NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MICHAL BOBEK
prednesené 5. decembra 2019 (1)
Vec C‑406/18
PG
proti
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd v Budapešti, Maďarsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Spoločná politika v oblasti azylu a doplnkovej ochrany – Spoločné konania o poskytovaní medzinárodnej ochrany – Smernica 2013/32/EÚ – Článok 46 ods. 3 – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie – Právo na účinný opravný prostriedok – Rozsah právomocí súdu prvého stupňa – Nedostatok právomoci zmeniť rozhodnutie – Lehota 60 dní na rozhodnutie súdu“
I. Úvod
1. Aká je primeraná dĺžka súdneho konania? Táto otázka, ktorá je známa každému modernému súdnemu systému, sa zvyčajne vynára pri rozhodovaní o tom, či čas potrebný na rozhodnutie veci nebol príliš dlhý, čím došlo k porušeniu práva účastníka konania na spravodlivé súdne konanie.
2. Nestáva sa často, aby súd, vrátane Súdneho dvora, čelil opačnej otázke a to, či je lehota (v tejto veci prípade maximálna lehota 60 dní) príliš krátka, čím bráni príslušnému súdu vec riadne preskúmať (v tejto veci sa požaduje úplné a ex nunc preskúmanie správneho rozhodnutia, ktorým bola zamietnutá žiadosť o medzinárodnú ochranu podľa článku 46 ods. 3 smernice 2013/32/EÚ(2)), a tým potenciálne porušuje právo účastníka konania na spravodlivý proces.
3. Vnútroštátny súd sa tiež pýta, či právo na účinný opravný prostriedok stanovené v článku 46 ods. 3 smernice 2013/32 možno považovať za dodržané, ak vnútroštátnym súdom chýba právomoc zmeniť správne rozhodnutie, čo je otázka, ktorú nedávno Súdny dvor riešil vo veciach Alheto a Torubarov.(3)
II. Právny rámec
A. Európske právo
4. Odôvodnenie 18 smernice 2013/32 uvádza, že „je v záujme členských štátov aj žiadateľov o medzinárodnú ochranu, aby sa o žiadosti o medzinárodnú ochranu rozhodlo čo najskôr bez toho, aby bolo dotknuté vykonanie primeraného a úplného posúdenia“.
5. V odôvodnení 34 tejto smernice sa uvádza, že „konania o posúdení potrieb medzinárodnej ochrany by mali byť také, aby príslušným orgánom umožňovali dôkladne posúdiť žiadosti o medzinárodnú ochranu“.
6. Článok 31 smernice 2013/32 sa týka „konania o posúdenie žiadosti“. Stanovuje sa v ňom, že:
„…
2. Členské štáty zabezpečia, aby sa konanie o posúdení žiadosti skončilo čo najskôr bez toho, aby bolo dotknuté primerané a úplné posúdenie.
3. Členské štáty zabezpečia, aby sa konanie o posúdení žiadosti skončilo do šiestich mesiacov od podania žiadosti.
…
5. Členské štáty skončia konanie o posúdení žiadosti vždy najneskôr v lehote 21 mesiacov od podania žiadosti.
…“
7. Článok 46 smernice 2013/32 sa týka „práva na účinný opravný prostriedok“. Znie takto:
„1. Členské štáty zabezpečia, aby žiadatelia mali právo na účinný opravný prostriedok pred súdom proti:
a) rozhodnutiu o ich žiadosti o medzinárodnú ochranu vrátane rozhodnutia:
i) považovať žiadosť za neopodstatnenú v súvislosti s postavením utečenca a/alebo postavením osoby s doplnkovou ochranou;
ii) považovať žiadosť za neprípustnú podľa článku 33 ods. 2;
iii) prijatého na hranici alebo v tranzitnom priestore členského štátu, ako je to uvedené v článku 43 ods. 1;
iv) neuskutočniť posúdenie podľa článku 39;
…
3. V záujme dosiahnutia súladu s odsekom 1 členské štáty zabezpečia, aby účinný opravný prostriedok zahŕňal posúdenie skutkových aj právnych otázok v plnom rozsahu ex nunc vrátane prípadného posúdenia potrieb medzinárodnej ochrany podľa smernice 2011/95/EÚ, a to aspoň v rámci konania o opravnom prostriedku pred súdom prvého stupňa.
4. Členské štáty stanovia primerané lehoty a iné potrebné pravidlá, podľa ktorých môže žiadateľ uplatňovať svoje právo na účinný opravný prostriedok podľa odseku 1. Tieto lehoty nesmú znemožňovať alebo neprimerane sťažovať uplatnenie tohto práva.
…
10. Členské štáty môžu stanoviť lehoty, v ktorých musí súd podľa odseku 1 preskúmať rozhodnutie rozhodujúceho orgánu.
…“
B. Maďarské právo
8. Podľa § 68 ods. 2 menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zákon č. LXXX z roku 2007 o práve na azyl) (ďalej len „zákon o práve na azyl“) súd rozhodne v lehote 60 dní od prijatia žaloby, na základe ktorej má byť správne rozhodnutie preskúmané súdom. Podľa § 68 ods. 5 toho istého zákona súd nemôže zmeniť rozhodnutia orgánu príslušného v azylových veciach.
III. Skutkový stav, vnútroštátne konanie a prejudiciálne otázky
9. Žalobca vo veci samej, ktorý je irackým štátnym príslušníkom kurdskej národnosti, prišiel do maďarského tranzitného priestoru Tompa, ktoré sa nachádza na hranici medzi Maďarskom a Srbskom.
10. Dňa 22. augusta 2017 podal žiadosť o priznanie štatútu utečenca.
11. Dňa 18. januára 2018 Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Úrad pre prisťahovalectvo a azyl, Maďarsko) odmietol vyhovieť žiadosti žalobcu o medzinárodnú ochranu. Rozhodol, že žalobca sa má vrátiť z územia Európskej únie na územie pod kontrolou regionálnej vlády irackého Kurdistanu a na účely vykonania tohto správneho rozhodnutia nariadil jeho odsun. Zároveň s tým uložil žalobcovi zákaz vstupu na dva roky.
12. Žalobca napadol toto správne rozhodnutie na vnútroštátnom súde Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd v Budapešti, Maďarsko).
13. Na pojednávaní sa potvrdilo, že predtým boli prijaté ďalšie dve správne rozhodnutia, ktorými bola tá istá žiadosť zamietnutá. Tieto rozhodnutia boli zrušené dvoma rozsudkami vydanými iným vnútroštátnym súdom. Po legislatívnych zmenách vykonaných na vnútroštátnej úrovni, ktoré sa týkajú právomoci súdov v azylových veciach, však bola táto vec zaradená do právomoci vnútroštátneho súdu.
14. Za týchto okolností Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd v Budapešti) rozhodol konanie prerušiť a Súdnemu dvoru položil tieto otázky:
„1. Má sa článok 47 Charty základných práv [Európskej únie] a článok 31 [smernice 2013/32] vzhľadom na články 6 a 13 Európskeho dohovoru o ľudských právach vykladať v tom zmysle, že je možné, aby členský štát zaručil účinnú súdnu ochranu tiež v prípade, ak jeho súdne orgány nemôžu zmeniť rozhodnutia vydané v azylových veciach, ale môžu ich len zrušiť a nariadiť nové konanie?
2. Má sa článok 47 Charty základných práv [Európskej únie] a článok 31 [smernice 2013/32] vzhľadom na články 6 a 13 Európskeho dohovoru o ľudských právach vykladať v tom zmysle, že je v súlade s touto právnou úpravou právna úprava členského štátu, ktorá stanovuje povinnú a jednotnú lehotu 60 dní na súdne konania o azyle, bez ohľadu na akékoľvek individuálne okolnosti a bez zohľadnenia osobitostí veci a prípadných ťažkostí s dokazovaním?“
15. Vnútroštátny súd požiadal, aby sa tento návrh na začatie prejudiciálneho konania riešil v rámci naliehavého prejudiciálneho konania podľa článku 107 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Rozhodnutím z 31. júla 2018 určená komora Súdneho dvora rozhodla tejto žiadosti nevyhovieť.
16. Žalobca, maďarská vláda a Európska komisia predložili písomné pripomienky. Zúčastnili sa tiež na pojednávaní, ktoré sa konalo 11. septembra 2019.
IV. Posúdenie
17. Tieto návrhy majú nasledujúcu štruktúru. Na úvod vysvetlím, prečo sa domnievam, že nedávne rozsudky Súdneho dvora vo veciach Alheto a Torubarov vyriešili všetky otázky nastolené prvou otázkou položenou vnútroštátnym súdom (časť A). Pokiaľ ide o druhú otázku, navrhnem, že primeranosť predpísanej lehoty 60 dní závisí od toho, či umožňuje zaručiť procesné práva žiadateľa. To musí byť posúdené vnútroštátnym súdom vzhľadom na osobitné okolnosti prípadu, so zreteľom na jeho povinnosť vykonať ex nunc posúdenie v plnom rozsahu, ale aj v kontexte celkových okolností a podmienok, za ktorých má tento súd vykonávať svoje súdne úlohy. Ak vnútroštátny súd dospeje k záveru, že s ohľadom na tieto skutočnosti nemožno predmetnú lehotu dodržať, nesmie uplatniť stanovenú lehotu a musí dokončiť posúdenie čo najrýchlejšie po uplynutí tejto lehoty (časť B).
A. O prvej otázke: Alheto a Torubarov
18. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či jeho nedostatok právomoci zmeniť rozhodnutie prijaté správnym orgánom v konaní o medzinárodnej ochrane je zlučiteľné s právom na účinný opravný prostriedok pred súdom podľa článku 46 ods. 3 smernice 2013/32(4) v spojení s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).(5)
19. V článku 46 ods. 3 smernice 2013/32 sa uvádza, že „členské štáty zabezpečia, aby účinný opravný prostriedok zahŕňal posúdenie skutkových aj právnych otázok v plnom rozsahu ex nunc vrátane prípadného posúdenia potrieb medzinárodnej ochrany podľa smernice 2011/95/EÚ, a to aspoň v rámci konania o opravnom prostriedku pred súdom prvého stupňa“.
20. Toto ustanovenie stanovuje na úrovni sekundárneho práva druh preskúmania, ktoré sa má vykonať v prípade napadnutia rozhodnutia spadajúceho do pôsobnosti smernice 2013/32 pred súdom. Výklad a výkon tohto ustanovenia musia byť, samozrejme, v súlade s právom na účinný prostriedok nápravy pred súdom ustanoveným v článku 47 Charty.(6)
21. Súdny dvor nedávno vyložil článok 46 ods. 3 smernice 2013/32 v dvoch rozsudkoch.
22. V rozsudku Alheto Súdny dvor zdôraznil, že po prvé smernica 2013/32 nestanovuje konkrétny spôsob, ktorým sa má článok 46 ods. 3 vykonať. Preto je na členských štátoch navrhnúť osobitný model preskúmania. Po druhé posúdenie zo strany súdu musí byť ex nunc a v plnom rozsahu, ktoré zohľadní skutkové aj právne otázky. Po tretie, ak súd môže iba zrušiť správne rozhodnutie, ktoré považuje za nezákonné, členské štáty musia zaručiť, že rozhodnutie príslušného správneho orgánu bude rýchle a v súlade s výsledkom posúdenia súdom.(7)
23. Vo veci Torubarov(8) mal Súdny dvor príležitosť tieto podmienky podrobnejšie rozobrať, pokiaľ ide o fungovanie modelu preskúmania v konkrétnom prípade prijatého Maďarskom v oblasti medzinárodnej ochrany. Tento model sa od 15. septembra 2015 zmenil z modelu, v ktorom mal súd právomoc zrušiť a zmeniť správne rozhodnutie, na model, v ktorom súd môže rozhodnutie iba zrušiť a vec vrátiť správnemu orgánu na nové rozhodnutie.
24. V tejto súvislosti Súdny dvor poznamenal, že príslušné orgány nemajú pri rozhodovaní o priznaní postavenia utečenca alebo doplnkovej ochrany dostatok voľnej úvahy, keď sú splnené podmienky podľa smernice 2011/95/EÚ(9). Tým, že článok 46 ods. 3 smernice 2013/32 stanovil pre príslušný súd povinnosť posúdiť prípadnú potrebu žiadateľa o medzinárodnú ochranu, udelil tomuto súdu právomoc rozhodnúť, či žiadateľ tieto podmienky spĺňa.(10)
25. Preto, ak súd zruší rozhodnutie správneho orgánu na základe vyčerpávajúceho a aktualizovaného preskúmania všetkých relevantných právnych a skutkových okolností a vráti vec správnemu orgánu na nové rozhodnutie, tento orgán už nemá diskrečnú právomoc, pokiaľ ide o rozhodnutie priznať alebo nepriznať požadovanú ochranu. V opačnom prípade, ako rozhodol Súdny dvor, by boli článok 46 ods. 3 smernice 2013/32 v spojení s článkom 47 Charty, ako aj s článkami 13 a 18 smernice 2011/95 zbavené všetkého ich potrebného účinku.(11)
26. Okrem toho, vzhľadom na neexistenciu akéhokoľvek iného prostriedku nápravy podľa maďarského práva, ktorý by umožnil zabezpečiť súlad s rozsudkom vnútroštátneho súdu, dospel Súdny dvor k záveru, že dotknutému žiadateľovi nebol poskytnutý účinný opravný prostriedok.(12) Pokiaľ ide o požadovaný postup, Súdny dvor dospel k záveru, že za týchto okolností musí súd zmeniť správne rozhodnutie bez ohľadu na svoju predchádzajúcu súdnu prax a neuplatniť vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá mu v zásade zakazuje takto postupovať.(13)
27. Pokiaľ ide o prejednávanú vec, je potrebné zdôrazniť tri body.
28. Po prvé, z vysvetlenia vnútroštátneho súdu vyplýva, že vnútroštátne pravidlo, o ktoré ide v prejednávanej veci, je rovnaké, ako to, o ktoré išlo v rozsudku Torubarov, konkrétne § 68 ods. 5 zákona o práve na azyl, ktorý stanovuje, že vnútroštátne súdy nemôžu zmeniť správne rozhodnutia prijaté v záležitostiach medzinárodnej ochrany.
29. Po druhé, vnútroštátny súd vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania nevysvetľuje, či a do akej miery príslušný správny orgán nevyhovel predchádzajúcemu rozsudku vydanému v prípade toho istého žalobcu, ale iným vnútroštátnym súdom.(14)
30. Po tretie, znenie prvej prejudiciálnej otázky a odôvodnenie uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania sú pomerne stručné a abstraktné. Neuvádzajú žiadne ďalšie úvahy nad rámec všeobecnej otázky, či právo na účinný opravný prostriedok podľa článku 46 ods. 3 smernice 2013/32 v zmysle článku 47 Charty pripúšťa model súdnej ochrany definovaný v § 68 ods. 5 zákona o práve na azyl.
31. Preto, ak neexistujú žiadne ďalšie rozlišovacie znaky, domnievam sa, že odpoveď na prvú otázku vnútroštátneho súdu bola medzitým poskytnutá v plnom rozsahu rozsudkami Súdneho dvora vo veciach Alheto a Torubarov. Vzhľadom na tieto rozhodnutia je odpoveď dvojaká.
32. Po prvé, z rozsudku Alheto vyplýva, že existencia súdneho modelu založeného na právomoci zrušiť správne rozhodnutia sama osebe neporušuje požiadavku účinnej súdnej ochrany. Členské štáty môžu zaviesť akýkoľvek model preskúmania súdom, ktorý považujú za vhodný. Musia však rovnako zaručiť, že v prípade vrátenia veci príslušnému správnemu orgánu po zrušení pôvodného rozhodnutia sa nové rozhodnutie, ktoré je v súlade s posúdením uvedeným v rozsudku, prijme rýchlo.
33. Po druhé, z rozsudku Torubarov vyplýva, že ak následné rozhodnutie príslušného správneho orgánu nezohľadní súdne rozhodnutie, v ktorom súd vykonal ex nunc posúdenie potreby medzinárodnej ochrany v plnom rozsahu, súd musí toto rozhodnutie zmeniť a nahradiť ho svojím vlastným rozhodnutím bez ohľadu na vnútroštátne právo, ktoré by mu v tom bránilo.
34. Tieto tvrdenia podľa môjho názoru poskytujú dostatočnú odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku.
35. Môj prvý predbežný záver preto je, že článok 46 ods. 3 smernice 2013/32 s ohľadom na článok 47 Charty a právo na účinný prostriedok nápravy v ňom zakotvené sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá neumožňuje súdom zmeniť správne rozhodnutia vo veciach medzinárodnej ochrany. Aby však článok 46 ods. 3 tejto smernice mal potrebný účinok a aby sa zaručilo právo na účinný prostriedok nápravy v súlade s článkom 47 Charty v prípade, že sa spis vráti príslušnému správnemu orgánu, nové rozhodnutie musí byť prijaté v krátkom čase a musí byť v súlade s posúdením obsiahnutým v rozsudku, ktorým sa ruší pôvodné rozhodnutie. Okrem toho ak vnútroštátny súd po úplnom a ex nunc posúdení všetkých relevantných skutkových a právnych okolností predložených žiadateľom o medzinárodnú ochranu zistí, že podľa kritérií stanovených v smernici 2011/95 musí byť dotknutému žiadateľovi poskytnutá takáto ochrana z dôvodu, že sa jej pri svojej žiadosti dovolával a správny orgán následne prijal opačné rozhodnutie bez toho, aby preukázal, že sa objavili nové skutočnosti, ktoré opodstatňujú nové posúdenie potreby medzinárodnej ochrany zo strany žiadateľa, tento súd musí zmeniť toto rozhodnutie, ktoré nie je v súlade s jeho predchádzajúcim rozsudkom, a nahradiť ho svojím vlastným rozhodnutím, pokiaľ ide o žiadosť o medzinárodnú ochranu, pričom podľa potreby neuplatní vnútroštátne právo, ktoré by mu zakazovalo postupovať týmto spôsobom.
B. O druhej otázke: primeranosť lehoty 60 dní
36. Druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či článok 46 ods. 3 smernice 2013/32 s ohľadom na článok 47 Charty(15) bráni právnej úprave stanovujúcej povinnú a jednotnú lehotu 60 dní pre súd na preskúmanie správneho rozhodnutia v oblasti medzinárodnej ochrany bez ohľadu na individuálne okolnosti a bez ohľadu na konkrétne aspekty veci.
37. Začnem poukázaním na problémy so stanovením všeobecných lehôt bez možnosti diferenciácie individuálnych prípadov (časť 1). Potom k predmetnej lehote pristúpim z dvoch vzájomne sa doplňujúcich pohľadov: na jednej strane je potrebné na ňu nazerať cez optiku práv, ktoré musia byť zaručené žiadateľom o medzinárodnú ochranu v každom jednotlivom prípade vo fáze preskúmania pred súdom (časť 2). Na druhej strane, aj keď to nie je v kontexte tejto veci rozhodujúce, je potrebné uviesť aj štrukturálne dôsledky potenciálne príliš krátkych lehôt na riadne fungovanie vnútroštátneho súdu (časť 3).
1. Problémy so súdnymi lehotami (alebo prečo jedna dĺžka zriedka vyhovuje všetkým)
38. Vnútroštátny súd poznamenáva, že lehotu 60 dní nemožno často dodržať alebo ju možno dodržať iba s veľkými ťažkosťami, najmä ak je potrebné nariadiť viacero pojednávaní na objasnenie skutkových okolností, alebo ak je potrebné získať viac dôkazov. Lehota by mohla viesť súd k protiprávnemu konaniu, ak by v snahe ju dodržať neobjasnil skutkové okolnosti. Žiadatelia sa musia často dostaviť pred súd spolu s tlmočníkom, čo môže byť časovo náročné, najmä v prípade jazykov, ktoré sa v Maďarsku zriedka používajú. Dokončenie konania v rámci spornej lehoty môže byť ešte ťažšie, ak sa žiadateľ nenachádza v mieste sídla súdu a súd považuje za potrebné, aby sa dostavil osobne.
39. Účastníci konania vyjadrili odlišné názory na to, či je sporná lehota primeraná.
40. Žalobca na pojednávaní tvrdil, že sporná lehota v skutočnosti bráni súdom vykonať hĺbkovú a úplnú analýzu. Žalobca, v podstate v zhode s vnútroštátnym súdom, vymenoval niekoľko procesných krokov, ktoré musí vykonať súd rozhodujúci o veciach medzinárodnej ochrany. Ak sa vnútroštátny súd snaží vykonať úplné posúdenie na požadovanej úrovni, v praxi nebude schopný dodržať lehotu 60 dní.
41. Maďarská vláda sa domnieva, že sporná lehota je zlučiteľná s požiadavkou účinnej súdnej ochrany, najmä preto, že je možné, aby súd používal elektronické prostriedky komunikácie a nové technológie na urýchlenie konania vo veciach vyžadujúcich komplexnejšie posúdenie.
42. Komisia poznamenáva, že vzhľadom na absenciu spoločných pravidiel týkajúcich sa lehôt v smernici 2013/32, patrí táto záležitosť do procesnej autonómie členských štátov. V tejto súvislosti sa domnieva, že požiadavka účinnosti nie je dodržaná, pretože sporná lehota je záväzná a jednotná a neumožňuje zohľadniť individuálne okolnosti. Komisia sa konkrétne odvoláva na návrh článku 55 obsiahnutý v jej návrhu nariadenia, ktorým sa nahrádza súčasná smernica 2013/32.(16) V tejto súvislosti Komisia navrhuje zaviesť spoločné pravidlá týkajúce sa lehôt a navrhované lehoty 6 mesiacov, 2 mesiace a 1 mesiac možno každú predĺžiť o ďalšie 3 mesiace. Komisia vzhľadom na všeobecnú lehotu 6 mesiacov považuje 60 dní za nedostatočných.
43. Na pojednávaní zazneli viaceré dôležité vysvetlenia týkajúce sa povahy spornej lehoty.
44. Po prvé, lehota je indikatívna a procesná. Vytvára „morálnu povinnosť“ pre sudcov, aby v rámci tejto lehoty rozhodli. Maďarská vláda tvrdila, že nedodržanie lehoty 60 dní nemá priame ani bezprostredné následky, a to ani vo vzťahu k samotnej veci, ani s ohľadom na právomoc prijať rozhodnutie (napríklad, že sudca stratí právomoc rozhodovať o veci) alebo vo vzťahu k príslušnému sudcovi (napríklad automatické sankcionovanie sudcu).(17)
45. Po druhé, sporná lehota je všeobecná (v tom, že sa uplatňuje na všetky prípady v oblasti medzinárodnej ochrany) a nemôže byť predĺžená (keďže neexistuje mechanizmus, ktorý by ju predĺžil alebo upravil vzhľadom na okolnosti konkrétnej veci).
46. Po tretie, lehota sa týka dátumu, do ktorého sa musí rozsudok vyhlásiť na verejnom pojednávaní, a nie dátumu, do ktorého sa musí písomný rozsudok doručiť žalobcovi.
47. Nakoniec maďarská vláda zdôraznila, že sporné pravidlo platí 10 rokov. Predchádza teda legislatívnej zmene zo septembra 2015 týkajúcej sa právomoci súdov meniť správne rozhodnutia.
48. Na začiatku treba zdôrazniť, že vo všeobecnosti nie je existencia lehôt na preskúmanie ako takých problematická. Existujú v mnohých členských štátoch.(18) Okrem toho článok 46 ods. 10 smernice 2013/32 túto možnosť výslovne stanovuje. Lehota na posúdenie súdom v skutočnosti prispieva k cieľu čo najrýchlejšieho vybavenia žiadostí o medzinárodnú ochranu, ako je všeobecne uvedené v odôvodnení 18 a článku 31 ods. 2 smernice 2013/32.
49. Okrem týchto všeobecných principiálnych tvrdení, konkrétne že lehoty môžu byť stanovené a môžu prispieť k urýchleniu postupov posúdenia, však smernica neobsahuje žiadne ďalšie spoločné pravidlá.
50. Cieľom návrhu Komisie(19) je stanoviť podrobné pravidlá týkajúce sa lehôt. Okrem toho, že je stále vo fáze prebiehajúceho legislatívneho konania, však nemožno poprieť, ako to Maďarsko zdôraznilo vo svojich písomných podaniach a ako Komisia uznala na pojednávaní, že tento konkrétny návrh prinajmenšom nebol prijatý s univerzálnou podporou.
51. Tento stav je pravdepodobne symptómom širšieho, dvojakého problému s určením všeobecných a všeobecne uplatniteľných lehôt na primeranú dĺžku preskúmania zo strany súdu.
52. Po prvé, čas je relatívny. Možno nie je žiadnym tajomstvom, že rôzne súdne systémy v Európskej únii fungujú rôznou rýchlosťou.(20) Konkrétna dĺžka konania, ktorá je prijateľná v jednom členskom štáte pre daný druh konania, sa teda môže javiť ako nemožná v inom členskom štáte a príliš veľkorysá v ďalšom.
53. Po druhé, je ťažké určiť všeobecné pravidlá, pokiaľ ide o dni alebo mesiace, v rámci ktorých by sa malo dané súdne konanie uskutočniť. Judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) potvrdzuje tieto ťažkosti mutatis mutandis pri posudzovaní, či je dané súdne konanie neprimerane dlhé, čím porušuje právo na spravodlivé súdne konanie podľa článku 6 ods. 1 EDĽP. V tejto súvislosti ESĽP vypracoval test založený na niekoľkých kritériách, prostredníctvom ktorých posudzuje, či dĺžka daného súdneho konania bola primeraná alebo nie.(21) Takéto posúdenie je vždy prísne závislé od prípadu: za určitých okolností bude 8 rokov v súlade s článkom 6 EDĽP, zatiaľ čo v iných prípadoch to nebudú ani 3 roky. Je však prakticky nemožné zostaviť všeobecné a všeobecne uplatniteľné pravidlá, pokiaľ ide o presný počet rokov alebo mesiacov, ktoré sa budú považovať za vhodné.(22) Judikatúra Súdneho dvora v tejto veci vychádza z rovnakého prístupu založeného na konkrétnych okolnostiach každej veci.(23)
54. Vzhľadom na uvedené skutočnosti je pomerne ťažké, ak nie nemožné, abstraktne stanoviť všeobecné a všeobecne uplatniteľné lehoty na preskúmanie, či už ide o maximálnu dobu (po uplynutí ktorej sa konanie automaticky považuje za príliš dlhé) alebo minimálnu dobu (pod ktorú sa akékoľvek konanie bude považovať za príliš krátke).
55. Stanovisko Komisie v prejednávanej veci potvrdzuje tieto ťažkosti. Na jednej strane sa v rámci zrozumiteľného a chvályhodného záujmu Komisie zabezpečiť rýchle preskúmanie súdom vo veciach medzinárodnej ochrany javí, že Komisia vo všeobecnosti schvaľuje maximálne lehoty, čoho dôkazom je jej legislatívny návrh.(24) Na druhej strane, keď Komisia čelila konkrétnemu prípadu (skôr krátkej) lehoty, nemohla zakryť určité znepokojenie. Toto znepokojenie však nesúvisí s rozhodnutiami vydanými mimo tejto lehoty, ale s rozhodnutiami vydanými v rámci tejto lehoty. Z toho vyplýva, že schopnosť dodržať takúto lehotu sa s určitým podozrením vníma ako možný náznak unáhlenej a neprofesionálnej práce sudcu. Existujú však prípady, o ktorých sa dá rozhodovať pomerne rýchlo, a je zrejmé, že pravdepodobne existujú sudcovia, ktorí pracujú efektívnejšie ako ostatní.
56. V tom spočíva problém spojený s lehotami. Skutočne môžu pomôcť urýchliť konanie. Majú však tiež potenciál rozdeliť ich do dvoch (rovnako podozrivých) kategórií: konania, ktoré sú podozrivé z toho, že sú príliš pomalé, a tie, ktoré sú príliš rýchle. Inými slovami, nie je dobré držať sa lehôt, ani sa ich nedržať.
57. Takéto pochybnosti by mohli byť samozrejme vylúčené, ak by bolo zaručené, že zákonodarca vyberie správne lehoty a súdy ich budú rešpektovať. To však privádza diskusiu späť na začiatok k (ne)možnosti stanoviť univerzálne vhodné lehoty. Namiesto toho, aby som na tomto mieste znovu rozvinul túto debatu, by som jednoducho vyzval na opatrnosť, pokiaľ ide o (nie nevyhnutne užitočný(25)) legislatívny optimizmus, ktorý je súčasťou tohto úsilia.
58. Bez ohľadu na tieto úvahy stále platí, že v súčasnosti článok 46 ods. 10 smernice 2013/32 poskytuje členským štátom možnosť stanoviť lehoty na preskúmanie rozhodnutí o medzinárodnej ochrane. Maďarsko využilo túto možnosť a stanovilo lehotu 60 dní. Je takáto lehota primeraná?
2. Individuálne posúdenie zamerané na práva
59. Pokiaľ ide o posúdenie primeranosti lehoty, východiskovým bodom je individuálny prípad. Lehota musí umožňovať úplné a účinné posúdenie sporného správneho rozhodnutia na požadovanej úrovni pri rešpektovaní procesných práv žiadateľa. Aj v rámci tohto posúdenia špecifického pre daný prípad sú však relevantné aj širšie súvislosti a podmienky výkonu súdnictva na vnútroštátnej úrovni.
60. Okrem konkrétnych záruk, ktoré v tejto súvislosti obsahuje Charta (kde môže ísť o rôzne práva v závislosti od každého jednotlivého prípadu), sú požadovaná úroveň posúdenia a osobitné procesné práva stanovené aj v sekundárnom práve, najmä v smernici 2013/32.
61. Žiadatelia majú právo na posúdenie ex nunc v plnom rozsahu, ktoré v prípade potreby zahŕňa posúdenie potrieb medzinárodnej ochrany,(26) ako aj právo na posúdenie ich žiadostí na individuálnom základe vzhľadom na ich osobnú situáciu (či už na úrovni správneho alebo súdneho konania).(27) Súdny dvor tiež objasnil, že vnútroštátne orgány sú povinné vo všetkých fázach spolupracovať so žiadateľmi na zhromažďovaní všetkých dôkazov relevantných pre rozhodnutie.(28) Procesný postup musí poskytnúť dostatočný čas na splnenie týchto povinností.
62. Pokiaľ ide o osobitné procesné práva, z článku 12 ods. 1 v spojení s článkom 12 ods. 2 smernice 2013/32 vyplýva, že žiadateľom musia byť v štádiu posúdenia zaručené nasledujúce práva (alebo ich ekvivalenty).
63. Po prvé im podľa článku 12 ods. 1 písm. b) v spojení s článkom 12 ods. 2 smernice 2013/32 musia byť poskytnuté služby tlmočníka. V tejto súvislosti upozorňujem na potenciálne ťažkosti, ktoré uviedol vnútroštátny súd a žalobca pri hľadaní (a zabezpečení dostupnosti) tlmočníka pre niektoré zriedkavo hovorené jazyky. Po druhé podľa článku 12 ods. 1 písm. c) v spojení s článkom 12 ods. 2 smernice 2013/32 sa žiadateľom nesmie odmietnuť príležitosť komunikovať s UNHCR alebo s akoukoľvek inou organizáciou poskytujúcou právne poradenstvo alebo iné konzultácie. Po tretie podľa článku 12 ods. 1 písm. d) v spojení s článkom 12 ods. 2 smernice 2013/32 musia mať žiadatelia a ich právni poradcovia prístup k informáciám uvedeným v článku 10 ods. 3 písm. b)(29) a k informáciám poskytnutým odborníkmi podľa článku 10 ods. 3 písm. d),(30) ak rozhodujúci orgán tieto informácie zohľadnil pri prijímaní rozhodnutia o ich žiadosti. Po štvrté podľa článku 20 smernice 2013/32 musí byť žiadateľom poskytnutá bezplatná právna pomoc a zastúpenie. Podľa článku 22 musia mať žiadatelia možnosť poradiť sa s právnym zástupcom vo všetkých fázach konania. Po piate podľa článkov 24 a 25 sa musia poskytnúť osobitné záruky žiadateľom s osobitnými potrebami a maloletým osobám bez sprievodu. Po šieste môže byť potrebné (aj keď nie striktne nevyhnutné vo všetkých prípadoch) viesť osobný pohovor so žiadateľom(31) alebo vykonať lekársku prehliadku.
64. Vnútroštátny súd sa nezmieňuje o tom, či niektoré z týchto procesných práv alebo iných práv zaručených právom Únie (a najmä Chartou) bolo porušené z dôvodu lehoty stanovenej v právnych predpisoch.
65. Ak v tejto súvislosti neexistujú ďalšie informácie, usmernenie, ktoré môže poskytnúť Súdny dvor, je nevyhnutne limitované. Vo všeobecnosti sa však musí vnútroštátny súd ubezpečiť, že je schopný zaručiť: i) všetky aspekty vyššie uvedeného štandardu posúdenia a individuálne práva vzhľadom na okolnosti danej veci, ii) výkon svojich súdnych právomocí, ktoré sa od neho vyžadujú v kontexte celkových okolností a podmienok.
66. Oba tieto body sú prepojené. Stanovenie a účinné dodržiavanie lehôt súvisí s potrebou zohľadniť aspekty a zložitosť jednotlivého prípadu a s celkovým pracovným zaťažením a podmienkami, za ktorých musí príslušný sudca vykonávať svoje úlohy.
67. Za určitých okolností by mohla byť primeraná aj prísna lehota, ak by sa sudca zaoberal iba jedným alebo niekoľkými prípadmi a mal k dispozícii všetky potrebné technické a materiálne prostriedky. Keďže však normálne fungovanie súdov v členských štátoch býva dosť vzdialené od tejto utópie, nad rámec individuálnej veci je relevantná aj pracovná záťaž a pracovné podmienky na konkrétnom súde.
68. Členský štát môže určite požadovať rýchlosť súdnictva vo veciach práva Únie, ak vytvára organizačné a materiálne podmienky na dosiahnutie tejto rýchlosti bez toho, aby bolo potrebné znižovať kvalitu súdneho rozhodovania. Naopak, ak jediným vstupom poskytnutým členským štátom sú prísne lehoty, bez toho, aby sa vytvorili materiálne podmienky, ktoré sú primerane potrebné na ich splnenie (napríklad, ak sú vnútroštátnym sudcom pridelené desiatky alebo dokonca stovky paralelných žalôb, zatiaľ čo pracovné podmienky zostanú rovnaké), potom trvanie na prísnych lehotách predstavuje všetko, len nie záruku spravodlivého procesu.
69. Ak vo svetle týchto skutočností vnútroštátny súd dospeje k záveru, že v stanovenej zákonnej lehote nie je možné vykonať ex nunc posúdenie v plnom rozsahu, vrátane posúdenia potrieb žiadateľa o medzinárodnú ochranu, s ohľadom na práva žiadateľa zaručené podľa práva Únie, tento súd nesmie uplatniť príslušné ustanovenie vnútroštátneho práva a musí dokončiť posúdenie čo najskôr po uplynutí lehoty.(32)
70. Môj druhý predbežný záver preto je, že článok 46 ods. 3 smernice 2013/32 s ohľadom na článok 47 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že je vecou vnútroštátneho súdu posúdiť primeranosť lehoty na preskúmanie stanovenej vnútroštátnymi právnymi predpismi vo veci prejednávanej pred vnútroštátnym súdom, so zreteľom na svoju povinnosť vykonať ex nunc posúdenie v plnom rozsahu, vrátane prípadného posúdenia potrieb medzinárodnej ochrany podľa smernice 2011/95, pričom musia byť zaručené práva žiadateľa stanovené najmä v smernici 2013/32. Pokiaľ vnútroštátny súd dospeje k záveru, že tieto práva nie je možné zaručiť vzhľadom na individuálne okolnosti veci alebo na základe celkových podmienok, za ktorých musí tento súd vykonávať svoje úlohy, ako je napríklad obzvlášť vysoký počet žalôb podaných súčasne, tento súd nesmie uplatniť lehotu a musí dokončiť preskúmanie čo najskôr po uplynutí tejto lehoty.
71. Je potrebné dodať, že ak sa pre súd ukáže ako skutočne nevyhnutné neuplatniť vnútroštátne pravidlo stanovujúce lehotu na posúdenie ako ultima ratio, nemôže to mať pre sudcu, ktorý vydáva toto rozhodnutie, priame ani nepriame negatívne následky. Teraz sa zameriam na nepriamy typ možných dôsledkov.
3. Štrukturálna úroveň (a záverečné poznámky)
72. Na ústnom pojednávaní maďarská vláda trvala na tom, že za nedodržanie predmetnej lehoty nevyplývajú pre dotknutého sudcu žiadne priame ani bezprostredné dôsledky.
73. Na pojednávaní však žalobca upozornil Súdny dvor na niekoľko nepriamych a následných dôsledkov, ktoré by mohli nasledovať. Žalobca tvrdí, že sudca, ktorý nedodrží sporné lehoty, bude pravdepodobne znášať následky, pokiaľ ide o jeho pracovné podmienky a pravidelné hodnotenie. Môže to ovplyvniť jeho plat a povýšenie. V prípade opakovaného nedodržania lehôt môže byť dotknutý sudca podrobený podrobnejšiemu (mimoriadnemu) hodnoteniu a hrozí mu riziko pokarhania alebo jeho odvolania.(33)
74. V rámci prejednávanej veci by sa odpoveď na druhú otázku položenú vnútroštátnym súdom mala opierať o individuálne posúdenie spornej lehoty zamerané na práva, ktoré je uvedené v predchádzajúcej časti: je možné v rámci odôvodnenia vykonať posúdenie vyžadované právom EÚ so zreteľom na individuálne okolnosti prípadu a celkovú agendu príslušného súdu?
75. Pochopiteľne, nad rámec individuálneho posúdenia zameraného na práva k takýmto lehotám, existuje samozrejme aj širšia štrukturálna otázka vplyvu týchto lehôt na kvalitu preskúmania a na vnútroštátnu funkciu súdov. Ťažiskom tohto posúdenia je prechod od právnej ochrany v individuálnom prípade k štrukturálnym otázkam a fungovaniu systému.(34)
76. Bez ohľadu na to, ako relevantné a dôležité tieto úvahy sú, nie je úlohou Súdneho dvora zaoberať sa v prejednávanej veci špekuláciami. S výnimkou tvrdení žalobcu, ani návrh na začatie prejudiciálneho konania, ani žiadne ďalšie informácie predložené Súdnemu dvoru nepotvrdili existenciu takýchto štrukturálnych otázok. Preto sa domnievam, že užitočnú a dostatočnú odpoveď možno poskytnúť zameraním sa na individuálne okolnosti prípadu, ako je uvedené v predchádzajúcej časti, pričom je potrebné zdôrazniť, že opodstatnené nedodržanie neprimeranej lehoty v individuálnom prípade nemôže mať nepriame ani neskoršie následky na dotknutého sudcu.
77. Možno zopakovať, že existencia indikatívnych lehôt na posúdenie ako taká je pomerne bežným a bezproblémovým javom. Je tiež samozrejmé, že sudcovia, ktorí svoje úlohy nevykonávajú na požadovanej úrovni, vrátane dodržiavania primeraných lehôt, musia nevyhnutne znášať určité profesionálne následky. Môžu byť pokarhaní v rozsahu vnútorného hodnotiaceho systému príslušného súdu. Nemusia byť vymenovaní, aby predsedali komore (alebo boli povýšení na vyšší súd), alebo aby prevzali na súde aj iné právomoci založené na zásluhách. V tomto zmysle sa povolanie sudcu nelíši od mnohých iných povolaní.
78. V prejednávanej veci teda nejde o to, či môžu existovať súdne lehoty v záležitostiach medzinárodnej ochrany (samozrejme môžu), ale skôr o to, aké by tieto lehoty mali byť, a implicitne, do akej miery ich možno použiť. Vyžadujú sa dve záverečné poznámky k posledným uvedeným otázkam.
79. Po prvé, pri stanovovaní univerzálnych lehôt som varoval pred nadmerným legislatívnym optimizmom. Ak sa však prednostné prideľovanie niektorých vecí nepovažuje za postačujúce a namiesto toho sa stanovia fixné súdne lehoty, kľúčovou otázkou nie je nevyhnutne dĺžka lehôt, ale skôr ich koncepcia a fungovanie. Univerzálny prístup je problematický. Akákoľvek takáto lehota by preto mala byť okrem primeranej dĺžky, s ohľadom na celkovú agendu súdu alebo jednotlivého sudcu, flexibilná v tom zmysle, aby umožňovala zohľadniť osobitosti a zložitosť jednotlivého prípadu a v prípade potreby mohla byť predĺžená. Zjednodušene povedané, súdna sieň nie je továrenská montážna linka.
80. Po druhé, Súdny dvor opakovane pripomenul povinnosť členských štátov, ktorá vyplýva z článku 19 ods. 1 ZEÚ, vytvoriť a udržiavať primerané podmienky, za ktorých je zaručená nezávislosť sudcov a v ktorej môžu sudcovia vykonávať svoje úlohy takým spôsobom, že umožňuje účinnú ochranu práv, ktoré jednotlivci požívajú podľa práva Únie.(35)
81. Z čisto hypotetického hľadiska by systém, v ktorom by samotní ochrancovia zákonnosti boli nútení správať sa nezákonne, sotva spĺňal normy článku 19 ods. 1 ZEÚ. Okrem toho, ak by sa niekedy malo zabezpečiť dodržiavanie relatívne krátkych lehôt, či už priamo alebo nepriamo,(36) bolo by potrebné zaviesť spoľahlivé záruky s cieľom zabezpečiť prísnu rovnosť pri ich presadzovaní a vylúčiť akékoľvek riziko zneužitia selektívnym (ne)vymáhaním nemožných povinností voči určitým sudcom.
V. Návrh
82. Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd v Budapešti, Maďarsko) takto:
1. Článok 46 ods. 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany s ohľadom na článok 47 Charty základných práv Európskej únie a právo na účinný prostriedok nápravy v ňom zakotvené sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá neumožňuje súdom zmeniť správne rozhodnutia vo veciach medzinárodnej ochrany. Aby však článok 46 ods. 3 tejto smernice mal potrebný účinok a aby sa zaručilo právo na účinný prostriedok nápravy v súlade s článkom 47 Charty, v prípade, že sa spis vráti príslušnému správnemu orgánu, nové rozhodnutie musí byť prijaté v krátkom čase a musí byť v súlade s posúdením obsiahnutým v rozsudku, ktorým sa ruší pôvodné rozhodnutie. Okrem toho, ak vnútroštátny súd po úplnom a ex nunc posúdení všetkých relevantných skutkových a právnych okolností predložených žiadateľom o medzinárodnú ochranu zistí, že podľa kritérií stanovených v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany, musí byť dotknutému žiadateľovi poskytnutá takáto ochrana z dôvodu, že sa jej pri svojej žiadosti dovolával a správny orgán následne prijal opačné rozhodnutie bez toho, aby preukázal, že sa objavili nové skutočnosti, ktoré opodstatňujú nové posúdenie potreby medzinárodnej ochrany zo strany žiadateľa, tento súd musí zmeniť toto rozhodnutie, ktoré nie je v súlade s jeho predchádzajúcim rozsudkom, a nahradiť ho svojím vlastným rozhodnutím, pokiaľ ide o žiadosť o medzinárodnú ochranu, pričom podľa potreby neuplatní vnútroštátne právo, ktoré by mu zakazovalo postupovať týmto spôsobom.
2. Článok 46 ods. 3 smernice 2013/32 s ohľadom na článok 47 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že je vecou vnútroštátneho súdu posúdiť primeranosť lehoty na preskúmanie stanovenej vnútroštátnymi právnymi predpismi vo veci prejednávanej pred vnútroštátnym súdom so zreteľom na svoju povinnosť vykonať ex nunc posúdenie v plnom rozsahu, vrátane prípadného posúdenia potrieb medzinárodnej ochrany podľa smernice 2011/95, pričom musia byť zaručené práva žiadateľa stanovené najmä v smernici 2013/32. Pokiaľ vnútroštátny súd dospeje k záveru, že tieto práva nie je možné zaručiť, vzhľadom na individuálne okolnosti veci alebo na základe celkových podmienok, za ktorých musí tento súd vykonávať svoje úlohy, ako je napríklad obzvlášť vysoký počet žalôb podaných súčasne, tento súd nesmie uplatniť stanovenú lehotu a musí dokončiť preskúmanie čo najskôr po uplynutí tejto lehoty.