CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 15 noiembrie 2016(1)
Cauza C‑4/16
J. D.
împotriva
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki
[cerere de decizie preliminară formulată de Sąd Apelacyjny w Warszawie (Curtea de Apel din Varșovia, Polonia)]
„Mediu – Directiva 2009/28/CE – Surse regenerabile de energie – Energia hidroelectrică – Noțiune – Energie produsă într‑o centrală hidroelectrică situată la locul de evacuare a apelor industriale provenite de la o altă instalație”
1. „Energia din surse regenerabile”, în sensul Directivei 2009/28/CE(2), include energia generată de o centrală hidroelectrică care utilizează apele reziduale evacuate de un terț care nu are legătură cu activitatea de producere a energiei electrice? Aceasta este, pe scurt, întrebarea adresată Curții de instanța de trimitere, care are îndoieli cu privire la aspectul dacă noțiunea respectivă se limitează la energia obținută din căderea „naturală” a apelor de suprafață.
2. În prezentele concluzii vom arăta că atât din conținutul Directivei 2009/28, cât și din obiectivele sale poate rezulta că este irelevant caracterul natural sau artificial al cursului apei a cărei cădere este utilizată pentru generarea de energie electrică, cu condiția să nu fie vorba despre apa provenită de la centralele cu acumulare prin pompaj.
I – Cadrul normativ
A – Dreptul Uniunii
1. Directiva 2009/28
3. Conform considerentului (1):
„[c]ontrolul consumului de energie în Europa și intensificarea utilizării energiei din surse regenerabile, împreună cu economiile de energie și creșterea eficienței energetice, constituie componente importante ale pachetului de măsuri necesare pentru reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră […]. De asemenea, acești factori joacă un rol important în promovarea siguranței în aprovizionarea cu energie, promovarea dezvoltării tehnologice și a inovației și oferirea unor oportunități de ocupare a forței de muncă și de dezvoltare regională, în special în zonele rurale și în cele izolate.”
4. În conformitate cu considerentul (30):
„[p]entru a calcula contribuția energiei hidroelectrice și a energiei eoliene în sensul prezentei directive, efectele variației climatice ar trebui atenuate prin utilizarea unei formule de normalizare. Mai mult, energia electrică produsă în centrale de acumulare prin pompare din apa pompată anterior în sens ascendent nu ar trebui considerată energie electrică produsă din surse regenerabile de energie.”
5. În temeiul articolului 2:
„[î]n sensul prezentei directive, se aplică definițiile din Directiva 2003/54/CE(3)”: „(a) «energie din surse regenerabile» înseamnă energie din surse regenerabile nefosile, respectiv eoliană, solară, aerotermală, geotermală, hidrotermală și energia oceanelor, energia hidroelectrică, biomasă, gaz de fermentare a deșeurilor, gaz provenit din instalațiile de epurare a apelor uzate și biogaz.”
6. Articolul 3 alineatul (1) prevede:
„[f]iecare stat membru se asigură că ponderea energiei obținute din surse regenerabile, calculată în conformitate cu articolele 5-11, în cadrul consumului final brut de energie în 2020 reprezintă cel puțin obiectivul său național pentru ponderea de energie obținută din surse regenerabile în anul respectiv, conform celor prevăzute în […] anexa I […]”
7. Articolul 5 prevede:
„(1) Consumul final brut de energie din surse regenerabile în fiecare stat membru se calculează ca suma următoarelor:
(a) consumul final brut de energie electrică din surse regenerabile de energie;
[…]
(3) În sensul alineatului (1) litera (a), consumul final brut de energie electrică din surse regenerabile de energie se calculează ca fiind cantitatea de energie electrică produsă într‑un stat membru din surse regenerabile de energie, excluzând producția de energie electrică în centralele cu acumulare prin pompaj din apă pompată anterior într‑un rezervor superior.
[…]
Energia electrică generată de energia hidroelectrică și eoliană se ia în considerare în conformitate cu formulele de normalizare prevăzute în anexa II.
[…]
(7) Metodologia și definițiile utilizate la calcularea ponderii energiei din surse regenerabile sunt cele din Regulamentul (CE) nr. 1099/2008[(4)] […]”
2. Directiva 2003/54
8. Directiva 2003/54 a fost abrogată prin Directiva 2009/72/CE(5), care, la articolul 48, prevede că această abrogare produce efecte începând cu 3 martie 2011, precum și că trimiterile la directiva abrogată se interpretează ca trimiteri la Directiva 2009/72.
9. Articolul 2 punctul 30 din Directiva 2009/72 definește noțiunea „surse de energie regenerabilă” în aceiași termeni ca articolul 2 punctul 30 din 2003/54, și anume: „surse de energie nefosilă regenerabilă (energie eoliană, solară, geotermală, a valurilor, a mareelor, hidroenergie, biomasă, gaze provenite din descompunerea deșeurilor, gaze provenite de la instalațiile de tratare a apelor uzate și biogaz)”.
3. Regulamentul nr. 1099/2008
10. Conform rubricii 5 din anexa B la Regulamentul nr. 1099/2008, „energie hidroelectrică” înseamnă „[e]nergie potențială și cinetică a apei transformate în energie electrică în hidrocentrale”, fiind inclusă și energia produsă de stațiile de pompare.
B – Dreptul național
1. Ustawa prawo energetyczne (Legea privind energia)(6)
11. În versiunea în vigoare la 6 noiembrie 2013, articolul 3 prevedea:
„[în] sensul prezentei legi, […] 20) «sursă regenerabilă de energie» înseamnă o sursă în al cărei proces de transformare se exploatează următoarele tipuri de energie: energie eoliană, solară, aerotermală, geotermală sau hidrotermală, energie generată de valuri, de curenți marini și de maree, energie din pantele râurilor, precum și energie din biomasă, biogaz de fermentare a deșeurilor și biogaz rezultat în urma proceselor de evacuare sau de epurare a apelor reziduale ori de descompunere a reziduurilor de plante și de animale depozitate. […]”
12. În versiunea în vigoare începând cu 4 mai 2015, articolul 3 alineatul 20 definește „sursa regenerabilă de energie” prin trimitere la Legea privind sursele regenerabile de energie.
2. Ustawa o odnawialnych źródłach energii (Legea privind sursele regenerabile de energie)(7)
13. Articolul 2 prevede:
„[…]
12) «energie hidroelectrică» înseamnă energie generată de pantele apelor interioare de suprafață, cu excepția energiei obținute prin pompare în cadrul centralelor cu acumulare prin pompaj și al hidrocentralelor pe firul apei cu funcție de pompare;
[…]
18) «instalație de mici dimensiuni» înseamnă instalația unei surse regenerabile de energie cu o capacitate totală de producție de energie mai mare de 40 kW și de cel mult 200 kW, racordată la o rețea de energie electrică cu o tensiune nominală sub 110 kV sau cu o putere termică combinată maximă mai mare de 120 kW și de cel mult 600 kW;
[…]
22) «sursă regenerabilă de energie» înseamnă surse regenerabile nefosile de energie, energie eoliană, solară, aerotermală, geotermală, hidrotermală, hidroelectrică, energie generată de curenți marini și de maree, precum și energie din biomasă, din biogaz, din biogaz agricol și din biolichide.
[…]”
14. Articolul 7 prevede:
„Activitatea industrială în domeniul producției de energie electrică din surse regenerabile în cadrul unei instalații de mici dimensiuni […] este o activitate reglementată în sensul Legii privind comerțul și industria și necesită înregistrarea în registrul producătorilor care desfășoară o activitate în cadrul instalațiilor de mici dimensiuni […]”
3. Ustawa prawo wodne (Legea privind apele)(8)
15. Articolul 5 alineatul 3 prevede:
„Apele interioare de suprafață se împart în:
1) curgătoare, care includ apele din:
a) cursuri de apă naturale, canale și locurile din care izvorăsc cursurile de apă;
b) lacuri și alte bazine de apă naturale cu afluenți naturali constanți ori periodici sau cu afluenți ai apelor de suprafață;
c) bazinele artificiale de pe apele curgătoare;
2) stătătoare, care includ apele din lacuri și din alte bazine de apă naturale, care nu sunt legate direct și în mod natural de apele de suprafață curgătoare.
[…]”
II – Situația de fapt
16. J.D. este o întreprindere care a beneficiat de o concesiune pentru producerea energiei electrice din surse regenerabile în perioada 20 noiembrie 2004-20 noiembrie 2014. Concret, concesiunea includea două instalații de biogaz și o centrală hidroelectrică de mici dimensiuni (0,160 MW), situată în zona de evacuare a apelor reziduale provenite de la o altă instalație (PKN Orlen SA), care nu are legătură cu activitatea de producere a energiei electrice.
17. Cu ocazia solicitării de prelungire a concesiunii, cea aferentă centralei hidroelectrice a fost refuzată prin decizia președintelui Oficiului Polonez de Reglementare în Domeniul Energiei („ORDE”) din 6 noiembrie 2013, pentru motivul că „pot fi considerate ca fiind producătoare de energie din surse regenerabile de energie numai centralele hidroelectrice care utilizează energia generată de valuri, de curenți marini și de maree, precum și de pantele râurilor”(9).
18. Decizia președintelui ORDE a fost confirmată prin hotărârea din 5 noiembrie 2014 pronunțată de Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunalul Regional din Varșovia, Polonia), care a făcut trimitere la definiția surselor regenerabile de energie, prevăzută la articolul 3 alineatul 20 din Legea privind energia, în versiunea în vigoare la data adoptării deciziei atacate.
19. J.D. a declarat apel la Sąd Apelacyjny w Warszawie (Curtea de Apel din Varșovia, Polonia) împotriva hotărârii instanței. În sprijinul pretențiilor sale, aceasta a invocat incompatibilitatea articolului 3 alineatul 20 din Legea privind energia cu Directiva 2009/28.
20. În acest context, Sąd Apelacyjny w Warszawie (Curtea de Apel din Varșovia) adresează întrebarea preliminară.
III – Întrebarea preliminară adresată
21. Întrebarea preliminară adresată la 4 ianuarie 2016 are următorul cuprins:
„Noțiunea de energie hidroelectrică ca energie din surse regenerabile, utilizată la articolul 2 litera (a) coroborat cu articolul 5 alineatul (3) din Directiva 2009/28 […], precum și cu considerentul (30) al acesteia, trebuie interpretată în sensul că include în mod exclusiv energia care a fost produsă de centrale hidroelectrice prin exploatarea pantei apelor interioare de suprafață, care cuprind pantele râurilor, sau și energia care a fost produsă într‑o centrală hidroelectrică situată la locul de evacuare a apelor industriale provenite de la o altă întreprindere (care nu este o centrală cu acumulare prin pompaj și nici o centrală electrică pe firul apei cu funcție de pompare)?”
IV – Procedura în fața Curții și pozițiile părților
22. S‑au prezentat în procedură și au formulat observații scrise J.D., guvernele polonez și italian, precum și Comisia. Curtea a decis să nu organizeze o ședință publică, în conformitate cu articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul de procedură.
23. J.D. susține că, în conformitate cu Directiva 2009/28, singura energie produsă în centrale hidroelectrice care nu este considerată ca provenind din surse regenerabile este cea generată în centralele cu acumulare prin pompaj. În opinia sa, Directiva 2009/28 permite calificarea ca energie din surse regenerabile a energiei obținute din utilizarea apelor deversate în sens ascendent de către un terț, care le evacuează după utilizare.
24. Guvernul polonez susține că noțiunile „energie din surse regenerabile” [articolul 2 litera (a) din Directiva 2009/28] și „surse de energie regenerabilă” (articolul 2 punctul 30 din Directiva 2009/72) se referă la sursele de energie nefosile caracterizate fie prin faptul că se regenerează în mod natural, fără intervenție umană, într‑un interval de timp relativ scurt, fie prin faptul că nu se epuizează, și a căror utilizare contribuie la obținerea beneficiilor de mediu stabilite de Directiva 2009/28.
25. Prin urmare, guvernul polonez consideră că noțiunea „energie hidroelectrică din surse regenerabile” se referă la energia rezultată din căderea naturală a apelor interioare de suprafață, inclusiv a apelor fluviale.
26. În plus, guvernul polonez susține că Directiva 2009/28 respinge caracterul de energie electrică din surse regenerabile al energiei produse în centralele cu acumulare prin pompaj. Pornind de la această premisă, guvernul polonez concluzionează că activitatea centralelor hidroelectrice care, deși nu sunt centrale cu acumulare prin pompaj, utilizează apa pompată anterior în sens ascendent de alte unități nu se bazează pe utilizarea surselor regenerabile care se găsesc în mod natural în mediu.
27. Potrivit guvernului italian, energia generată prin exploatarea căderilor gravitaționale ale apei în structuri artificiale trebuie inclusă în noțiunea „energie din surse regenerabile”, cu condiția ca structurile respective să fi fost construite în scopuri economice care nu au legătură cu activitatea de producere a energiei electrice.
28. În opinia guvernului italian, în considerentul (30) al Directivei 2009/28 sunt menționate două ipoteze: a) energia hidroelectrică rezultată din exploatarea căderilor de apă artificiale concepute tocmai în acest scop; b) energia obținută din căderile de apă artificiale concepute în alte scopuri decât cele privind producerea de energie electrică. În primul caz, nu poate fi vorba despre „energie din surse regenerabile”, deoarece, având în vedere că procesul de pompare necesită utilizarea altei energii, bilanțul general al energiei utilizate în raport cu cea obținută ar fi aproape zero, ceea ce ar elimina beneficiile de mediu. În al doilea caz, dimpotrivă, s‑ar folosi structuri și infrastructuri deja existente, ceea ce ar maximiza beneficiile de mediu și investițiile economice.
29. În plus, guvernul italian susține că, întrucât Directiva 2009/28 exclude în mod expres din noțiunea „energie hidroelectrică din surse regenerabile de energie” numai energia electrică produsă prin pompare, excepția nu se referă la situațiile în care energia este obținută prin intermediul evacuărilor de asemenea artificiale, dar care sunt create în alte scopuri economice decât obținerea energiei electrice.
30. Comisia susține că, în lipsa unei noțiuni a energiei hidroelectrice în Directiva 2009/28, trebuie să se aibă în vedere definiția energiei hidroelectrice prevăzută la punctul 5.1.1 din anexa B la Regulamentul nr. 1099/2008, la care face referire articolul 5 alineatul (7) din Directiva 2009/28.
31. Plecând de la această definiție și pe baza metodei de calcul al consumului final brut de energie electrică din surse regenerabile de energie [articolul 5 alineatul (3) din directivă], Comisia adaugă că, pentru legiuitorul Uniunii, „energia electrică din surse regenerabile” este cea produsă de o centrală hidroelectrică prin conversia energiei potențiale sau cinetice a apei, cu excepția celei generate de sistemele cu acumulare prin pompaj al apei pompate anterior în sens ascendent. În ultimul rând, Comisia subliniază că legiuitorul nu a diferențiat tipurile de apă utilizate în funcție de proveniența acestora, respectiv din cursuri naturale sau artificiale.
V – Analiză
32. Prin această trimitere preliminară nu se urmărește să se stabilească, în abstract, semnificația „surselor regenerabile” și nici condițiile în care s‑ar putea considera că energia hidroelectrică provine din astfel de surse. Întrebarea adresată de Sąd Apelacyjny w Warszawie (Curtea de Apel din Varșovia) este mult mai exactă, această instanță solicitând să se stabilească dacă poate fi calificată drept „energie din surse regenerabile”, în sensul Directivei 2009/28, un tip foarte specific de energie hidroelectrică: cea produsă într‑o centrală hidroelectrică de mici dimensiuni, prin utilizarea apei evacuate de o altă instalație, care a folosit‑o anterior în scopuri proprii, care nu au legătură cu activitatea de producere a energiei electrice.
33. Dorim să subliniem trimiterea la Directiva 2009/28, deoarece este ușor să fim induși în eroare din cauza noțiunilor generale nejuridice și să ignorăm faptul că un litigiu cu care pot fi sesizate instanțele, precum și Curtea vizează categorii juridice.
34. Facem această precizare, deoarece considerăm că în prezenta cauză nu ne putem raporta la o noțiune prestabilită de „surse regenerabile de energie”, cu alte cuvinte, conform susținerilor guvernului polonez(10), acelea care se regenerează în mod natural, fără intervenție umană. Pornind de la această premisă, ne confruntăm în mod inevitabil cu o problemă privind calificarea drept „energie din surse regenerabile”, de exemplu, a energiei generate prin utilizarea cursurilor de apă artificiale.
35. Dimpotrivă, noțiunea relevantă este numai cea prevăzută de Directiva 2009/28, care delimitează „energia din surse regenerabile”, în vederea punerii sale în aplicare, utilizând următorii termeni: „energie din surse regenerabile nefosile” [articolul 2 litera (a)](11). Dispoziția nu definește, la rândul său, noțiunea de surse regenerabile nefosile, dar enumeră în mod exact aceste surse, și anume: „[energia] eoliană, solară, aerotermală, geotermală, hidrotermală și energia oceanelor, energia hidroelectrică, biomasă, gaz de fermentare a deșeurilor, gaz provenit din instalațiile de epurare a apelor uzate și biogaz”. Pe scurt, articolul 2 litera (a) din Directiva 2009/28 se referă la „surse regenerabile nefosile” făcând trimitere la sursele enumerate ulterior și utilizează în acest scop termenul „respectiv”(12).
36. Prin urmare, oricare ar fi tipurile de energie din surse regenerabile din celelalte domenii ale cunoașterii și indiferent dacă, în aceste alte domenii, identificarea lor cu cele din „surse regenerabile nefosile” este sau nu este corectă, este cert că, în termeni juridici – concret, în conformitate cu Directiva 2009/28 –, energia hidroelectrică se regăsește printre acestea. Conform Regulamentului nr. 1099/2008(13), acest tip de energie este definit, dintr‑o perspectivă statistică, ca „[e]nergia potențială și cinetică a apei transformată în energie electrică în instalații hidroelectrice”, inclusiv cea obținută prin intermediul acumulării prin pompare.
37. Astfel, în principiu, toate tipurile de „energie hidroelectrică” trebuie considerate, în sensul Directivei 2009/28, ca „energie din surse regenerabile”, indiferent dacă provin din căderea apei în cursuri artificiale sau din utilizarea apelor curgătoare naturale(14). Prin urmare, o legislație națională care face distincție între cursul natural și cel artificial al apelor utilizate pentru producerea energiei electrice, drept criteriu de includere a acesteia în lista tipurilor de energie din surse regenerabile, nu este compatibilă cu Directiva 2009/28.
38. Singura excepție de la această regulă este cea prevăzută în mod expres chiar de Directiva 2009/28, care, în considerentul (30), arată că „energia electrică produsă în centrale cu acumulare prin pompaj din apa pompată anterior în sens ascendent nu ar trebui considerată energie electrică produsă din surse regenerabile de energie”. În conformitate cu această explicație, articolul 5 alineatul (3) din Directiva 2009/28 prevede că energia electrică obținută în aceste condiții nu este luată în considerare pentru calcularea consumului final brut al energiei din surse regenerabile.
39. Conform informațiilor furnizate de instanța de trimitere(15), centrala hidroelectrică de mici dimensiuni din litigiul principal „nu face parte dintre centralele cu acumulare prin pompaj sau dintre centralele hidroelectrice pe firul apei cu funcție de pompare”(16). În cazul în care se constată acest lucru (sarcină care, în cele din urmă, revine instanței de trimitere), centrala nu ar fi inclusă în ipoteza menționată în considerentul (30) și la articolul 5 alineatul (3) din Directiva 2009/28, astfel încât energia hidroelectrică generată în aceasta poate fi calificată ca provenind „din surse regenerabile”.
40. Excepția prevăzută de Directiva 2009/28 în ceea ce privește instalațiile de pompare este rezultatul unei decizii a legiuitorului care, deși a admis în cuprinsul unei alte dispoziții(17) (desigur, în scopuri statistice) că sistemul de utilizare respectiv generează „energie hidroelectrică”, a preferat să nege faptul că ar fi vorba despre energie electrică din surse regenerabile. Oricare ar fi motivele pe care se întemeiază această decizie de politică energetică(18), excepția prevăzută de Directiva 2009/28 cu privire la instalațiile de pompare nu ridică îndoieli. Totuși, astfel cum am menționat, acest lucru nu este valabil în cazul instalației hidroelectrice care face obiectul litigiului principal.
41. Conform informațiilor furnizate în trimiterea preliminară, centrala hidroelectrică din litigiul principal utilizează apele reziduale evacuate de un terț care nu are legătură cu activitatea centralei și nici cu cea de producere a energiei electrice. Prin urmare, aceasta nu este o instalație de pompare (în sensul prezentat anterior), ci o centrală care, pentru a genera energie electrică, utilizează ape care, altfel, ar curge fără să fie utilizate în scopuri economice sau pentru obținerea unor beneficii de mediu.
42. Prin urmare, centrala în cauză utilizează ape reziduale care nu ar avea altă destinație decât cea de evacuare, astfel încât utilizarea lor ulterioară pentru producerea energiei electrice este benefică pentru mediu. În plus, s‑ar putea susține că, prin această procedură, producerea energiei electrice „curate” compensează, într‑o anumită măsură, eventualele daune aduse mediului fie prin modul în care apa a fost obținută inițial, fie prin construirea cursului artificial pe care este direcționată.
43. În cazul în care, în plus, astfel cum susține Comisia(19), apele utilizate de centrala hidroelectrică provin de la o întreprindere care prelucrează apele reziduale, energia electrică astfel obținută ar completa un ciclu „complex” de refacere a mediului: prin activitatea acestei întreprinderi nu numai că se decontaminează apele reziduale, dar se generează un surplus de apă care, la rândul său, permite producerea de energie electrică fără să se recurgă la alte surse care emit gaze cu efect de seră.
44. În definitiv, având în vedere modul de redactare a articolului 2 litera (a) și a articolului 5 alineatul (3) din Directiva 2009/28, precum și obiectivele acesteia din urmă, considerăm că trebuie să se răspundă la întrebarea instanței de trimitere în sensul că noțiunea „energie hidroelectrică din surse regenerabile de energie” include energia generată în centrale hidroelectrice care utilizează apele reziduale evacuate de un terț care nu are legătură cu activitatea centralei și nici cu cea de producere a energiei electrice.
VI – Concluzie
45. În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebarea adresată de Sąd Apelacyjny w Warszawie (Curtea de Apel din Varșovia, Polonia) după cum urmează:
„Noțiunea «energie hidroelectrică din surse regenerabile de energie», prevăzută la articolul 2 litera (a) coroborat cu articolul 5 alineatul (3) și cu considerentul (30) din Directiva 2009/28/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, de modificare și ulterior de abrogare a Directivelor 2001/77/CE și 2003/30/CE include energia generată în centrale hidroelectrice care utilizează apele reziduale evacuate de un terț care nu are legătură cu activitatea centralei și nici cu cea de producere a energiei electrice.”