Asuntos T‑443/08 y T‑455/08
Freistaat Sachsen y otros
contra
Comisión Europea
«Ayudas de Estado — Ayuda a favor del aeropuerto de Leipzig-Halle — Financiación de las inversiones relativas a la construcción de la nueva pista sur — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado común — Recurso de anulación — Inexistencia de interés en ejercitar la acción — Inadmisibilidad — Concepto de empresa — Concepto de actividad económica — Infraestructura aeroportuaria»
Sumario de la sentencia
1. Recurso de anulación — Interés en ejercitar la acción — Recurso de una empresa beneficiaria de una ayuda de Estado contra la decisión de la Comisión que declara la ayuda compatible con el mercado común — Decisión que no es lesiva para la empresa beneficiaria de la ayuda
(Arts. 87 CE, ap. 1, 88 CE, ap. 3, 230 CE y 234 CE)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Proyectos de ayudas — Concesión de una ayuda en infracción de la prohibición establecida por el artículo 88 CE, apartado 3 — Decisión posterior de la Comisión por la que se declara la compatibilidad de la ayuda con el mercado común — Obligaciones de los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen de una solicitud de devolución
(Art. 88 CE, ap. 3)
3. Competencia — Normas comunitarias — Destinatarios — Empresas — Concepto — Ejercicio de una actividad económica — Gestión de las infraestructuras aeroportuarias — Construcción o ampliación de pistas — Inclusión
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter jurídico — Interpretación partiendo de elementos objetivos — Posibilidad de que la Comisión adopte Directrices — Evolución económica y competitiva del sector aeroportuario al que se refieren las Directrices — Efectos
(Art. 87 CE, ap. 1)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Disposiciones del Tratado — Ámbito de aplicación — Empresas privadas o públicas — Aplicabilidad a las entidades con fines especiales («special purpose vehicles»)
(Arts. 86 CE, ap. 2, y 87 CE)
6. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de los recursos del Estado — Posibilidad de calificar simultáneamente a un ente público de otorgante y de beneficiario de ayudas de Estado
(Art. 87 CE, ap. 1)
7. Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Evolución del mercado común — Concepto — Modificación del contexto económico y jurídico en el sector afectado por la medida de que se trate
[Art. 88 CE; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 1, letra b), inciso v)]
8. Ayudas otorgadas por los Estados — Función que el Tratado atribuye a la Comisión — Control jurisdiccional
(Arts. 7 CE, ap. 1, párr. 2, 87 CE y 88 CE)
9. Actos de las instituciones — Motivación — Contradicción — Efectos — Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado compatible con el mercado común — Contradicción entre el importe de la ayuda indicado en la parte dispositiva de la decisión y la motivación de ésta
(Art. 253 CE)
1. Un recurso de anulación interpuesto por una persona física o jurídica sólo es admisible en la medida en que el demandante tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Dicho interés debe ser existente y real y debe apreciarse en el momento de la interposición del recurso.
En el ámbito de las ayudas de Estado, el mero hecho de que una Decisión de la Comisión declare que la ayuda es compatible con el mercado común y no resulta lesiva en principio para las empresas beneficiarias de la ayuda no dispensa al juez de la Unión de examinar si la apreciación de la Comisión produce efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de dichas empresas.
A este respecto, la circunstancia de que la Decisión de la Comisión no se corresponda con la posición mantenida por las demandantes en el procedimiento administrativo no produce, por sí sola, ningún efecto jurídico obligatorio que pueda afectar a sus intereses y, en consecuencia, no puede servir de fundamento de su interés en ejercitar la acción. En efecto, el procedimiento de control de las ayudas de Estado es, habida cuenta de su sistema general, un procedimiento abierto contra el Estado miembro responsable de la concesión de la ayuda. Las empresas beneficiarias de las ayudas y las entidades territoriales infraestatales que las conceden, al igual que los competidores de los beneficiarios de las ayudas, sólo se consideran «interesados» en ese procedimiento. Por otra parte, tales demandantes no quedan privadas en absoluto de tutela judicial efectiva frente a la Decisión de la Comisión por la que se califica como ayuda de Estado una aportación de capital. En efecto, aunque se declare la inadmisibilidad del recurso de anulación, no existe ningún obstáculo que impida a estas demandantes proponer al juez nacional, en el marco de un litigio del que conociera un órgano jurisdiccional nacional ante el que eventualmente debieran comparecer como demandadas para responder de las consecuencias de la supuesta nulidad de la aportación de capital por ellas alegada, que efectúe una remisión prejudicial con arreglo al artículo 234 CE con el fin de impugnar nuevamente la validez de la Decisión de la Comisión en la medida en que declara que la medida en cuestión es una ayuda.
Por otra parte, un demandante no puede invocar situaciones futuras e inciertas para acreditar su interés en solicitar la anulación del acto impugnado. Así pues, el hecho de que un demandante se refiera a las consecuencias «posibles» de la supuesta nulidad de una aportación de capital en materia de Derecho de sociedades y de insolvencia, y no a consecuencias ciertas, es insuficiente para que se reconozca la existencia de tal interés.
(véanse los apartados 46, 49, 50, 55, 58 y 63)
2. Cuando se ha concedido una ayuda contraviniendo lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3, última frase, el juez nacional, a solicitud de otro actor, puede tener que pronunciarse, incluso después de que la Comisión haya adoptado una decisión favorable, sobre la validez de los actos de ejecución y sobre la recuperación de las ayudas financieras concedidas. En tal caso, el Derecho de la Unión impone al juez nacional ordenar las medidas necesarias para remediar en la práctica los efectos de la ilegalidad, pero, incluso en ausencia de circunstancias excepcionales, no le impone una obligación de recuperación íntegra de la ayuda ilegal. En el mismo caso, en aplicación del Derecho de la Unión, el juez nacional está obligado a exigir al beneficiario de la ayuda el pago de intereses correspondiente al tiempo que duró la ilegalidad. En el marco de su Derecho nacional puede, en su caso, ordenar además la recuperación de la ayuda ilegal, sin perjuicio del derecho del Estado miembro a ejecutar ésta de nuevo con posterioridad. Puede igualmente verse obligado a estimar demandas de indemnización de daños y perjuicios causados por la naturaleza ilegal de la ayuda. Por tanto, en la hipótesis de una ejecución ilegal de una ayuda seguida de una decisión favorable de la Comisión, el Derecho de la Unión no se opone a que el beneficiario, por una parte, pueda reclamar el pago de la ayuda debida en el futuro, y, por otra parte, pueda conservar la disposición de la ayuda otorgada antes de la decisión favorable, sin perjuicio de las consecuencias que resulten de la ilegalidad de la ayuda pagada prematuramente.
(véase el apartado 60)
3. En el contexto del Derecho de la competencia, el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación. Constituye una actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado.
La gestión de las infraestructuras aeroportuarias constituye una actividad económica, en particular cuando la empresa ofrece servicios aeroportuarios a cambio de una remuneración percibida en forma de tasas aeroportuarias, las cuales deben considerarse la contraprestación de los servicios que presta el concesionario del aeropuerto.
La circunstancia de que una empresa gestione un aeropuerto regional y no un aeropuerto internacional no priva a la actividad que desarrolla de su carácter económico, ya que ésta consiste en ofrecer servicios a cambio de una remuneración en el mercado de los servicios aeroportuarios regionales.
La explotación de una pista se integra en la actividad económica de la empresa gestora, en particular cuando se explota con fines comerciales.
A efectos del análisis del carácter económico de la actividad de la empresa en relación con la financiación pública de la ampliación de una pista, debe considerarse que no es posible disociar la actividad consistente en la construcción o la ampliación de una infraestructura del uso posterior que se haga de la misma, y que el carácter económico o no del uso posterior de la infraestructura construida determina necesariamente la naturaleza de la actividad de ampliación. En efecto, las pistas de aterrizaje y de despegue son elementos esenciales en las actividades económicas que realiza un organismo que explota un aeropuerto. De este modo, la construcción de pistas de aterrizaje y de despegue permite que un aeropuerto realice su actividad económica principal, y la construcción de una pista adicional o la ampliación de una ya existente, que la incremente.
(véanse los apartados 88, 89 y 93 a 96)
4. La cuestión de si una ayuda es una ayuda de Estado en el sentido del Tratado debe resolverse sobre la base de elementos objetivos que se aprecian en la fecha en la que la Comisión adopta su decisión. Si bien la Comisión está vinculada por las Directrices y las comunicaciones que adopta en materia de ayudas de Estado, únicamente lo está en la medida en que tales textos no se aparten de una correcta aplicación de las normas del Tratado, puesto que dichos textos no pueden interpretarse en un sentido que reduzca el alcance de los artículos 87 CE y 88 CE o que sea contrario a sus objetivos.
Por lo que se refiere al sector aeroportuario, en la Comunicación relativa a la aplicación de los artículos 87 CE y 88 CE y del artículo 61 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo a las ayudas estatales en el sector de la aviación, la Comisión consideró en el pasado que la realización de proyectos de infraestructuras constituía una medida de política general que ella misma no podía controlar en virtud de las normas del Tratado relativas a las ayudas estatales.
Ahora bien, el sector aeroportuario ha experimentado cambios relativos, en particular, a su organización y a su situación económica y competitiva. Por otra parte, el criterio jurisprudencial definido en la sentencia de 12 de diciembre de 2000, Aéroports de Paris/Comisión T‑128/98, confirmado por la sentencia de 24 de octubre de 2002, Aéroports de Paris/Comisión, C‑82/01 P, reconoció, a partir de 2000, que los operadores aeroportuarios ejercen en principio una actividad económica en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, a la que se aplican las normas sobre ayudas estatales, punto de vista éste que ha sido confirmado por la sentencia de 17 de diciembre de 2008, Ryanair/Comisión, T‑196/04. Por consiguiente, a partir de 2000, no resulta posible excluir a priori la aplicación a los aeropuertos de las disposiciones relativas a las ayudas estatales. La Comisión, al adoptar una decisión relativa al sector aeroportuario, está obligada a tomar en consideración tanto esta evolución y esta interpretación como sus implicaciones respecto de la aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, a la financiación de las infraestructuras asociadas al ejercicio de las actividades de gestión aeroportuaria.
(véanse los apartados 103 a 106)
5. El artículo 87 CE abarca a todas las empresas, privadas o públicas, y al conjunto de las producciones de dichas empresas, con la única salvedad de lo dispuesto en el artículo 86 CE, apartado 2. La existencia o no de una personalidad jurídica distinta de la del Estado, atribuida por el Derecho nacional a un órgano que ejerza actividades económicas, no es relevante a efectos de apreciar la existencia de relaciones económicas entre el Estado y este órgano y, por lo tanto, a efectos de apreciar que dicho órgano pueda ser el beneficiario de una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
Asimismo, al igual que no cabe admitir que el mero hecho de crear instituciones autónomas encargadas de la distribución de ayudas permita eludir las normas relativas a las ayudas de Estado, tampoco es posible aceptar que el mero hecho de crear un instrumento público para la financiación de un proyecto concreto («single purpose vehicle»), cuyo único objeto consiste en la gestión y la explotación de las infraestructuras públicas de un aeropuerto, sirva para evitar que se le apliquen dichas normas. Así pues, es necesario analizar si esta entidad ejerce una actividad económica y, en consecuencia, puede ser calificada como una empresa, y si le han sido transferidos recursos estatales.
(véanse los apartados 128 a 130)
6. Las calificaciones de beneficiario y otorgante de la ayuda no son a priori incompatibles. En efecto, una empresa pública puede ser beneficiaria de una ayuda estatal siempre que se trate de una empresa que opera en un mercado. No obstante, nada impide que dicha empresa pueda igualmente, en el contexto de una medida diferente, conceder una ayuda. De este modo, una ayuda estatal puede concederse, además de directamente por el Estado, por organismos públicos o privados que el Estado instituye o designa para gestionar la ayuda. En efecto, mediante el ejercicio de su influencia dominante sobre las empresas públicas, el Estado puede perfectamente orientar la utilización de los recursos de éstas para financiar, en su caso, la concesión de ventajas específicas a otras empresas.
(véase el apartado 143)
7. El Tratado establece procedimientos distintos según se trate de ayudas existentes o nuevas. Mientras que las nuevas ayudas, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, deben ser notificadas previamente a la Comisión y no pueden ser ejecutadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva, las ayudas existentes, conforme al artículo 88 CE, apartado 1, pueden seguir ejecutándose mientras la Comisión no haya declarado su incompatibilidad. Por tanto, las ayudas existentes únicamente pueden ser objeto, en su caso, de una decisión de incompatibilidad que produzca efectos para el futuro.
Según el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999, relativo a la aplicación del artículo 88 CE, constituye una ayuda existente cualquier ayuda respecto de la cual «[pueda] acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro». Este concepto de «evolución del mercado común» puede entenderse como una modificación del contexto económico y jurídico en el sector afectado por la medida de que se trate. En particular, dicha modificación puede ser consecuencia de la liberalización de un mercado inicialmente cerrado a la competencia.
(véanse los apartados 187 y 188)
8. El artículo 7 CE, apartado 1, párrafo segundo, exige que cada institución actúe dentro de los límites de las competencias atribuidas por el Tratado. En el ámbito de las ayudas de Estado, el Tratado, al establecer en el artículo 88 CE el examen permanente y el control de las ayudas por parte de la Comisión, exige que el reconocimiento de la posible incompatibilidad de una ayuda con el mercado común se desprenda, bajo el control del Tribunal General y del Tribunal de Justicia, de un procedimiento apropiado cuya ejecución corresponde a la Comisión. De este modo, los artículos 87 CE y 88 CE reservan a la Comisión una función crucial para el reconocimiento de la posible incompatibilidad de una ayuda.
(véanse los apartados 201 y 202)
9. Una contradicción en la motivación de una decisión constituye una infracción de la obligación que se deriva del artículo 253 CE que puede afectar a la validez del acto controvertido si se demuestra que, a causa de dicha contradicción, el destinatario del acto no tiene la posibilidad de conocer la fundamentación real de la decisión, en todo o en parte, y que, a raíz de ello, la parte dispositiva del acto se encuentra total o parcialmente privada de todo fundamento jurídico. Por otra parte, sólo la parte dispositiva de un acto puede producir efectos jurídicos obligatorios.
Una decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda de Estado compatible con el mercado común es contradictoria cuando, por una parte, admite que determinados costes cubiertos por la aportación de capital examinada por la Comisión se encuadraban en el ámbito del ejercicio de funciones públicas y no podían, en consecuencia, calificarse de ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, y, por otra parte, la Comisión considera que la totalidad de la aportación de capital constituía una ayuda estatal.
Ninguna disposición del Derecho de la Unión exige que la Comisión, cuando ordena la devolución de una ayuda declarada incompatible con el mercado común, fije el importe exacto de la ayuda que debe devolverse. Basta con que la decisión de la Comisión incluya indicaciones que permitan a su destinatario determinar por sí mismo, sin excesivas dificultades, dicho importe. No obstante, debe señalarse que, en el supuesto de que la Comisión decida precisar el importe de una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, en la parte dispositiva de una decisión, esta institución ha de indicar el importe exacto de la misma.
En efecto, la importancia de que la Comisión indique exactamente el importe de la ayuda ilegal en la parte dispositiva de la decisión definitiva en la que constata la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado común en el sentido del artículo 87 CE es aún mayor en aquellos casos en los que esta cifra pueda incidir en la cuantía de los intereses que puedan exigirse al beneficiario de la ayuda por haberla percibido antes de que la Comisión se pronunciara respecto de la misma. Por aplicación del Derecho de la Unión, el juez nacional al cual pueda someterse un litigio está obligado a exigir al beneficiario de la ayuda el pago de intereses por el tiempo que duró la ilegalidad. Pues bien, el importe de estos intereses dependerá, en particular, del importe que haya sido calificado como ayuda estatal, ya que el cálculo de los intereses en cuestión deberá hacerse sobre el importe total de la ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, y no únicamente sobre la parte de la ayuda ilegal que se declare compatible con el mercado común.
(véanse los apartados 222, 223 y 226 a 229)