Forenede sager T-443/08 og T-455/08

Freistaat Sachsen m.fl.

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte – støtte til fordel for Leipzig/Halle Lufthavn – finansiering af investeringer i den nye sydlige start- og landingsbane – beslutning om en støttes forenelighed med fællesmarkedet – annullationssøgsmål – ingen retlig interesse – afvisning – begrebet virksomhed – begrebet økonomisk virksomhed – lufthavnsinfrastruktur«

Sammendrag af dom

1.      Annullationssøgsmål – retlig interesse – sag anlagt af den virksomhed, der modtager en statsstøtte, til prøvelse af den kommissionsbeslutning, som erklærer støtten forenelig med fællesmarkedet – beslutning, som ikke er bebyrdende for den støttemodtagende virksomhed

(Art. 87, stk. 1, EF, art. 88, stk. 3, EF, art. 230 EF og art. 234 EF)

2.      Statsstøtte – påtænkte støtteforanstaltninger – tildeling af en støtte i strid med forbuddet i artikel 88, stk. 3, EF – Kommissionens senere beslutning, der erklærer støtten forenelig med fællesmarkedet – forpligtelserne for en national domstol, der er forelagt et krav om tilbagebetaling

(Art. 88, stk. 3, EF)

3.      Konkurrence – fællesskabsregler – adressater – virksomheder – begreb – udøvelse af en økonomisk aktivitet – forvaltning af lufthavnsinfrastruktur – anlæggelse eller udvidelse af baner – omfattet

4.      Statsstøtte – begreb – retlig karakter – fortolkning på grundlag af objektive elementer – Kommissionens mulighed for at vedtage retningslinjer – økonomisk og konkurrencemæssig udvikling af lufthavnssektoren omfattet af retningslinjerne – virkninger

(Art. 87, stk. 1, EF)

5.      Statsstøtte – traktatens bestemmelser – anvendelsesområde – private og offentlige virksomheder – anvendelighed på offentlige investeringsselskaber

(Art. 86, stk. 2, EF og art. 87 EF)

6.      Statsstøtte – begreb – støtte hidrørende fra statsmidler – mulighed for at kvalificere en offentlig enhed både som giver og modtager af statsstøtte

(Art. 87, stk. 1, EF)

7.      Statsstøtte – eksisterende og ny støtte – fællesmarkedets udvikling – begreb – ændring af den økonomiske og retlige kontekst i den sektor, der berøres af den pågældende foranstaltning

[Art. 88 EF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 1, litra b), nr. v)]

8.      Statsstøtte – rolle tillagt Kommissionen ved traktaten – domstolskontrol

(Art. 7, stk. 1, andet afsnit, EF, art. 87 EF og 88 EF)

9.      Institutionernes retsakter – begrundelse – selvmodsigelse – virkninger – beslutning fra Kommissionen, hvorved en støtte erklæres forenelig med fællesmarkedet – selvmodsigelse mellem størrelsen af støtten angivet i beslutningens konklusion og i dens begrundelse

(Art. 253 EF)

1.      Et annullationssøgsmål anlagt af en fysisk eller juridisk person kan kun antages til realitetsbehandling, såfremt sagsøgeren har interesse i, at den anfægtede retsakt annulleres. Der skal være tale om en eksisterende og faktisk interesse, og interessen skal bedømmes på det tidspunkt, hvor søgsmålet er anlagt.

På statsstøtteområdet fritager den blotte omstændighed, at en kommissionsbeslutning kender en anmeldt støtte forenelig med fællesmarkedet og således i princippet ikke er bebyrdende for de støttemodtagende virksomheder, ikke Unionens retsinstanser for at undersøge, om Kommissionens vurdering skaber bindende retsvirkninger, som kan berøre de pågældende virksomheders interesser.

Den omstændighed, at Kommissionens beslutning ikke stemmer overens med den holdning, som er udtrykt af sagsøgerne under den administrative procedure, skaber i sig selv ingen retligt forpligtende virkning, der kan påvirke deres interesser, og den kan derfor ikke i sig selv udgøre noget grundlag for retlig interesse. Proceduren for kontrol med statsstøtte er således, henset til dens almindelige opbygning, en procedure, der indledes over for den medlemsstat, som er ansvarlig for at have ydet statsstøtten. De virksomheder, der har modtaget støtte, og de lokale eller regionale enheder under statsligt niveau, som har ydet støtten, betragtes, ligesom støttemodtagernes konkurrenter, alene som »interesserede parter« i denne procedure. Sådanne sagsøgere vil i øvrigt langt fra være frataget enhver effektiv domstolsbeskyttelse i forhold til Kommissionens beslutning, der kvalificerer kapitaltilførslen som statsstøtte. Selv om annullationssøgsmålet afvises, afskærer intet sagsøgerne fra i forbindelse med en retstvist ved en national domstol, hvor de eventuelt må svare for at påtage sig følgerne af den påståede ugyldighed af kapitaltilførslen, som de påberåber sig, at foreslå en præjudiciel forelæggelse i medfør af artikel 234 EF med henblik på at drage gyldigheden af Kommissionens beslutning i tvivl, for så vidt som den erklærer, at den pågældende foranstaltning udgør en støtte.

Desuden kan en sagsøger ikke påberåbe sig fremtidige og uvisse situationer med henblik på at godtgøre sin interesse i at kræve annullation af den anfægtede retsakt. En sagsøgers henvisning til »mulige« konsekvenser af den påståede ugyldighed af kapitaltilførslen på området for selskabsret og konkursret, og ikke til sikre konsekvenser, er således utilstrækkelig for at anerkende en sådan interesse.

(jf. præmis 46, 49, 50, 55, 58 og 63)

2.      Når en støtte er tildelt i strid med artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF, kan den nationale ret efter anmodning fra en anden erhvervsdrivende, selv efter vedtagelsen af en positiv beslutning fra Kommissionens side, træffe afgørelse om gennemførelsesbestemmelsernes gyldighed og om tilbagesøgning af den tildelte økonomiske støtte. I et sådant tilfælde pålægger EU-retten den nationale domstol at træffe passende foranstaltninger for effektivt at afhjælpe virkningerne af ulovligheden, men den nationale domstol pålægges selv i fravær af særlige omstændigheder ikke en forpligtelse til at anordne tilbagesøgning af hele den ulovlige støtte. I et sådant tilfælde skal den nationale domstol i henhold til EU-retten pålægge støttemodtageren at betale renter for den periode, hvor der forelå ulovlighed. Inden for rammerne af national lovgivning kan den nationale domstol i givet fald anordne tilbagesøgning af ulovlig støtte, uden at dette har betydning for medlemsstatens ret til på et senere tidspunkt på ny at gennemføre støtten. Den kan endvidere foranlediges til at tage stilling til påstande om erstatning for tab lidt som følge af støttens ulovlige karakter. Det fremgår således, at EU-retten i tilfælde af en ulovlig gennemførelse af en støtte, der efterfølges af en positiv beslutning fra Kommissionens side, ikke er til hinder for, at en støttemodtager for det første kan kræve udbetaling af den skyldige fremtidige støtte og for det andet kan beholde den støtte, der blev tildelt før en positiv beslutning, med forbehold af de konsekvenser, som følger af, at for tidligt udbetalt støtte er ulovlig.

(jf. præmis 60)

3.      Begrebet virksomhed omfatter inden for konkurrencerettens område enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset dens retlige status og finansieringsmåde. Enhver virksomhed, hvorved der udbydes varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, udgør en økonomisk virksomhed.

Forvaltningen af lufthavnsinfrastrukturer udgør en økonomisk virksomhed, særligt når virksomheden tilbyder lufthavnstjenester imod betaling af bl.a. lufthavnsafgifter, idet disse må anses for at udgøre en modydelse for de tjenesteydelser, som præsteres af lufthavnens koncessionshaver.

Den omstændighed, at en virksomhed forvalter en regional lufthavn og ikke en international lufthavn, kan ikke rejse tvivl om den økonomiske karakter af dens virksomhed, eftersom den økonomiske karakter består i at tilbyde tjenester imod betaling på markedet for regionale lufthavnstjenester.

Driften af en bane vil bidrage til selskabets økonomiske virksomhed, særligt når den drives kommercielt.

Med henblik på undersøgelsen af den økonomiske karakter af selskabets virksomhed i sammenhæng med den offentlige finansiering af udvidelsen af en bane kan den virksomhed, der består i at anlægge eller udvide en infrastruktur, ikke adskilles fra den brug, der efterfølgende gøres heraf, og det er den økonomiske eller ikke-økonomiske karakter af den efterfølgende anvendelse af den anlagte infrastruktur, der nødvendigvis bestemmer karakteren af den virksomhed, som består i udvidelse. Landingsbaner og startbaner er grundlæggende elementer for den økonomiske virksomhed, som udøves af en lufthavnsoperatør. Anlæggelse af landings- og startbaner gør det muligt for en lufthavn at udøve sin grundlæggende økonomiske virksomhed, eller, når det drejer sig om anlæggelse af en yderligere bane eller udvidelse af en eksisterende bane, at udvikle denne virksomhed.

(jf. præmis 88, 89 og 93-96)

4.      Spørgsmålet, om støtten udgør statsstøtte som omhandlet i traktaten, afhænger af objektive omstændigheder, der vurderes på det tidspunkt, hvor Kommissionen vedtager sin beslutning. Selv om Kommissionen er bundet af de rammebestemmelser og meddelelser, som den vedtager om statsstøtte, er den kun bundet i det omfang, hvori disse tekster ikke afviger fra en korrekt anvendelse af traktatens bestemmelser, idet de nævnte tekster ikke kan fortolkes på en måde, der begrænser anvendelsesområdet for artikel 87 EF og 88 EF, eller som er i strid med formålene heri.

Hvad angår lufthavnssektoren var Kommissionen tidligere i meddelelsen om anvendelse af artikel 87 EF og 88 EF og artikel 61 i EØS-aftalen i forbindelse med statsstøtte i luftfartssektoren af den opfattelse, at udførelse eller udvidelse af infrastrukturprojekter udgjorde en almen politisk foranstaltning, der ikke kunne kontrolleres af Kommissionen i medfør af traktatens statsstøtteregler.

Imidlertid har lufthavnssektoren undergået en udvikling vedrørende især dens organisation samt dens økonomiske og konkurrencemæssige situation. Ydermere anerkendte retspraksis i dom af 12. december 2000, sag T-128/98, Aéroports de Paris mod Kommissionen, bekræftet ved dom af 24. oktober 2002, sag C-82/01 P, Aéroports de Paris mod Kommissionen, allerede i 2000, at en lufthavns driftsselskab i princippet udøver økonomisk virksomhed efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, som statsstøttereglerne finder anvendelse på, hvilket er blevet bekræftet med dom af 17. december 2008, sag T-196/04, Ryanair mod Kommissionen. Følgelig er det fra 2000 ikke længere muligt umiddelbart at udelukke statsstøttereglernes anvendelse på lufthavne. Kommissionen bør med vedtagelsen af en beslutning vedrørende lufthavnssektoren tage højde for denne udvikling og denne fortolkning såvel som disses indvirkninger hvad angår anvendelsen af artikel 87, stk. 1, EF ved finansiering af infrastrukturer, der er forbundet med udøvelsen af virksomhedsformer for lufthavnsdrift.

(jf. præmis 103-106)

5.      Artikel 87 EF omfatter samtlige private eller offentlige virksomheder og samtlige produktioner i disse virksomheder, alene med forbehold af artikel 86, stk. 2, EF. Spørgsmålet om, hvorvidt et organ, der i henhold til national ret er udpeget til at udøve økonomisk virksomhed, er en selvstændig juridisk person i forhold til staten, er uden indflydelse på, om der består økonomiske forbindelser mellem staten og dette organ, og dermed muligheden for, at nævnte organ kan tildeles statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, EF.

Ligesom det ikke bør være muligt at omgå statsstøttereglerne blot ved at oprette selvstændige institutioner, der foretager støttetildelingen, bør det heller ikke accepteres, at blot ved at oprette et offentligt investeringsselskab (»single purpose vehicle« (statsligt selskab med et enkelt formål)), med det ene formål at forvalte og drive en lufthavns offentlige infrastrukturer, vil denne falde uden for de nævnte regler. Det bør nemlig undersøges, om denne enhed udøver økonomisk aktivitet og dermed kan kvalificeres som en virksomhed, og om den er blevet tildelt statsmidler.

(jf. præmis 128-130)

6.      Kvalificeringen som modtager og giver af støtte er ikke a priori uforenelig. En offentlig virksomhed kan være modtager af statsstøtte, når det drejer sig om en aktiv virksomhed på markedet. Dog udelukker intet, at nævnte virksomhed ligeledes, inden for konteksten af en særskilt foranstaltning, kan tildele støtte. Således kan en statsstøtte ydes ikke kun direkte af staten, men også af offentlige eller private organer, som staten opretter eller udpeger med henblik på at administrere støtten. Når staten udøver en dominerende indflydelse på offentlige virksomheder, er den nemlig fuldt ud i stand til at træffe bestemmelse om anvendelsen af disses midler, herunder om de i givet fald skal anvendes til at finansiere særlige fordele for andre virksomheder.

(jf. præmis 143)

7.      I henhold til traktaten gælder der forskellige fremgangsmåder alt efter, om der er tale om eksisterende eller ny støtte. Mens ny støtte i henhold til artikel 88, stk. 3, EF på forhånd skal anmeldes til Kommissionen og ikke kan gennemføres, før fremgangsmåden har ført til en endelig beslutning, kan eksisterende støtte i medfør af artikel 88, stk. 1, EF løbende gennemføres, for så vidt som Kommissionen ikke har fastslået, at den er uforenelig med fællesmarkedet. Eksisterende støtte kan således i givet fald kun være genstand for en beslutning om, at støtten ikke er forenelig med fællesmarkedet, der har virkning for fremtiden.

I overensstemmelse med artikel 1, litra b), nr. v), i forordning nr. 659/1999 om anvendelse af artikel 88 EF udgør eksisterende støtte enhver støtte, »hvorom det kan godtgøres, at der ikke var tale om støtte, da den blev indført, men at den blev til støtte på grund af udviklingen på fællesmarkedet, uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer«. Begrebet »udviklingen på fællesmarkedet« kan forstås som en ændring af den økonomiske og retlige kontekst i den sektor, der berøres af den pågældende foranstaltning. En sådan ændring kan navnlig være et resultat af liberaliseringen af et marked, som oprindeligt var lukket for konkurrence.

(jf. præmis 187 og 188)

8.      Artikel 7, stk. 1, andet afsnit, EF stiller krav om, at hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt den ved traktaten. På statsstøtteområdet forudsætter traktaten, der ved artikel 88 EF overlader den løbende undersøgelse og kontrollen med støtteordninger til Kommissionen, at konstateringen af en støtteordnings uforenelighed med fællesmarkedet skal ske under Rettens og Domstolens kontrol og i henhold til en særlig procedure, hvis gennemførelse påhviler denne institution. Artikel 87 EF og 88 EF tillægger således Kommissionen en central beføjelse til at afgøre, om en støtte eventuelt er uforenelig.

(jf. præmis 201 og 202)

9.      En selvmodsigelse i begrundelsen for en beslutning udgør en tilsidesættelse af forpligtelsen i henhold til artikel 253 EF, som kan påvirke gyldigheden af den omhandlede retsakt, såfremt det godtgøres, at adressaten for retsakten på grund af selvmodsigelsen helt eller delvis er afskåret fra at gøre sig bekendt med den egentlige begrundelse for beslutningen, og at der derfor ikke er nogen som helst retlig støtte for retsaktens konklusion eller dele heraf. Derudover er det alene en retsakts dispositive del, der kan have retsvirkninger.

En beslutning fra Kommissionen, hvorved en støtte erklæres forenelig med fællesmarkedet, er selvmodsigende, når den på den ene side erkender, at visse omkostninger vedrørende den undersøgte kapitaltilførsel henhørte under det offentliges opgaver og ikke kunne betragtes som statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, EF, og på den anden side konkluderer, at hele kapitaltilførslen udgjorde en statsstøtte.

Ingen bestemmelse i EU-retten kræver, at Kommissionen, når den fastslår, at en støtte, som er erklæret uforenelig med fællesmarkedet, skal tilbagebetales, skal fastsætte den nøjagtige størrelse af den tilbagebetalingspligtige støtte. Det er tilstrækkeligt, at dens beslutning indeholder anvisninger, hvorved beslutningens adressat uden overdrevne vanskeligheder selv kan fastslå beløbet. Det må imidlertid antages, at i tilfælde af, at Kommissionen beslutter at angive beløbet som en statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, EF i den dispositive del af beslutningen, må den opgive det nøjagtige beløb for denne statsstøtte.

Det af Kommissionen angivne nøjagtige beløb for en ulovlig støtte i en endelig beslutning, der fastslår, at nævnte støtte er forenelig med fællesmarkedet i artikel 87 EF’s forstand, er så meget desto mere vigtig, som den kan have en konsekvens for størrelsen af de renter, som modtageren kan komme til at betale, for at have modtaget støtten, før Kommissionen har taget stilling hertil. Den nationale domstol skal i henhold til EU-retten pålægge støttemodtageren at betale renter for den periode, hvor der forelå ulovlighed. Imidlertid vil størrelsen af disse renter bl.a. afhænge af størrelsen af statsstøtten i sig selv. De pågældende renter skal betales på grundlag af det totale statsstøttebeløb efter artikel 87, stk. 1, EF og ikke på grundlag af den ene del af den ulovlige støtte, der er betragtet som forenelig med fællesmarkedet.

(jf. præmis 222, 223 og 226-229)