Дела T-443/08 и T-455/08
Freistaat Sachsen и др.
срещу
Европейска комисия
„Държавни помощи — Помощ за летище Лайпциг/Хале — Финансиране на инвестициите за изграждането на нова южна писта — Решение, с което помощта се обявява за съвместима с общия пазар — Жалба за отмяна — Липса на правен интерес — Недопустимост — Понятие за предприятие — Понятие за икономическа дейност — Летищна инфраструктура“
Резюме на решението
1. Жалба за отмяна — Правен интерес — Жалба на предприятието — бенефициер на държавна помощ, срещу решението на Комисията, с което помощта се обявява за съвместима с общия пазар — Решение, с което не се уврежда предприятието — бенефициер на помощта
(член 87, параграф 1 ЕО, член 88, параграф 3 ЕО, членове 230 ЕО и 234 ЕО)
2. Помощи, предоставяни от държавите — Планове за помощи — Отпускане на помощ в нарушение на забраната, установена с член 88, параграф 3 ЕО — Последващо решение на Комисията, с което помощта се обявява за съвместима с общия пазар — Задължения на националните юрисдикции, сезирани с искане за възстановяване
(член 88, параграф 3 ЕО)
3. Конкуренция — Общностни правила — Адресати — Предприятия — Понятие — Извършване на икономическа дейност — Управление на летищни инфраструктури — Изграждане или разширяване на писти — Включване
4. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Правен характер — Тълкуване въз основа на обективни фактори — Възможност за Комисията да приеме насоки — Икономическо и конкурентно развитие на летищния сектор, посочено в насоките — Последици
(член 87, параграф 1 ЕО)
5. Помощи, предоставяни от държавите — Разпоредби на Договора — Приложно поле — Публични или частни предприятия — Приложимост към публични инвестиционни дружества
(член 86, параграф 2 ЕО и член 87 ЕО)
6. Помощи, предоставяни от държавите — Понятие — Помощи, произхождащи от държавни ресурси — Възможност публично образувание да бъде квалифицирано едновременно като предоставящ и като получател на държавна помощ
(член 87, параграф 1 ЕО)
7. Помощи, предоставяни от държавите — Съществуващи помощи и нови помощи — Еволюция на общия пазар — Понятие — Изменение на икономическия и правен контекст в отрасъла, до който се отнася разглежданата мярка
(член 88 EО; член 1, буква б), подточка v) от Регламент № 659/1999 на Съвета)
8. Помощи, предоставяни от държавите — Роля на Комисията, определена от Договора — Съдебен контрол
(член 7, параграф 1, втора алинея ЕО, членове 87 EО и 88 EО)
9. Актовe на институциите — Мотивиране — Противоречие — Последици — Решение на Комисията, с което държавна помощ се обявява за съвместима с общия пазар — Противоречие между размера на помощта, посочен в разпоредителната част на решението и в неговите мотиви
(член 253 ЕО)
1. Жалба за отмяна, подадена от физическо или юридическо лице, е допустима само ако това лице има правен интерес от отмяната на обжалвания акт. Този интерес трябва да е възникнал и все още съществуващ и се преценява към датата на подаване на жалбата.
В областта на държавните помощи обстоятелството, че решение на Комисията обявява помощ за съвместима с общия пазар и следователно не уврежда по принцип предприятията — получатели на помощта, само по себе си не освобождава съда на Съюза от задължението му да провери дали преценката на Комисията поражда правни последици със задължителен характер, които могат да засегнат интересите на посочените предприятия.
В това отношение само по себе си обстоятелството, че решение на Комисията не съответства на позицията, изразена от жалбоподатели в хода на административното производство, не поражда никакви задължителни правни последици, които могат да засегнат техните интереси и следователно те не биха могли да основат своя правен интерес само върху това обстоятелство. Всъщност производството за контрол върху държавните помощи, предвид неговата обща структура, е производство, което започва спрямо държавата членка, отговаряща за предоставянето на помощта. Предприятията — получатели на помощите, и субдържавните териториални образувания, които предоставят помощи, както и конкурентите на получателите на помощите, се разглеждат само като „заинтересовани лица“ в това производство. Освен това подобни жалбоподатели изобщо не са напълно лишени от ефективна съдебна защита срещу решението на Комисията, в което капиталова вноска е квалифицирана като държавна помощ. Всъщност дори жалбата за отмяна да бъде обявена за недопустима, няма пречка в рамките на спор пред национална юрисдикция, в който евентуално те биха се оказали привлечени, за да поемат последиците от твърдяната нищожност на капиталовите вноски, на която се позовават, да предложат на националния съд да отправи преюдициално запитване на основание член 234 ЕО, за да се оспори валидността на решението на Комисията в частта му, в която се установява, че разглежданата мярка представлява помощ.
Освен това жалбоподателят не може да се позовава на бъдещи несигурни събития с оглед обосноваване на интереса си от отмяната на оспорения акт. Следователно обстоятелството, че жалбоподател се позовава на „възможните“, а не на сигурните последици от твърдяната нищожност на капиталовите вноски в областта на дружественото право и несъстоятелността, не е достатъчно за признаването на подобен интерес.
(вж. точки 46, 49, 50, 55, 58 и 63)
2. Когато помощ е предоставена в нарушение на член 88, параграф 3, последно изречение ЕО, може да се наложи националният съд, по искане на друг икономически оператор, да се произнесе, дори след като Комисията е приела положително решение, относно валидността на действията по прилагането и връщането на отпуснатото финансово подпомагане. В подобен случай правото на Съюза задължава националния съд да разпореди мерките, които са подходящи, за да бъдат реално отстранени последиците от неправомерността, но дори при липса на изключителни обстоятелства то не му налага задължение да разпореди цялостното възстановяване на неправомерната помощ. В същия случай въз основа на правото на Съюза националният съд трябва да разпореди на получателя на помощта плащането на лихвите за периода на неправомерност. В рамките на националното си право той може, ако случаят го предполага, да разпореди и възстановяването на неправомерната помощ, без това да засяга правото на държавата членка да я приведе отново в действие в един следващ момент. На него може също да му се наложи да уважи искания за обезщетения за вреди, причинени поради неправомерния характер на помощта. По този начин се установява, че в хипотеза на неправомерно прилагане на помощ, последвано от положително решение на Комисията, правото на Съюза не забранява получателят на помощта, от една страна, да може да претендира изплащането на дължимата за в бъдеще помощ, и от друга страна, да може да задържи помощта, отпусната преди положителното решение, без това да влияе на последиците, до които води неправомерността на преждевременно изплатената помощ.
(вж. точка 60)
3. В контекста на правото в областта на конкуренцията понятието за предприятие обхваща всяко образувание, което извършва икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране. Всяка дейност, която се състои в предлагане на стоки или услуги на даден пазар, представлява икономическа дейност.
Управлението на летищните инфраструктури представлява икономическа дейност, по-конкретно когато предприятието предлага летищни услуги срещу възнаграждение, произтичащо от летищните такси, поради което последните трябва да се разглеждат като насрещна престация за услугите, предоставени от концесионера на летището.
Фактът, че предприятие управлява регионално, а не международно летище, не би могъл да постави под въпрос икономическия характер на неговата дейност, тъй като тя се състои в предлагане на услуги срещу възнаграждение на пазара на регионалните летищни услуги.
Експлоатацията на писта е част от икономическата дейност на предприятието оператор, по-специално когато тя е експлоатирана с търговски цели.
При разглеждането на икономическия характер на дейността на предприятието в контекста на публичното финансиране на разширяването на писта не следва дейността, състояща се в изграждане или в разширяване на инфраструктурата, да се отделя от дейността по последващо използване на същата, а характерът — икономически или не, на това последващо използване на изградената инфраструктура задължително определя характера на дейността по разширяването. Всъщност пистите за кацане и излитане са основни елементи за икономическата дейност на летищен оператор. Така изграждането на писти за кацане и излитане позволява на летищата да упражняват своята основна икономическа дейност или, когато става въпрос за изграждане на допълнителна писта или за разширяване на съществуваща писта, да развиват тази дейност.
(вж. точки 88, 89 и 93—96)
4. Въпросът дали определена помощ представлява държавна помощ по смисъла на Договора, трябва да се разреши въз основа на обективни дадености, които се преценяват към момента, в който Комисията приема своето решение. Макар Комисията да е обвързана от рамките и съобщенията, които приема в областта на държавните помощи, това е така единствено доколкото тези текстове не се отклоняват от точното прилагане на нормите на Договора, тъй като споменатите текстове не могат да се тълкуват в смисъл, който стеснява обхвата на членове 87 ЕО и 88 ЕО или който е в противоречие с целите на последните.
Що се отнася до летищния сектор, в Известието на Комисията относно прилагането на членове 87 ЕО и 88 ЕО, както и на член 61 от Споразумението за европейско икономическо пространство във връзка с държавните помощи в сектора на въздушния транспорт, в миналото Комисията е считала, че реализирането на инфраструктурни проекти представлява общополитическа мярка, която тя не може да контролира съгласно правилата на Договора относно държавните помощи.
Летищният сектор обаче претърпява промени, свързани в частност с неговата организация, икономическо и конкурентно положение. Освен това съдебната практика, изведена от Решение от 12 декември 2000 г. по дело Aéroports de Paris/Комисия, T‑128/98, потвърдено с Решение от 24 октомври 2002 г. по дело Aéroports de Paris/Комисия, C‑82/01 P, признава още през 2000 г., че летищният оператор принципно упражнява икономическа дейност по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, към която се прилагат правилата за държавните помощи, което е потвърдено с Решение от 17 декември 2008 г. по дело Ryanair/Комисия, T‑196/04. Вследствие на това, считано от 2000 г., вече не е възможно летищата да се изключват a priori от прилагането на разпоредбите за държавните помощи. При приемане на решение относно летищния сектор Комисията трябва да взема предвид това развитие и това тълкуване, както и тяхното отражение при прилагането на член 87, параграф 1 ЕО към финансирането на инфраструктурите, свързани с дейностите по управление на летищата.
(вж. точки 103—106)
5. Член 87 ЕО обхваща всички предприятия, частни и публични, и всички производства на тези предприятия, единствено при условие да се спазва член 86, параграф 2 ЕО. Наличието или не на юридическа правосубектност, отделна от тази на държавата, предоставена от националното право на орган, извършващ икономическа дейност, няма отражение върху наличието на финансови отношения между държавата и този орган и вследствие на това върху възможността за посочения орган да получава държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО.
Също както не може да се приеме, че единствено фактът на създаване на автономни институции, натоварени с разпределяне на помощи, позволява да се заобиколят правилата относно държавните помощи, би било неприемливо единствено със създаването на дружество със специална цел („single purpose vehicle“), чийто единствен предмет на дейност са управлението и експлоатацията на публичната инфраструктура на летище, то да може да избегне прилагането на тези правила. Всъщност следва да се провери дали това образувание извършва икономическа дейност и следователно може да бъде квалифицирано като предприятие, и дали е имало прехвърляне на държавни ресурси в негова полза.
(вж. точки 128—130)
6. Качествата на получател и на предоставящ помощ a priori не са несъвместими. Всъщност публично предприятие може да бъде получател на държавна помощ, когато става въпрос за активно на пазара предприятие. При все това не е изключено в контекста на отделна мярка такова предприятие да може също да предостави помощ. В този смисъл държавна помощ може да бъде предоставена не само пряко от държавата, а и чрез публични или частни организации, учредени или определени от държавата за управлението на помощта. Всъщност държавата напълно е в състояние чрез упражняването на своето доминиращо влияние върху публичните предприятия да насочи използването на техните ресурси, за да финансира при необходимост специални предимства в полза на други предприятия.
(вж. точка 143)
7. Договорът въвежда различни процедури, в зависимост от това дали помощта е съществуваща или нова. Макар в съответствие с член 88, параграф 3 ЕО за новата помощ да трябва да бъде направено предварително уведомление до Комисията и тя да не може да бъде приведена в действие, преди процедурата да завърши с окончателно решение, в съответствие с член 88, параграф 1 ЕО съществуващата помощ може да бъде правомерно прилагана, докато Комисията не е установила нейната несъвместимост. Следователно съществуващите помощи могат да бъдат предмет, когато е необходимо, само на решение за несъвместимост, което произвежда действие занапред.
В съответствие с член 1, буква б), подточка v) от Регламент № 659/1999 за прилагането на член 88 ЕО съществуваща помощ представлява всяка помощ, за която „може да се установи, че в момента на въвеждането ѝ в действие не е представлявала помощ и впоследствие е станала помощ поради еволюцията на общия пазар и без да е била изменяна от държавата членка“. Това понятие за „еволюция на общия пазар“ може да се разбира като изменение на икономическия и правен контекст в отрасъла, до който се отнася разглежданата мярка. Подобно изменение може в частност да произтича от либерализацията на пазар, първоначално затворен за конкуренцията.
(вж. точки 187 и 188)
8. Член 7, параграф 1, втора алинея ЕО изисква всяка институция да действа само в рамките на предоставените ѝ от Договора правомощия. В областта на държавните помощи, като организира в член 88 ЕО постоянното наблюдение и контрола на помощите от Комисията, Договорът предполага, че признаването на евентуалната несъвместимост на помощ с общия пазар е резултат, под контрола на Общия съд и на Съда, от подходяща процедура, чието прилагане спада към отговорността на тази институция. По този начин членове 87 ЕО и 88 ЕО запазват на Комисията централна роля при признаването на евентуалната несъвместимост на дадена помощ.
(вж. точки 201 и 202)
9. Противоречие в мотивите на дадено решение представлява нарушение на задължението по член 253 ЕО, което може да засегне валидността на разглеждания акт, ако бъде установено, че поради това противоречие адресатът на акта не може да се запознае изцяло или частично с действителните мотиви на решението и поради това диспозитивът или разпоредителната част на акта са лишени изцяло или частично от всякаква правна опора. Освен това единствено диспозитивът или разпоредителната част на акт могат да породят задължителни правни последици.
Решение на Комисията, с което държавна помощ се обявява за съвместима с общия пазар, е противоречиво, когато тя приема, от една страна, че някои разходи, свързани с разгледани от нея капиталови вноски, се отнасят до упражняването на обществени задачи, и следователно не могат да бъдат квалифицирани като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, и когато, от друга страна, Комисията приема, че капиталовите вноски в тяхната цялост представляват държавна помощ.
Никаква разпоредба от правото на Съюза не изисква, когато Комисията разпорежда възстановяването на обявена за несъвместима с общия пазар помощ, тя да определи точния ѝ, подлежащ на възстановяване, размер. Достатъчно е нейното решение да съдържа указания, които да позволяват на неговия адресат сам да определи този размер без особени затруднения. При все това трябва да се приеме, че в хипотезата, в която тя реши да посочи размера на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО в разпоредителната част на решение, Комисията е длъжна да посочва точния ѝ размер.
Всъщност точният размер на неправомерната помощ, посочен от Комисията в разпоредителната част на окончателно решение, установяващо съвместимостта на тази помощ с общия пазар по смисъла на член 87 ЕО, е още по-важен, тъй като може да има последици върху размера на лихвите, които може да се наложи получателят да плати за това, че е получил помощта, преди Комисията да е взела решение във връзка с нея. В приложение на правото на Съюза евентуално сезираният национален съд е длъжен да разпореди на получателя на помощта плащането на лихвите за периода на неправомерност. Размерът на тези лихви обаче ще зависи по-конкретно от размера на самата държавна помощ. Всъщност разглежданите лихви трябва да бъдат изчислени въз основа на общия размер на държавната помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, а не въз основа на размера единствено на частта от неправомерната помощ, която е считана за съвместима с общия пазар.
(вж. точки 222, 223 и 226—229)