Kohtuasjad T-443/08 ja T-455/08
Freistaat Sachsen jt
versus
Euroopa Komisjon
Riigiabi – Leipzig-Halle lennuväljale antud riigiabi – Uue lõunapoolse stardi- ja maandumisraja ehitamisega seonduvate investeeringute rahastamine – Otsus, millega abi tunnistatakse ühisturuga kokkusobivaks – Tühistamishagi – Põhjendatud huvi puudumine – Vastuvõetamatus – Mõiste „ettevõtja” – Mõiste „majandustegevus” – Lennujaama infrastruktuur
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Tühistamishagi – Põhjendatud huvi – Riigiabi saanud ettevõtja hagi komisjoni otsuse peale, millega see abi tunnistatakse ühisturuga kokkusobivaks – Otsus, mis ei kahjusta abi saanud ettevõtjat
(EÜ artikli 87 lõige 1, EÜ artikli 88 lõige 3, EÜ artiklid 230 ja 234)
2. Riigiabi – Abiprojektid – Abi andmine EÜ artikli 88 lõikes 3 sätestatud keeldu rikkudes – Komisjoni hilisem otsus, millega abi tunnistatakse ühisturuga kokkusobivaks – Tagastamise nõuet menetlevate siseriiklike kohtute kohustused
(EÜ artikli 88 lõige 3)
3. Konkurents – Ühenduse eeskirjad – Adressaadid – Ettevõtjad – Mõiste – Majandustegevuse teostamine – Lennujaama infrastruktuuri käitamine – Stardi- ja maandumisradade ehitamine või laiendamine – Hõlmamine
4. Riigiabi – Mõiste – Õiguslik tähendus – Tõlgendamine objektiivsete asjaolude alusel – Komisjoni võimalus kehtestada suunised – Lennujaama sektori majanduslik ja konkurentsialane areng, millele viitavad suunised – Mõju
(EÜ artikli 87 lõige 1)
5. Riigiabi – Asutamislepingu sätted – Kohaldamisala – Eraõiguslikud või riigi osalusega ettevõtjad – Kohaldatavus tegevuseesmärgi saavutamiseks loodud äriühingute suhtes
(EÜ artikli 86 lõige 2 ja EÜ artikkel 87)
6. Riigiabi – Mõiste – Riigi ressurssidest antav abi – Võimalus määratleda avalik-õiguslik üksus ühteaegu nii riigiabi andja kui ka saajana
(EÜ artikli 87 lõige 1)
7. Riigiabi – Olemasolev abi ja uus abi – Ühisturu areng – Mõiste – Asjaomase meetmega seonduva sektori majandusliku ja õigusliku konteksti muutus
(EÜ artikkel 88; nõukogu määrus nr 659/1999, artikli 1 punkti b alapunkt v)
8. Riigiabi – Komisjonile asutamislepinguga antud pädevus – Kohtulik kontroll
(EÜ artikli 7 lõike 1 teine lõige, EÜ artiklid 87 ja 88)
9. Institutsioonide aktid – Põhjendamine – Vasturääkivus – Mõju – Komisjoni otsus, millega abi tunnistatakse ühisturuga kokkusobivaks – Vasturääkivus otsuse resolutsioonis ja selle põhjendustes esitatud abi summa vahel
(EÜ artikkel 253)
1. Füüsilise või juriidilise isiku esitatud tühistamishagi on vastuvõetav vaid juhul, kui hagejal on huvi vaidlustatud akti tühistamiseks. See huvi peab olema tekkinud ja jätkuv ning selle olemasolu hinnatakse päeval, mil hagi esitatakse
Riigiabi valdkonnas ei vabasta ainuüksi asjaolu, et komisjoni otsuses tunnistatakse abi ühisturuga kokkusobivaks ja otsus ei ole seega põhimõtteliselt abi saanud ettevõtjate huve kahjustav, liidu kohut kohustusest uurida, kas komisjoni hinnangul on sellised kohustuslikud õiguslikud tagajärjed, mis võivad nimetatud ettevõtjate huve kahjustada.
Asjaolu, et komisjoni otsus ei vasta seisukohale, mille hagejad esitasid haldusmenetluse käigus, ei oma selles osas iseenesest mis tahes õiguslikku siduvat mõju, millest tulenevalt võiksid nende huvid saada kahjustatud, ning see ei saa olla iseenesest nende põhjendatud huvi aluseks. Riigiabi kontrollimise menetluse puhul on nimelt selle üldist ülesehitust arvestades tegemist menetlusega, mis on algatatud liikmesriigi vastu, kes abi andmise eest vastutab. Abi saavaid ettevõtjaid ja abi andvaid territoriaalüksusi nagu ka kõiki abisaajate konkurente käsitatakse selle menetluse raames üksnes „huvitatud isikutena”. Lisaks ei ole selliseid hagejaid sugugi mitte ilma jäetud mis tahes tõhusast kohtulikust kaitsest seoses komisjoni otsusega, milles kapitalimahutus määratletakse riigiabina. Nimelt, isegi kui tühistamishagi tunnistataks vastuvõetamatuks, ei ole kuidagi takistatud see, et nad võivad esitada siseriiklikule kohtule nende vastu seoses vastutusega kapitalimahutuse viidatud ning väidetava tühisuse tagajärgede eest siseriiklikus kohtus võimalikult algatatud kohtuvaidluse raames taotluse esitada EÜ artikli 234 alusel eelotsusetaotlus, et vaidlustada komisjoni otsuse kehtivus osas, milles tuvastatakse, et kõnealune meede kujutab endast riigiabi.
Hageja ei saa vaidlustatud akti tühistamise nõude osas õigustada oma põhjendatud huvi olemasolu tulevikus tekkivate olukordadega, mille saabumine ei ole kindel. Asjaolu, et hageja viitab kapitalimahutuse väidetava tühisuse „võimalikele” tagajärgedele äriõiguse ja pankrotiõiguse valdkonnas ja mitte kindlalt saabuvatele tagajärgedele, ei ole seega piisav kõnealuse huvi olemasolu tuvastamiseks.
(vt punktid 46, 49 ja 50, 55, 58, 63)
2. Juhul kui abi on antud EÜ artikli 88 lõike 3 viimase lause vastaselt, võib juhtuda, et siseriiklik kohus peab mõne teise ettevõtja taotlusel otsustama rakendusmeetmete kehtivuse ja antud riigiabi tagasinõudmise üle ning seda isegi juhul, kui komisjon on teinud heakskiitva otsuse. Sellisel juhul kohustab liidu õigus liikmesriigi kohut võtma sobivad meetmed ebaseaduslikkuse tagajärgede tõhusaks kõrvaldamiseks, kuid kogu ebaseadusliku abi tagasinõudmise kohustust ei pane liidu õigus talle isegi erandlike asjaolude puudumisel. Sellisel juhul peab liikmesriigi kohus liidu õigust rakendades nõudma abisaajalt intressi tasumist ajavahemiku eest, mil abi oli ebaseaduslik. Siseriikliku õiguse raames võib liikmesriigi kohus vajaduse korral anda lisaks korralduse ebaseaduslik abi tagasi maksta, ilma et see mõjutaks liikmesriigi õigust abi hiljem uuesti rakendada. Samuti võib liikmesriigi kohtul olla tarvis rahuldada nõuded abi ebaseaduslikkusega tekitatud kahju hüvitamiseks. Seega juhul, kui abi on ebaseaduslikult rakendatud ja hiljem on komisjon teinud heakskiitva otsuse, ei ole liidu õigusega vastuolus, kui abisaajal on võimalik esiteks taotleda tulevikus maksmisele kuuluva abi väljamaksmist ja teiseks jätta enda käsutusse enne heakskiitvat otsust antud abi, ilma et see mõjutaks ennatlikult väljamakstud abi ebaseaduslikkusest tulenevaid tagajärgi.
(vt punkt 60)
3. Konkurentsiõiguse kontekstis hõlmab mõiste „ettevõtja” majandustegevust teostavat mis tahes üksust, sõltumata selle üksuse õiguslikust vormist ja rahastamisviisist. Majandustegevus on mis tahes tegevus, mis seisneb kaupade või teenuste pakkumises teataval turul.
Lennujaama infrastruktuuri käitamine kujutab endast majandustegevust, eeskätt siis, kui ettevõtja pakub lennujaamateenuseid tasu eest, mis tuleneb eeskätt lennujaamamaksudest, kusjuures viimati nimetatud makse tuleb käsitada vastutasuna lennujaama kontsessionääri osutatud teenuste eest.
Asjaolu, et ettevõtja käitab piirkondlikku lennujaama, mitte rahvusvahelist lennujaama, ei sea kahtluse alla tema tegevuse majanduslikku laadi, kuivõrd see seisneb teenuste osutamises tasu eest piirkondlike lennujaamateenuste turul.
Stardi- ja maandumisraja käitamine on osa käitava ettevõtja majandustegevusest, eeskätt siis, kui rada käitatakse ärieesmärkidel.
Ettevõtja tegevuse majandusliku laadi uurimisel stardi- ja maandumisraja laiendamise avalik-õigusliku rahastamise raames ei tohi käsitada infrastruktuuri ehitamises või laiendamises seisnevat tegevust eraldiseisvalt selle hilisemast kasutamisest ning ehitatud infrastruktuuri hilisema kasutuse majanduslik laad või sellise laadi puudumine määravad tingimata kindlaks laiendamises seisneva tegevuse laadi. Nimelt kujutavad maandumis- ja stardirajad endast lennujaama käitaja teostatava majandustegevuse jaoks olulisi elemente. Maandumis- ja stardiradade ehitamine võimaldab seega lennujaamal teostada oma peamist majandustegevust või juhul, kui tegemist on täiendava rajaga või olemasoleva raja laiendamisega, seda arendada.
(vt punktid 88 ja 89, 93–96)
4. Küsimus, kas abi kujutab endast riigiabi asutamislepingu tähenduses, tuleb lahendada objektiivsetest teguritest lähtudes, mida tuleb hinnata hetkel, kui komisjon teeb oma otsuse. Kuigi komisjon peab järgima suuniseid ja teatisi, mis ta riigiabi valdkonnas vastu võtab, kehtib see kohustus üksnes niivõrd, kuivõrd need õigusaktid ei kaldu kõrvale asutamislepingu sätete nõuetekohasest kohaldamisest – neid õigusakte ei saa tõlgendada viisil, mis piirab EÜ artiklite 87 ja 88 ulatust või mis läheb vastuollu nendega taotletavate eesmärkidega.
Lennujaama sektorit puudutavas on komisjon leidnud varasemal ajal teatises EÜ artiklite 87 ja 88 ning Euroopa Majanduspiirkonna lepingu artikli 61 kohaldamise kohta lennundussektoris antava riigiabi suhtes, et infrastruktuuridega seonduvate projektide elluviimine kujutas endast üldpoliitilist meedet, mida tal ei olnud võimalik kontrollida asutamislepingu riigiabieeskirjade alusel.
Kuid lennujaamade sektoris on toimunud areng, eeskätt seoses nende korraldusega ja majandusliku ning konkurentsialase olukorraga. Lisaks sellele tunnistati Üldkohtu 12. detsembri 2000. aasta otsusest kohtuasjas T‑128/98: Aéroports de Paris vs. komisjon, mida kinnitati Euroopa Kohtu 24. oktoobri 2002. aasta otsusega kohtuasjas C‑82/01 P: Aéroports de Paris vs. komisjon, tuleneva kohtupraktikaga 2000. aastast alates, et lennujaama käitajad teostavad põhimõtteliselt majandustegevust EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, mis kuulub riigiabi käsitlevate sätete kohaldamisalasse; viimast asjaolu kinnitati Üldkohtu 17. detsembri 2008. aasta otsusega kohtuasjas T‑196/04: Ryanair vs. komisjon. Seega ei ole alates 2000. aastast a priori enam põhjust välistada riigiabialaste sätete kohaldamist lennujaamade suhtes. Komisjon peab lennujaama sektorit puudutavat otsust vastu võttes võtma arvesse seda arengut ja sellist tõlgendust ning samuti eelnevast tulenevaid tagajärgi seoses EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamisega selliste infrastruktuuride rahastamise suhtes, mis on seotud lennujaama käitamises seisneva tegevusega.
(vt punktid 103–106)
5. EÜ artikkel 87 hõlmab kõiki ettevõtjaid, olgu need siis eraõiguslikud või riigi osalusega ettevõtjad, ning kõnealuste ettevõtjate kogu kaupade tootmist, arvestades üksnes EÜ artikli 86 lõikes 2 sätestatud erandiga. Majandustegevust teostavale organile siseriiklikust õigusest tuleneva riigist eraldiseisva juriidilise isiku olemasolu või selle puudumine ei mõjuta finantssuhete olemasolu riigi ja selle organi vahel ning sellest lähtuvalt ka küsimust, kas kõnealusele organile on võimalik anda riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.
Samuti nagu ei ole lubatav, et ainuüksi asjaolu, et asutatakse iseseisvaid institutsioone, kes vastutavad abi andmise eest, võimaldaks kõrvale hiilida riigiabieeskirjadest, nii ei saa olla ka lubatav, et ainuüksi asjaolu, et on asutatud tegevuseesmärgi saavutamiseks loodud äriühing („single purpose vehicle”), mille ainus ese on lennujaama avalike infrastruktuuride haldamine ja käitamine, võiks tingida selle väljajätmise kõnealuste eeskirjade kohaldamisalast. Nimelt tuleb uurida, kas see üksus teostab majandustegevust ning kas teda on seega võimalik määratleda ettevõtjana, ja kas talle on üle kantud riigi vahendeid.
(vt punktid 128–130)
6. Ühtaegu abisaajaks ja abi andjaks kvalifitseerimine ei ole a priori võimatu. Nimelt võib riigi osalusega äriühing olla riigiabi saaja, kui tegemist on turul tegutseva ettevõtjaga. Kuid miski ei välista, et kõnealune ettevõtja saaks ühe teise eraldiseisva meetme raames ka abi anda. Seega võib riigiabi anda mitte üksnes otse riik, vaid ka avalik-õiguslikud või eraõiguslikud üksused, mille riik asutab või määrab abi haldamiseks. Riigil on nimelt oma domineerivat mõju riigi osalusega äriühingute suhtes avaldades täiesti võimalik suunata nende vahendite kasutamist näiteks vajaduse korral konkreetsete eeliste rahastamiseks teiste ettevõtjate soodustamiseks.
(vt punkt 143)
7. Asutamisleping näeb ette erineva menetluse vastavalt sellele, kas tegu on olemasoleva või uue abiga. Kui EÜ artikli 88 lõike 3 alusel tuleb uuest abist komisjoni eelnevalt informeerida ja seda ei tohi rakendada enne, kui nimetatud menetluse järgi on tehtud lõplik otsus, siis olemasolevat abi võib vastavalt EÜ artikli 88 lõikele 1 anda õiguspäraselt seni, kuni komisjon ei ole seda tunnistanud ühisturuga kokkusobimatuks. Olemasoleva abi kohta võib seega vajaduse korral teha vaid otsuse, millega tuvastatakse kokkusobimatus ühisturuga ja millel on õiguslikud tagajärjed tulevikus.
Määruse nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ artikli 88 kohaldamiseks, artikli 1 punkti b alapunkti v kohaselt on olemasolev abi mis tahes abi, mille puhul „on võimalik teha kindlaks, et selle kehtestamise ajal ei olnud see veel abi, vaid on muutunud selleks hiljem ühisturu arengu tõttu ja ilma et liikmesriik oleks seda muutnud”. Mõistet „ühisturu areng” võib mõista kui asjaomase meetmega seonduva sektori majandusliku ja õigusliku konteksti muutust. Selline muutus võib eeskätt olla tingitud algselt konkurentsile suletud turu liberaliseerimisest.
(vt punktid 187 ja 188)
8. EÜ artikli 7 lõike 1 teises lõigus on nõutud, et iga institutsioon tegutseks talle asutamislepinguga antud pädevuse piirides. Korraldades EÜ artikli 88 abil komisjonipoolse riigiabi pideva uurimise ja kontrollimise, on asutamislepingu eesmärk riigiabi valdkonnas see, et abi võimalik ühisturuga kokkusobimatuks tunnistamine toimub Üldkohtu ja Euroopa Kohtu kontrolli alla kuuluva sobiva menetluse käigus, mille rakendamine on komisjoni ülesanne. EÜ artiklite 87 ja 88 alusel on komisjonile seega antud keskne roll abi võimaliku kokkusobimatuse tuvastamisel.
(vt punktid 201 ja 202)
9. Vasturääkivus otsuse põhjendustes kujutab endast EÜ artiklist 253 tuleneva kohustuse rikkumist, mis mõjutab asjassepuutuva akti kehtivust, kui on tõendatud, et selle vasturääkivuse tõttu ei ole akti adressaadil võimalik mõista otsuse tegelikke põhjusi tervikuna või osaliselt ning et seetõttu puudub akti resolutsioonil tervikuna või osaliselt õiguslik alus. Lisaks sellele on siduv õiguslik mõju üksnes akti resolutsioonil.
Komisjoni otsus, millega riigiabi tunnistatakse ühisturuga kokkusobivaks, on vasturääkiv juhul, kui selles mööndakse ühelt poolt, et osa uuritava kapitalimahutusega kaetud kuludest on seotud avalike teenuste osutamise ülesande täitmisega ning et neid ei ole võimalik seega kvalifitseerida riigiabiks EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, ja kui komisjon asub teiselt poolt seisukohale, et kogu kapitalimahutus kujutas endast riigiabi.
Ükski liidu õiguse säte ei nõua komisjonilt, et ta ühisturuga kokkusobimatuks tunnistatud abi tagastamise kohustust kehtestades määraks kindlaks tagastatava abi täpse summa. On piisav, kui komisjoni otsus sisaldab teavet, mis võimaldab otsuse adressaadil ülemääraste raskusteta tagasinõutava abi summa ise kindlaks määrata. Tuleb siiski asuda seisukohale, et juhul kui ta otsustab otsuse resolutsioonis viidata riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses summale, siis peab komisjon ära märkima selle täpse suuruse.
Selle ebaseadusliku abi summa täpsus, millele komisjon viitab lõpliku otsuse resolutsioonis, millega tuvastatakse kõnealuse abi kokkusobivus ühisturuga EÜ artikli 87 tähenduses, on nimelt seda olulisem, et see võib mõjutada intressi summat, mida abisaaja võib olla kohustatud maksma, sest ta sai abi enne seda, kui komisjon oli selle kohta otsuse teinud. Liidu õiguse kohaselt peab siseriiklik kohus, kelle poole võidakse pöörduda, mõistma abisaajalt välja intressi ajavahemiku eest, mil abi oli ebaseaduslik. Kuid see intressi summa sõltub eeskätt riigiabi summast kui sellisest. Asjaomane intress tuleb nimelt arvutada riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses kogusumma alusel, mitte üksnes selle osa alusel ebaseadusliku abi summast, mida käsitatakse ühisturuga kokkusobivana.
(vt punktid 222 ja 223, 226–229)