa l’energia ottenuta attraverso l’accumulazione per pompaggio.
37. Ciò considerato, in linea di principio l’«energia idraulica» deve sempre essere classificata, ai fini della direttiva 2009/28, come «energia da fonti rinnovabili», sia quando proviene dal salto dell’acqua nei canali artificiali, sia quando è ottenuta utilizzando le acque che scorrono nei corsi d’acqua naturali (14). Pertanto, una normativa nazionale che si basi sulla distinzione tra il carattere naturale e artificiale dei corsi d’acqua utilizzati per produrre energia elettrica come criterio di inclusione di quest’ultima nell’elenco delle energie derivanti da fonti rinnovabili non è compatibile con la direttiva 2009/28.
38. L’unica eccezione a tale regola è prevista, in termini espliciti, dalla stessa direttiva 2009/28, il cui considerando 30 indica che «l’elettricità prodotta in centrali di pompaggio che utilizzano l’acqua precedentemente pompata a monte non dovrebbe essere considerata come elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili». In linea con tale enunciato, l’articolo 5, paragrafo 3, della direttiva 2009/28 esclude l’elettricità prodotta in tali condizioni dal calcolo del consumo finale lordo di elettricità da fonti energetiche rinnovabili.
39. Dalle informazioni fornite dal giudice del rinvio (15) risulta che la piccola centrale idroelettrica di cui al procedimento principale «non appartiene alla categoria delle centrali di pompaggio ad accumulazione o delle centrali di pompaggio-turbinaggio» (16). Se ciò è vero (è un dato che, in ultima analisi, deve essere confermato dal medesimo organo giurisdizionale), detta centrale non rientrerebbe nell’ipotesi cui si riferiscono il considerando 30 e l’articolo 5, paragrafo 3, della direttiva 2009/28 e l’energia idraulica ivi prodotta meriterebbe la qualifica di energia «da fonti rinnovabili».
40. L’eccezione prevista dalla direttiva 2009/28 con riferimento alle centrali di pompaggio è frutto di una decisione del legislatore che, sebbene abbia riconosciuto in un’altra norma (17) (certamente a fini statistici) come tale sistema di sfruttamento generi «energia idroelettrica», ha preferito escludere che si tratti di elettricità prodotta a partire da fonti rinnovabili. A prescindere dalle ragioni alla base di tale politica energetica (18), l’eccezione relativa alle centrali di pompaggio contenuta nella direttiva 2009/28 non dà adito a dubbi. Tuttavia, ripeto che questo non è il caso della centrale idroelettrica di cui si discute nel procedimento a quo.
41. Secondo le informazioni contenute nell’ordinanza di rinvio, la centrale idroelettrica oggetto della controversia utilizza le acque reflue emesse da un terzo che è estraneo all’attività di quest’ultima e non presenta alcun collegamento con la produzione di energia elettrica. Pertanto non si tratta di un impianto di pompaggio (nel senso testé esposto), bensì di una centrale che, per generare elettricità, impiega acque che, altrimenti, fluirebbero senza ulteriore utilizzo in termini economici o ambientali.
42. Così, la centrale in questione utilizza acque reflue che non avrebbero altra destinazione se non lo scarico, talché il loro uso supplementare per la produzione di elettricità produce benefici in termini ambientali. Si potrebbe inoltre sostenere che, con tale procedimento, la produzione di energia elettrica «pulita» compensa, in certo modo, il danno ambientale eventualmente causato vuoi dalla modalità con la quale l’acqua è stata ottenuta all’origine, vuoi dalla costruzione del canale artificiale cui viene condotta.
43. Se oltretutto, come avverte la Commissione (19), le acque utilizzate dalla centrale idroelettrica provengono da un’impresa di trattamento delle acque reflue, l’elettricità così generata completa un ciclo «virtuoso» di riparazione del danno ambientale: l’attività di tale impresa non soltanto ha l’effetto di decontaminare le acque reflue, ma inoltre genera una scorta di risorse idriche che, a sua volta, permette di produrre energia elettrica senza dover ricorrere ad altre fonti di emissione di gas a effetto serra.
44. In definitiva, tenuto conto del tenore degli articoli 2, lettera a), e 5, paragrafo 3, della direttiva 2009/28, nonché degli obiettivi di quest’ultima, ritengo che si debba rispondere al giudice del rinvio nel senso che la nozione di energia idraulica quale fonte energetica rinnovabile comprende l’energia generata in centrali idroelettriche che utilizzano le acque reflue scaricate da un terzo estraneo all’attività della centrale e in nessun rapporto con la produzione di energia elettrica.
VI – Conclusione
45. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alla questione sottoposta dal Sąd Apelacyjny w Warszawie (Corte d’appello di Varsavia, Polonia) nei seguenti termini:
«La nozione di energia idraulica quale fonte energetica rinnovabile, contenuta nell’articolo 2, lettera a), in combinato disposto con l’articolo 5, paragrafo 3, e con il considerando 30, della direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE, deve essere interpretata nel senso che essa comprende l’energia generata in centrali idroelettriche che utilizzano le acque reflue scaricate da un terzo estraneo all’attività della centrale e in nessun rapporto con la produzione di energia elettrica».