T‑345/12. sz. ügy
Akzo Nobel NV és társai
kontra
Európai Bizottság
„Verseny – Közigazgatási eljárás – A hidrogén‑peroxid és a perborát európai piaca – Az EK 81. cikk megsértését megállapító határozat közzététele – Az engedékenységi közlemény alkalmazásával a Bizottságnak szolgáltatott információk bizalmas kezelése iránti kérelem elutasítása – Indokolási kötelezettség – Bizalmas jelleg – Szolgálati titok – Jogos bizalom”
Összefoglaló – A Törvényszék ítélete (harmadik tanács), 2015. január 28.
1. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – A meghallgatási tisztviselő versenyjogi szabályok alkalmazására irányuló eljárásban hozott, információk bizalmas kezelése iránti kérelmet elutasító határozata
(EK 81. cikk; EUMSZ 296. cikk; 2011/695 bizottsági határozat, 8. cikk)
2. Intézmények jogi aktusai – Nyilvánosság – A nyilvánosság elvének tiszteletben tartása – Terjedelem – Az aktusok nyilvánosságra hozatalának erre vonatkozó kifejezett kötelezettség hiányában fennálló lehetősége
(EUSZ 1. cikk, második bekezdés; EUMSZ 15. cikk)
3. Verseny – Közigazgatási eljárás – Szolgálati titok – A szolgálati titok körébe tartozó információk meghatározása – Szempontok
(EK 81. cikk; EUMSZ 339. cikk; 1/2003 tanácsi rendelet, 28. és 30. cikk)
4. Verseny – Közigazgatási eljárás – Szolgálati titok – Terjedelem – A meghallgatáshoz való jog jogosultjainak és a nagy nyilvánosságnak az eltérő kezelése
(EK 81. cikk; EUMSZ 339. cikk; 1/2003 tanácsi rendelet, 27. cikk, (2) bekezdés és 28. cikk, (2) bekezdés)
5. Verseny – Közigazgatási eljárás – Szolgálati titok – A szolgálati titok körébe tartozó információk meghatározása – Szempontok – Súlyos kár okozására alkalmas nyilvánosságra hozatal – A versenyjogi szabályok megsértése tényállási elemeinek ismertetéséből álló információk – Ezen információknak az érintett vállalkozások polgári jogi felelősségének megállapítását könnyítő közzététele
(EK 81. cikk; EUMSZ 339. cikk; 1/2003 tanácsi rendelet, 28. és 30. cikk)
6. Verseny – Közigazgatási eljárás – Szolgálati titok – A szolgálati titok körébe tartozó információk meghatározása – Szempontok – Védelemre méltó érdekek, amelyek az információk nyilvánossá válása folytán sérülhetnek – Az Unió működésének átláthatóságához fűződő közérdek és a nyilvánosságra hozatallal szemben álló jogos érdekek egyensúlyba hozása – A vállalkozás ahhoz fűződő érdeke, hogy ne hozzanak nyilvánosságra a magatartására vonatkozó bizonyos információkat – Az uniós versenyjogi szabályok megsértésében részt vevő vállalkozások esetében különösebb védelemre nem méltó érdek
(EK 81. cikk; EUMSZ 339. cikk; 1/2003 tanácsi rendelet, 28. és 30. cikk)
7. Verseny – Közigazgatási eljárás – Szolgálati titok – A szolgálati titok körébe tartozó információk meghatározása – Az Unió működésének átláthatóságához fűződő közérdek és a nyilvánosságra hozatallal szemben álló jogos érdekek egyensúlyba hozása – A Bizottsággal az engedékenységi programban való részvétel érdekében önként közölt információk közzététele – Az információk közléséhez, illetve az azok védelméhez fűződő érdekek egyensúlyba hozása
(EK 81. cikk; EUMSZ 339. cikk; 1/2003 tanácsi rendelet, 30. cikk, (2) bekezdés; 2002/C 45/03 bizottsági közlemény)
8. Verseny – Közigazgatási eljárás – Jogsértést megállapító bizottsági határozat – A jogsértésben részt vevő vállalkozás által a Bizottsággal az engedékenységi programban való részvétel érdekében önként közölt információk közzététele – A Bizottság mérlegelési jogköre – Engedékenységi közlemény – Mérlegelési jogkörének önkéntes korlátozása – Terjedelem – Az engedékenységi kérelemben foglalt információk nyilvánosságra hozatalának tilalma – Hiány
(EK 81. cikk; 1/2003 tanácsi rendelet, 30. cikk; 2002/C 45/03 és 2006/C 298/11 bizottsági közlemény)
9. Verseny – Közigazgatási eljárás – Jogsértést megállapító bizottsági határozat – A jogsértésben részt vevő vállalkozás által a Bizottsággal az engedékenységi programban való részvétel érdekében önként közölt információk közzététele – A Bizottság mérlegelési jogköre – Terjedelem – A korábbi gyakorlat megváltoztatása – A bizalomvédelem elvének megsértése – Hiány
(EK 81. cikk; 1/2003 tanácsi rendelet, 30. cikk, (2) bekezdés
1. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 30–44. pont)
2. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 60. pont)
3. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 61., 65. pont)
4. Lásd a határozat szövegét.
(vö. 67–69. pont)
5. Ahhoz, hogy az információk jellegüknél fogva a szolgálati titoktartási kötelezettség alá essenek, ezáltal pedig védelemben részesüljenek a nyilvánosságra hozatallal szemben, többek között a nyilvánosságra hozataluknak alkalmasnak kell lennie arra, hogy súlyos kárt okozzon az információt nyújtóknak vagy harmadik személyeknek.
Az EK 81. cikknek a Bizottság által szankcionált megsértését képező tényállási elemek ismertetéséből álló információk nyilvánosságra hozatala okozhat az e jogsértésben részt vevő vállalkozásnak súlyos kárt, amennyiben ezen információk megkönnyíthetik a magukat a jogsértés által megkárosítottnak ítélő természetes és jogi személyek számára a vállalkozás polgári jogi felelősségének bizonyítását.
(vö. 73., 74., 77. pont)
6. Ahhoz, hogy az információk jellegüknél fogva a szolgálati titoktartási kötelezettség alá essenek, ezáltal pedig védelemben részesüljenek a nyilvánosságra hozatallal szemben, azoknak az érdekeknek, amelyek az információ nyilvánosságra hozatala révén sérülhetnek, objektíve védelemre méltóknak kell lenniük. E feltétel magában foglalja, hogy valamely információ bizalmas jellegének megítélése a nyilvánosságra hozatallal szemben álló jogos érdekeknek az intézmények tevékenységeinek lehető legnyilvánosabb folytatásához fűződő közérdekkel való egyensúlyba hozását igényli.
E tekintetben a versenyjog megsértése miatt a Bizottság által megbírságolt vállalkozás ahhoz fűződő érdeke, hogy a terhére rótt jogsértő magatartás részleteit ne hozzák nyilvánosságra, főszabály szerint nem méltó semmilyen sajátos védelemre, tekintettel a nyilvánosság ahhoz fűződő érdekére, hogy a lehető legrészletesebben megismerje a Bizottság valamennyi intézkedésének az indokait, továbbá a gazdasági szereplők ahhoz fűződő érdekére, hogy megtudják, melyek a joghátránnyal sújtható magatartások, valamint a jogsértéssel megkárosított személyek azon érdekére, hogy tudomást szerezzenek a részletekről annak érdekében, hogy adott esetben érvényesíthessék jogaikat a szankcionált vállalkozásokkal szemben, valamint figyelemmel e vállalkozás azon lehetőségére, hogy e határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezheti.
(vö. 79., 80. pont)
7. Az engedékenységi programok hatékonyságát befolyásolhatja az engedékenységi eljárásra vonatkozó dokumentumoknak a kártérítési keresetet indítani szándékozó személyekkel történő közlése, még akkor is, ha a nemzeti versenyhatóságok vagy a Bizottság az engedékenységet kérelmező részére teljes vagy részleges mentességet biztosítanak azon bírság alól, amelyet kiszabhattak volna. A versenyjog megsértésében részt vevő személy ugyanis e közlés eshetőségével szembesülve elrettenhet attól, hogy éljen az ilyen engedékenységi programok által nyújtott lehetőséggel, tekintettel különösen arra, hogy az ennek keretében a Bizottsággal közölt dokumentumok vagy a Bizottságnál tett nyilatkozatok saját magára nézve terhelőek lehetnek.
Ugyanakkor a verseny korlátozására vagy torzítására alkalmas megállapodással vagy magatartással okozott károk megtérítéséhez való jog jelentősen hozzájárulhat az Unión belüli hatékony verseny fenntartásához, ezáltal pedig közérdekű célkitűzés megvalósítását segíti elő.
A Bíróság – amelyhez a versenyjog megsértésével magukat megkárosítottnak ítélő vállalkozásoknak a nemzeti versenyhatóságok birtokában lévő vizsgálati iratanyagokhoz való hozzáférés iránti kérelmeivel kapcsolatos jogviták keretében kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárás során intéztek kérdést – ezen elvek alkalmazásával hívta fel az e jogviták tárgyában eljáró nemzeti bíróságokat arra, hogy az engedékenységet kérelmezők által önként szolgáltatott információk közlését igazoló érdekeket hozzák egyensúlyba ezen információk védelmével.
Márpedig olyan ügyben, amelynek tárgya nem valamely versenyügyben folytatott eljárásra vonatkozó dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadásának vitatása, hanem az olyan dokumentumokban vagy nyilatkozatokban foglalt bizonyos információknak a Bizottság által tervezett közzététele, amelyeket a versenyjogi szabályok megsértésében közreműködő vállalkozás az engedékenységi program előnyeiben való részesülés érdekében önként terjesztett elé, amely ügyben az az állítás szerepel, hogy veszélyeztetné a Bizottság vizsgálati tevékenységeinek célját, ha a Bizottsággal a vizsgálat során az engedékenységi program előnyeiben való részesülés reményében önként közölt információkat közzétennék, ezen állításból nem lehet olyan jogi előírás létezésére következtetni, amelyet a Bizottság megsértett volna önmagában amiatt, hogy az engedékenység keretében szolgáltatott információk tervezett közzététele a jövőbeli vizsgálatok tekintetében kihatással lehet az említett program végrehajtására.
Ezenkívül e konkrét érv magában foglalja a nyilvánosság ahhoz fűződő érdekét, hogy a lehető legrészletesebben megismerje a Bizottság valamennyi intézkedésének az indokait, továbbá a gazdasági szereplők ahhoz fűződő érdekét, hogy megtudják, melyek a joghátránnyal sújtható magatartások, végül pedig a Bizottság ahhoz fűződő érdekét, hogy megóvja az engedékenységi programjának hatékony érvényesülését. Márpedig e különleges érdekek nem az érintett vállalkozás saját érdekei, és egyedül a Bizottság feladata, hogy egyensúlyba hozza egyrészt az engedékenységi program hatékonyságát, másrészt pedig a nyilvánosság és a gazdasági szereplők ahhoz fűződő érdekét, hogy megismerjék a Bizottság határozatának tartalmát, és a jogaik védelme érdekében eljárjanak.
E következtetést nem vonhatja kétségbe az az érv, amelynek lényege, hogy azon információk, amelyeknek bizalmas kezelését a vállalkozás kérte, az uniós versenyjogi szabályok megsértését megállapító bizottsági határozat rendelkező részének megértése szempontjából nem lényegesek, és így nem tartoznak azon közzétételi kötelezettség alá, amely az 1/2003 rendelet 30. cikkének (2) bekezdése alapján terheli a Bizottságot. E rendelkezésnek ugyanis nem célja a Bizottság azon lehetőségének korlátozása, hogy önként közzétegye a határozatának a szükséges minimumnál teljesebb változatát, és abba belefoglaljon olyan információkat is, amelyek közzététele nem kötelező, amennyiben az ilyen információk nyilvánosságra hozatala nem összeegyeztethetetlen a szolgálati titok védelmével.
(vö. 83–85., 87–90. pont)
8. A Bizottság a kartellügyek esetében a bírságok alóli mentességről és a bírságok csökkentéséről szóló közleményekben foglaltakhoz hasonló magatartási szabályok elfogadásával és közzétételével, mikor is kijelenti, hogy ezentúl e szabályokat fogja alkalmazni az általuk érintett esetekre, korlátozza magát mérlegelési jogköre gyakorlásában, és nem térhet el indokolatlanul e szabályoktól anélkül, hogy ne tenné ki magát adott esetben felelősségre vonásnak az általános jogelvek – mint az egyenlő bánásmód vagy a bizalomvédelem elve – megsértése címén. E közleményekből ugyanakkor nem vezethető le annak bármilyen körülmények között fennálló tilalma, hogy a Bizottság nyilvánosságra hozza az engedékenység iránti kérelmekben vagy az engedékenységi program alapján tett nyilatkozatokban foglalt információkat. Az e közleményekben szereplő különböző kötelezettségvállalások ugyanis csak azon dokumentumok nyilvánosságra hozatalára vonatkoznak, amelyeket az engedékenységi program előnyeiben részesülni kívánó vállalkozások önként nyújtottak be hozzá, valamint az ugyanezen vállalkozások által ennek kapcsán tett nyilatkozatokra.
(vö. 104., 106., 108. pont)
9. Noha a jogos bizalom tiszteletben tartásának elve a Közösség alapelvei közé tartozik, a gazdasági szereplők nem bízhatnak joggal olyan helyzet fennmaradásában, amelyet a közösségi intézmények a mérlegelési jogkörük keretein belül módosíthatnak.
E tekintetben az uniós versenyjogi szabályok megsértésében részt vevő vállalkozásnak nem keletkezhetett jogos bizalma a Bizottság azon korábbi gyakorlatának fennmaradását illetően, amely abban állt, hogy nem hozza nyilvánosságra azokat az információkat, amelyeket a vállalkozások az engedékenység iránti kérelmek kapcsán önként közöltek vele, és amelyeknek az említett vállalkozások a bizalmas kezelését kérték.
A Bizottság ugyanis széles körű mérlegelési mozgástérrel rendelkezik annak eldöntéséhez, hogy az ilyen információkat közzétegye‑e, vagy sem. Az 1/2003 rendelet 30. cikkének (2) bekezdése a Bizottságra háruló közzétételi kötelezettséget csupán az érintett feleknek, valamint az e rendelkezés (1) bekezdésében hivatkozott határozatok fő tartalmának megemlítésére korlátozza a Bizottság azon feladatának megkönnyítése érdekében, hogy tájékoztassa a nyilvánosságot e határozatok létezéséről és tartalmáról, figyelembe véve különösen az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő közzététellel járó nyelvi kötöttségeket. Ezzel szemben e rendelkezés nem korlátozza a Bizottság azon lehetőségét, hogy amennyiben célszerűnek ítéli és a forrásai lehetővé teszik, közzétegye – az üzleti titkok és egyéb bizalmas információk védelmének sérelme nélkül – a határozatainak teljes szövegét vagy legalább azok nagyon részletes változatát.
Jóllehet tehát a Bizottságot olyan általános kötelezettség terheli, hogy határozatainak kizárólag a nem bizalmas változatát teheti közzé, e kötelezettség teljesítésének biztosítása érdekében nem szükséges úgy értelmezni az 1/2003 rendelet 30. cikkének (2) bekezdését, hogy az az említett rendelet 7–10., 23. és 24. cikke alapján hozott határozatok címzettjeinek sajátos jogorvoslati jogot biztosít azon információknak a Hivatalos Lapban (és adott esetben az intézmény internetes honlapján) való bizottsági közzétételével szemben, amelyek ugyan nem bizalmasak, de nem is lényegesek a határozatok rendelkező részének megértéséhez. Így az 1/2003 rendelet 30. cikke (2) bekezdésének nem célja a Bizottság azon lehetőségének korlátozása, hogy önként közzétegye a határozatának a szükséges minimumnál teljesebb változatát, és abba belefoglaljon olyan információkat is, amelyek közzététele nem kötelező, amennyiben az ilyen információk nyilvánosságra hozatala nem összeegyeztethetetlen a szolgálati titok védelmével.
(vö. 120., 122–124. pont)